新型城镇化背景下四川城镇化发展路径选择

袁春霞　杨莉芸

摘 要：开展对四川省新型城镇化建设之路的SWOT分析和评价，探求四川省特殊省情下不同地域的城镇化发展道路，切合了四川省发展的实际需要，具有十分重要的理论意义和现实意义。本文明确了新型城镇化的内涵，具体分析了四川省开展新型城镇化建设的优势（S）、劣势（W）、机会（O）和挑战（T），提出构建具有地域特色的城镇化发展水平评价指标体系和方法，选择四川省典型区域开展城镇化发展评价，研究特色城镇化发展路径。

关键词：统筹城乡；四川；新型城镇化；SWOT分析

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）09-0022-03

党的十八届三中全会提出，“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。四川省作为西部大省，相比于其他省具有自身的区域优势和劣势，在新形势下，我们要具体分析新型城镇化建设的优势、劣势、机会和挑战，选择新型城镇化发展模式与路径。

一、新型城镇化的内涵

新型城镇化到底“新”在何处？李克强总理有专门的阐释：推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成[1]。

首先，新型城镇化的“新”，表现为观念更新、体制革新、技术和文化创新等方面。新型城镇化不是城市人口比例的简单增加和规模扩张，也不是简单的土地城镇化，而应是实现由“乡”到“城”的根本性转变，主要体现在产业支撑、社会保障、生活方式、人居环境等诸多方面，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。

其次，新型城镇化的重心不在于“土地城镇化”，而在于“人的城镇化”，重点要转移到保证进城农村户口权益上来。有数据显示：全国户分离人口为2.79亿，其中流动人口为2.36亿。“城镇化”是指农村人口向城镇人口转化过程中文化素养、生活行为和交往规则等的彻底改变。

再次，新型城镇化应“新”在合理的城市规划和布局上。当城镇化率达到40%～60%的时候，城市会进入成长关键期——“城市病”多发期和爆发期。此时，继续推进城镇化不仅面临城市硬件水平有待提高的问题，还要面临对城市交通、环境、社会等软件方面统筹安排和科学合理规划问题。必须注重城市的区域协调和长远发展问题。

由此，“新型城镇化道路”的特点体现在：规划起点高、途径多元化、城镇在区域空间上聚集效益最佳、区域较强的辐射能力、鲜明的个性、浓厚的人本底蕴、城镇联动紧密、城乡共同发展。

二、四川省新型城镇化SWOT分析

SWOT分析法是一种战略分析法，也称态势战略分析，美国管理学家迈克尔·波特于1985年提出基于SWOT分析的四种可选择战略，即SO战略、WO战略、ST战略和WT战略，其分析矩阵模型如下表所示：

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（一）四川省开展新型城镇化建设的内部优势（S）

1.自然资源优势

四川省是一个资源大省，具有多方面的自然资源优势。一是多样性优势，主要体现在自然资源赋存空间和生态类型的多样性以及自然资源门类的多样性。二是自然资源的富集性，主要体现在自然资源数量巨大。三是自然资源的组合与配套比较理想。四是资源体系与产业体系的对应性强。这些都成为开展新型城镇化建设的物质基础。

2.独特的生态区位优势

四川省具有特殊的区位和生态优势，主要体现在：一是生态类型复杂。该区是典型的农牧交错带、高原牧区向平原农业的过渡区，是研究增值型生态技术、发展农区畜牧业和生态经济产业的理想区域。二是生物多样性的关键区。该区域是我国未来生物产业发展的重要战略基地之一。

3.科技教育优势

四川省目前拥有中央在川科研机构184个，国家级重点实验室15个，国家级工程技术中心9家，国家级专业研究机构10余家，国家级企业技术中心3家，两院院士57名。拥有普通高等院校72所，“211工程”建设院校5所，“985院校”2所。这形成了四川所独有的科技优势。一大批骨干企业和高科技企业迅速发展壮大，如攀钢、长虹、五粮液、国腾、迈普等。

4.政府引导和规划优势

四川省历来十分重视城镇化建设工作，并专门制定了《四川省“十二五”城镇化发展规划》，例如，到2015年全省城镇化率达到48%左右，城镇体系更加完善，城镇发展质量明显提高，“两化”互动发展格局基本形成，城镇化发展体制机制更加健全。制定优化格局的具体措施：按照城镇发展定位，实现区域城镇在产业、物流等方面分工协作与功能互补，推动跨区域基础设施和公共服务设施的共建共享，构建以“一核、四群、五带”为骨架的城镇空间布局结构。这些都为四川省开展新型城镇化建设提供了强大的政策引导和规划指引。

（二）四川省开展新型城镇化建设的内部劣势（W）

1.生态脆弱，生态环境面临诸多问题

四川盆地是生态脆弱区，该区的生态建设任务十分繁重。近年来，人类经济活动加剧了生态环境的退化，其中森林破坏严重，生态自然更新能力下降，旱涝灾害加剧，江河水文变化显著，自然生态系统物质循环发生障碍。另外，水土流失严重，农业生态环境面临巨大威胁，不仅直接破坏了土地资源，还影响了水利工程和江河效益的发挥。这对未来新型城镇化建设提出了更高的生态要求。

