经济新常态下的供给侧结构性改革：背景、逻辑与路径

摘要：经济新常态标志着中国经济发展进入新阶段，面临的根本任务是完成中国从发展中国家向发达国家转型，最大挑战是体制机制障碍和结构性问题。供给侧结构性改革是适应和引领经济新常态的重大举措，其“三位一体”的基本逻辑是供给管理、结构调整、深化改革。从实施路径来看至少要把握好四点，一是创造稳定惠民的宏观政策环境，防控经济波动风险；二是让市场决定产业结构调整方向，产业政策积极转型；三是以放权减税激发企业创新活力，改革“明规则”同时消除“潜规则”；四是在制度供给和公共产品领域更好发挥政府作用。

关键词：新常态；供给侧结构性改革；经济结构调整；改革

一、 新常态：中国经济转型升级的必经阶段

“新常态”意味着中国经济出现了明显不同于以往的新变化、新特征、新态势，面临的根本任务和最大挑战发生了重大变化。供给侧结构性改革正是在这一背景下应运而生。

1. 新常态的根本任务：从发展中国家向发达国家转型。改革开放以来，经济持续高速增长使中国从低收入国家跨入中等收入国家行列。新常态最明显的特征是经济增速下降。从2011年起，中国经济结束了1978年以来年均近10%的高速增长，增速连续下降，2015年降至6.9%。事实上，高基数导致增速下降是客观规律。经济增长放缓背后是新旧发展动能正在转换。

在供给侧，一是以劳动力、资源、土地等廉价生产要素为主的传统比较优势越来越弱，但以人口质量、科技创新为主的新兴比较优势仍在培育过程中，导致生产率提高遇到瓶颈；二是经济发展到一定水平后，传统产业相对饱和，中低端商品供给普遍过剩，供给体系效率下降，缺乏新经济增长点。在需求侧，一是经过三十多年高强度大规模开发建设，中国基础设施越来越完善，投资需求下降；二是随着生活水平的提高，居民消费需求从主要追求数量向追求品质转变，国内市场难以充分满足，造成内需受到抑制；三是国际金融危机后，海外市场需求不振，出口对经济增长的拉动作用减弱。

新常态实际上是中国经济转型升级，向发达国家过渡的必经阶段。粗放型经济发展方式在中国经济起飞阶段发挥了巨大作用，当经济发展到一定水平后，供需体系的结构性变化，以及资源环境的约束，使中国既不可能，也无必要保持粗放型发展方式。新常态的根本任务就是推动中国经济向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，完成从发展中国家向发达国家的转型。

2. 新常态的最大挑战：体制机制障碍和结构性问题。当前的世情、国情较改革开放之初发生重大变化。长期的粗放型发展方式在过去促进了经济快速起飞，但也积累了制约经济持续健康发展的体制机制障碍和重大结构性问题，这是新常态下经济转型升级的最大挑战。优化经济结构，把经济发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，以此实现持续发展、更高水平发展，这是中国跨越“中等收入陷阱”，从发展中国家向发达国家的转型的必然选择。

推进供给侧结构性改革是转变经济发展方式的必然要求，是适应和引领经济新常态的重大举措。供给侧结构性改革就是要通过深化改革，从体制机制的根本转变入手理顺政府和市场的关系，制约政府“权力任性”，矫正以前过度依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲；通过完善市场体系，理顺产业结构调整机制，以结构优化促进新一轮总量增长，提高发展质量。

二、 供给侧结构性改革“三位一体”的基本逻辑

供给侧结构性改革是经济新常态下的大势所趋，其“三位一体”的基本逻辑是供给管理、结构调整、深化改革，即从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，推动中国经济提质增效升级。