2.人力资源丰富，但人力资本匮乏

四川是人力资源大省，但高端人才匮乏，不是人力资源强省，缺少城镇化建设的人力资本支撑。现有人力资源存在着以下问题：一是人口平均素质差；二是就业人口文化程度偏低，高端人才偏少；三是人力资源的结构失衡，主要表现在城乡结构失衡、就业结构失衡；四是低端劳动力资源比较丰富，而专业科技人员占总人口和总就业比例太少；五是企业职工队伍素质偏低，就业技能也比较缺乏。

3.农业生产基础薄弱

四川省现代农业发展的基础也很薄弱：一是农业投入总量不足；二是农业基础设施落后，农业机械化程度低；三是农业科技力量不足，科技应用和推广力度不够；四是农业产业体系不够健全，生产经营方式相对落后；五是农村市场体系不完善，流通环节不畅通；六是农村人才队伍建设滞后，后备人才缺乏。这些必定会拖新型城镇化建设的后腿。

4.区域城市结构不合理

由于历史原因，四川省在城市发展结构上形成了“一城独大”的发展格局，这不利于区域经济的协调发展。2012年四川省地区生产总值为23 849.8亿元，在全国排名第八位，但省内各地区的贡献率差距很大。其中，成都市完成地区生产总值8 138.9亿元，排名第一位，比省内排名第二的绵阳市的地区生产总值1 346.42亿元多出6倍多。成都“一城独大”的现象难以改观，差距越拉越大。这是当前四川省开展新型城镇化建设要面对的难题。

5.老少边贫地区较多，区域城镇化发展不平衡

四川省是全国第二大藏区、最大的彝族聚集地和唯一的羌族聚居区，四川省老、少、边、贫地区共101个县，包括老革命根据地21个县，少数民族56个县，边远山区32个贫困县，盆地1个贫困县，其中有部分是重复交叉县。这些老、少、边、贫地区生产力水平较低，农业产业结构不合理，商品经济十分不发达，很多地区处在山区，交通不便，能源缺乏，大多县镇缺乏现代工业基础，这些都成为新型城镇化的难题。

（三）四川省开展新型城镇化建设的外部机遇（O）

四川省属于西部内陆省份，具备新型城镇化发展的诸多外部机遇。国家建设成渝经济区和成渝城镇群为四川省加快城镇化发展提供了战略支撑。新一轮西部大开发战略出台的财政、税收、土地和产业等扶持政策，为加快城镇化发展提供了重要的外部环境。国家加大了对西部地区生态建设和环境保护、特色优势产业培育、基础设施建设、社会建设和民生改善等方面的支持力度。国家统筹城乡综合配套改革试点为四川省加快城镇化发展增添了强劲动力。随着统筹城乡综合配套改革的深入推进，将加快破除阻碍城乡一体化发展的体制机制性障碍，合理引导农民向城镇和农村新型社区转移集中，引导产业向园区集中，引导土地向适度规模经营集中，走以城带乡、以工促农、城乡一体的发展道路，为我省加快新型城镇化发展增添了强劲动力[2]。

（四）四川省开展新型城镇化建设的外部挑战（T）

未来四川省开展新型城镇化建设虽然面临外部良好的发展机遇，但同时也面临诸多挑战。

一是处于内陆的地域位置，带来地域开放交通的阻碍性。

二是快速城镇化对自然环境产生了负面影响，造成了土地、水等稀缺资源的短缺，加剧污染。

三是全球性的经济结构转型。由于遭遇多次全球性经济和金融危机，经济发展乏力，世界各国都在积极调整和优化自己的经济和产业结构，以促进经济的增长。新一轮城镇化建设必须应对全球性经济和产业结构的调整，优化调整城镇化系统结构和城镇发展布局。

四是区域经济的协调发展问题，即四川省和全国以及毗邻区域的协调发展问题。

五是目前国家保障城镇化健康发展的体制和政策问题。四川省的城镇化建设也需要国家宏观层面的政策体系做支撑和保障。我国目前还没有建立和完善适应新型城镇化建设的有效政策体系，这对一个省的城镇化建设也是一个政策和体制上的挑战。

三、四川省新型城镇化模式和路径选择

在对四川省城镇化建设的优势（S）、劣势（W）、机会（O）和挑战（T）进行分析的基础上，以下提出了四川省新型城镇化建设的模式和路径。

（一）以人的现代化作为新型城镇化的根本目标

城镇化过程应以人为本，把人的发展放在第一位，应努力创造良好的人本环境，形成良好的人本气氛，产生良好的为人服务功能。在城镇化过程中，应始终着眼于人的生活水平的提高和社会发展条件的改善，将城镇化和民生改善紧密联系起来。在现阶段，务必将农民工的市民化作为首要任务，注重保护农民利益。