1. 强调供给管理，提高供给体系质量。凯恩斯主义主张通过政府干预刺激总需求，通过需求管理拉动经济增长。但总量刺激不能有效化解结构矛盾，过度使用会带来固化原有产业结构和扭曲市场需求的后果，产能过剩正是这一后果的表现。当前中国经济的症结不在需求侧，不是有效需求不足，而是消费者需求更趋个性化、多样化、高端化，过去以同质化、中低端商品为主的供给结构没有适应需求变化，进而导致了供需体系的结构性矛盾。

一方面，国内产能过剩严重，很多消费品积压滞销；另一方面，消费者在国内买不到价格合适的高品质商品，不惜重金全球“海淘”。2015年中国人境外消费达1.2万亿元人民币左右。试想，如果把超万亿的境外消费规模引导回流至国内，那将激发多少企业的活力，创造多少就业？因此，新常态下宏观调控的重心要从需求管理转向供给管理，推动产业结构调整和创新升级，促进“中国制造”迈向中高端，提高供给体系质量，逐步让中国企业为国人提供更高品质的商品和服务，更好满足人民群众的需求，形成新的经济增长动力。

2. 强调结构调整，发挥市场的决定性作用。结构优化是总量可持续增长的重要前提。当重大结构性矛盾成为经济发展的瓶颈时，即使通过总量刺激保证了一时增长，效果也难以持续，而且会使结构性问题积重难返，增加未来“硬着陆”的风险。过去遇到经济下行风险时，我国的主要对策是通过扩大政府性投資和宽松货币政策全面刺激经济。实践证明，新常态下全面刺激政策的边际效果明显递减。2015年，国家发改委共审批核准固定资产投资项目280个，总投资达2.5万亿元，央行多次降息降准。但种种刺激措施依然难改经济下行态势。

实施供给侧结构性改革，就是要改变总量刺激的路径依赖，强调结构调整，重点是通过产业结构调整重塑供给结构，促进供需适应。总量刺激主要依靠财政和货币政策，政府是主角。但产业结构调整的本质是资源重新配置的市场过程，要以企业为主体，发挥市场的决定性作用。企业比政府更了解市场需求，而且更尊重市场规律，会在价格机制的指引下改变生产要素投向，主观上追求利润最大化，客观上促进要素优化配置。通过无数次“试错”，成功的企业获利，失败的企业亏损，由此向市场传递信息，探索出结构调整的方向。市场机制是供给体系纠正资源错配成本最低的选择。

3. 强调深化改革，明确政府的权力边界。供给侧结构性改革的落脚点是改革。新常态下经济转型发展面临的很多问题，如“僵尸企业”出清困难、房地产库存难以消化、债务杠杆风险较大、企业生产成本居高不下、经济发展短板依然明显等，归根到底都是体制机制弊端造成的，要从根本上解决这些问题必须依靠改革创新。

深化经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。在计划经济时代，我国资源配置的基本模式是政府主导、权力配置，由此造成官本经济思想根深蒂固，人们在心理上容易对威权产生依赖，往往主观地认为“没有政府办不成的事”。改革开放后，中国逐步明确了市场在资源配置中的决定性作用。然而，长期推行凯恩斯主义使政府形成主导产业结构调整的思维定势，政府常常在干预经济时表现出致命的自负。在不少地方，政府是产业结构调整的直接发动者，也是产能过剩的始作俑者。供给侧结构性改革要求政府在行政干预上多做“减法”，在公共服务上多做“加法”，市场和政府各司其职，通过限制“权力任性”激发市场活力。

三、 供给侧结构性改革的实施路径

供给侧结构性改革着眼于解决中长期经济问题，虽然会带来一定社会“阵痛”，但如果不推进，经济社会的“病情”会越来越重。2015年中央经济工作會议提出了去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。在具体实施路径上，至少要把握好以下四点：

1. 创造稳定惠民的宏观政策环境，防控经济波动风险。供给侧结构性改革不是权宜之计，而是一个长期过程，首先需要一个稳定的宏观政策环境，在全面刺激政策边际效果明显递减的情况下，更要避免短期刺激向市场发出错误信号，干扰调结构、转方式的市场过程。这就要求决策者尊重市场规律、尊重企业家发现过程，给予市场充分的时间和空间完成新旧发展动能接续转换。

从政策手段来看，积极的财政政策要立足供给管理，从服务政府性投资向大力改善民生转型。需求管理主张扩大赤字，加强政府性投资；而供给管理主张放权减税，鼓励企业自发投资。在供给侧结构性改革背景下，财政政策要积极适度，避免“大水漫灌”式的强刺激，新产生的财政赤字主要用于减税降费，进一步让利惠民，促进企业合理配置生产资源，优化供给结构。货币政策既不放松也不收紧，在总体稳健的前提下根据结构性改革的需要保持适度灵活，以稳定物价为首要目标，避免通胀或通缩干扰价格机制，影响经济结构调整。货币政策要统筹运用各类工具提高精准度，促进金融业更有针对性地服务实体经济、支持供给侧结构性改革。

在推进结构性改革的过程中，短期小幅经济波动难以避免，我们要经得起结构调整的阵痛，不能为追求短期目标延缓改革和转型进程，不能通过再度全面刺激饮鸩止渴，否则将来可能陷入“衰退—刺激—再衰退”的恶性循环。但要明确的是，结构性改革之目的最终还是要促进社会财富总量的持续稳定增长，因此经济波动风险要在可控范围之内。一旦经济运行滑出合理区间，就必须果断采取综合性措施稳定市场预期，防止过度失速影响社会稳定。

2. 让市场决定产业结构调整方向，产业政策积极转型。供给管理与需求管理最大的区别是主体不同。尽管政府具有调整产业结构、改善供给质量的愿景，但政府不能事先预知最优产业结构，不会比企业更关注市场和尊重市场规律，也不具有有效的调节手段，因此不宜成为调结构主体。中国产业结构存在的深层次问题，从根本上说是政府过度干预、扭曲市场的自动调节机制造成的。产业结构调整通过价格涨落激励企业家，促成竞争性的企业家发现过程，归根到底是由企业家对利润的“警觉”而非政府的“愿景”所启动。

供给侧结构性改革绝非用行政手段“调结构”，更不是搞所谓新的“计划经济”。恰恰相反，供给侧结构性改革就是要改变政府干预经济的凯恩斯主义惯性思维，明确企业的主体地位，让市场决定产业结构调整方向。其中关键是市场决定价格，让价格相对准确地向企业传递市场信息，放手让企业调结构。一旦价格扭曲，则市场必然失效。因此，全面深化改革要加大价格改革力度，尽快落实中共十八届三中全会提出的“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。全面取消一般竞争性领域的价格管制，逐步放开自然垄断行业的竞争性环节价格。

在产业政策方面，政策取向要根据结构性改革的要求进行重大调整，从干预、替代市场向维护、增进市场转型。过去我国的产业结构调整具有浓厚的行政干预色彩，国家发改委以目录形式把鼓励、限制和淘汰的产业具体到某一型号的产品，对微观经济活动的干预广泛而细致。未来产业政策要从理念到措施都积极转型，更加注重功能性特征，严格限定调控范围，充分尊重市场规律。政策取向以促进竞争和扩展市场为目标，致力于增强市场机能、保护市场过程，而不是政府去确定具体项目，或用公共资源直接投资于一般竞争性领域的企业。

3. 以放权减税激发企业创新活力，改革“明规则”同时消除“潜规则”。减税刺激生产是供给经济学的理论精髓。企业是国民经济的微观基础和调结构的主体，企业有活力，供给侧结构性改革才有动力。企业活力来自利润的刺激，虽然企业主观上追求利润最大化，但客观上促进资源优化配置，使供需结构对接。正如亚当·斯密在《国富论》中谈到的：“他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。企业利润是收入减去成本的余额。保证利润的途径无非有二：一是增加收入，二是降低成本。在经济下行压力持续加大的背景下，企业增加收入面临很大困难，降低成本是帮助企业渡过难关、培育发展新动能的关键举措。中央正是基于这一点把“降成本”列为结构性改革的一大任务。