（二）加强政府规划和引导，着力打造中心城市和小城市群

首先，针对当前“一城独大”的不合理格局，应着力打造中心特大城市，充分发挥“一核”作用。同时，加强小城镇建设，从整体上形成大中小相结合的合理城市布局。其次，还要积极发展与大城市配套的众多中小城镇，使之在空间上形成功能互补的城市体系。要通过优先培育区位、自然和交通条件较好的中心镇，因地制宜地培育一批工业镇、商贸镇和旅游镇等，使之与中心城镇形成互补和搭配，着力抓好100个重点镇的建设发展，使其成为集聚、带动、辐射乡村腹地的经济社会发展中心。

（三）夯实城镇化发展的智力支撑，加强人力资源向人力资本的转化

必须注重基础教育和职业技能培训两手抓、引进来和自我培养两手抓，实现人力资源向人力资本的转化。一是积极构建和完善人力资本市场体系，实现人力资源的合理流动，优化资源配置；二是加大人力资本投入，主要是要加强基础教育，发展高等教育，促进职业教育高效发展，政府和企业加强对职工（包括农民工）的在职教育和职业技能培训；三是努力营造适宜人力资本发展的软环境，在户籍、创业和就业方面加大政策支持，加快人事制度改革，留住人才；四是大力发展经济，为人力资源向人力资本转化创造经济条件。

（四）深化体制改革，破除新型城镇化发展的体制障碍

首先是户籍制度改革，这是推进新型城镇化的突破口。要继续深入推进户籍管理制度改革，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移。要进一步完善城镇养老、失业和医疗保险等社会保障体系。加快公共服务设施建设，提高公共服务水平，切实保障进城务工人员的合法权益，加强对符合条件的农业转移人口的素质和技能培养，推进其市民化。

其次是改革土地制度，提高土地资源的保障能力。严格规范、积极推进农村建设用地减少与城镇建设用地增加试点工作，促进土地节约集约利用。统筹区域中心城市、县城和重点小城镇的用地需求，统筹城镇建设、开发区建设与其他重点建设的用地需求。适当降低国家级、省级开发区建设用地的基准地价，支持工业和生产性服务企业采取短期出让或租赁方式取得土地。加快土地流转，清理闲置土地，盘活存量建设用地，提高土地利用水平[3]。

（五）加强基础和公用设施建设，提高城市经济、资源和公共服务承载能力

首先，加强公共服务设施建设，提高公共服务均等化水平。应合理规划确定各类公共服务设施的等级、规模和服务半径，形成规范有序的公共服务体系。要不断完善公共服务保障水平，加快公益性社会福利建设步伐，促进城镇公共服务设施向基层社区和农村延伸。

其次，着力构建资源节约、环境友好型城镇。大力推行节能、节地、节水、节材等建筑，推进环保节能技术、新材料及可再生能源的应用。积极开展城市生活垃圾分类回收，鼓励生活垃圾和建筑垃圾资源化利用。鼓励工业企业开展技术改造，减少污水、噪声和固体废物污染。采取多种形式增加城镇绿化量，构建绿色生态系统。大力发展城镇园林绿化，进一步提高城镇人均公园绿地面积，加快生态宜居城镇建设[4]。

（六）统筹城乡发展，构建现代新型城乡关系

首先，统筹推进新型城镇化与新农村建设工作，建立以城带乡的新型城乡关系。积极推动城镇市政公用设施向农村延伸，科技、教育、文化、卫生等公共服务设施向农村覆盖，推动城乡共进、协调发展，进一步实现城乡基本公共产品与公共服务的均等化及保障能力。其次，大力发展现代农业，为新型城镇化建设提供基础支撑。顺应农村土地制度的改革，大力发展现代农业和特色农业，提高农产品的市场化程度，为新型城镇化提供必要的粮食、副产品和工业加工原料。

（七）推进社区化管理，提高社会管理水平

首先，从培育社区文化入手，为他们构建新的社区生活和行为准则；同时积极弘扬乡村文化中的优秀元素，使他们在新旧文化的交融中逐渐适应，为他们构建共同的精神家园。加强社区的思想政治建设，加强对农民规则意识、民主意识、公正意识、包容意识和奉献意识等现代社会精神理念的培养。其次，要创新行政区划管理体制，积极稳妥地推进撤乡建镇工作。积极推进数字化城市建设，建立GIS和网络信息管理系统，提高城镇管理效率。加强市政公用产品的质量安全监督，保障城镇市政公用产品和服务安全供给。完善城镇物业管理，建立社区居民自我教育、自我服务与自我监督的管理制度。

参考文献：

[1]李克强阐释新型城镇化建设：核心是人的城镇化[EB/OL].和讯新闻，（2013-02-04）[2016-04-02].http：//news.hexun.com/2013-02-04/150901171.html.

[2]四川省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].四川日报网，（2011-01-28）[2016-04-02].http：//sichuanda

ily.scol.com.cn/2011/01/28/20110128626144058922.htm.

[3]刘学侠.统筹城乡体制创新：推进我国城镇化的路径选择[J].科学社会主义，2008（5）：112.

[4]中共四川省委四川省人民政府关于加快推进新型工业化新型城镇化互动发展的意见[EB/OL].（2012-07-02）[2016-

04-02].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d4901016mh5.html.