首先要从“明规则”入手，通过实施规模更大、受益更广、措施更精准的减税降费措施向企业让利，进一步减轻企业负担，让企业腾挪出更多的资金创新产品供给。近年来，我国实施了一系列针对小微企业的定向减税政策，小规模纳税人税负明显降低，但总税负仍有下调空间。2016年营改增改革将全面完成，要加快制定特定行业采取过渡性措施，把握好改革的力度和节奏，确保“所有行业税负只减不增”。在税制改革方面，研究完善有利于大众创新创业的税收政策体系。对初创期企业、高科技企业、节能环保企业等创新创业活动的投资进行税收减免优惠，帮助新企业、新业态迅速成长。

其次要消除“潜规则”对企业利益的侵蚀，明确政府权责，清理各种不合理收费，健全惩治和预防腐败体系，净化创新创业环境。要加快推行地方各级政府工作部门权力清单制度，在全面梳理、调整清理现有行政职权的基础上，及时公布政府权力清单，按照权责一致的原则建立责任清单，明确政府职权与对应责任。对行政事业性收费实行目录清单管理，清理各种不合理收费，严惩政府工作人员设租、寻租以及慵懒怠政行为。让人民群众到政府部门办事少跑腿、不添堵，最大限度地减少居民创新创业的行政成本。

4. 在制度供给和公共产品领域，更好发挥政府作用。简政放权并不意味着政府无所作为，而是强调市场的归市场，政府的归政府。作为制度供给者，政府要为供给侧结构性改革創造适宜的制度环境，激发市场活力。例如，要做好市场的“维护者”，而非“干预者”，特别是完善生产要素市场，促进生产要素在一般竞争性领域自由流通，让各类生产要素的活力竞相迸发，提高供给体系有效性。房地产去库存不能仅通过货币驱动和政策刺激，而要把握城镇化红利，加快落实户籍制度改革，让常年在城镇居住、工作的人户分离人口逐步取得落户资格，享受市民权利，坚定其买房定居的信念。让这些“新市民”的住房需求成为化解房地产库存的巨大力量，让人口城镇化追赶上土地城镇化的脚步。在需求侧，发挥收入政策的积极作用，通过优化收入分配格局改善消费结构，间接地促进产业结构为适应消费结构而调整，助力供给侧结构性改革。

在公共产品领域，要强化政府支出责任，通过加大公共产品和公共服务供给，缓解供给侧结构性改革带来的社会阵痛，减少居民创业和消费的后顾之忧。化解过剩产能、处置“僵尸企业”，必然会对社会带来一定冲击，政府要强化公共服务职能，稳妥实施配套政策，守住民生底线。一方面要发挥好社会保障制度的托底作用，保障去产能过程中下岗工人的基本生活。对个别产能过剩严重、地方财政困难的地区，中央财政应从统筹全国的角度出发，进行定向支援，帮助其渡过难关。另一方面要支持接续产业发展，加大对再就业培训的投入和补贴，把下岗人员再转化为接续产业新的人力资本。医疗、教育、社保等基本公共服务标准要根据社会发展适时提高，减少居民的后顾之忧，让居民有更多的资金用于创新创业和消费，促进经济增长动力从要素驱动、投资驱动向创新驱动、消费驱动转换。

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基金项目：国家社科基金青年项目“环境约束视阈下的我国工业增长绩效、动态演进及影响因素问题研究”（项目号：15CJY042）。

作者简介：康珂（1987-），男，汉族，河南省伊川县人，经济学博士，中国人民大学博士后科研流动站、中国工商银行博士后科研工作站联合培养金融学博士后，研究方向为宏观经济、货币金融。

收稿日期：2016-07-15。