规范公职人员礼品收受的国际经验及现实启示

2016-05-13魏淑琰

上海党史与党建 2016年5期

魏淑琰

[摘要]本文对国（境）外一些国家或地区规范公职人员收受礼品的做法进行比较和总结，提出我国对公职人员收受礼品的应对之策，即将国家公职人员收受礼品的行为纳入到完备的法律制度和管理制度当中，以期达到肃贪反腐的目的。

[关键词]公职人员；收受礼品；立法

[中图分类号] D921.12 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）05-0060-03

为了规范公职人员（指依法履行公共职务的国家立法、司法、行政机关，中国共产党和各个民主党派的党务机关，各人民团体以及国有企业的工作人员）的收礼行为，我国颁布了相应的法律法规，党内也及时出台了相应的党内法规和规范性文件。但总体上来看，这些国家法律法规和党内法规在实践中仍有待完善。国（境）外较廉洁的国家或地区从严格的法律、严密的监督以及精细的管理制度方面探索的一些理念和做法，可以为我国建立一套完备有效的规范公职人员收受礼品的制度提供一定的借鉴和启示。

制定详细的法律规定和严厉的惩罚措施是清廉国家的普遍做法。迄今为止，全球至少有90多个国家将公职人员违规收礼的行为纳入法律框架之内。例如，《韩国公职人员伦理法》规定：“公职有关的团体的任员和职员，接受外国或与其职务有关系的外国人（包括外国团体）的礼品，必须立即向其所属的机关、团体的首长申报，并上交礼品。他们的家属接受外国或与公务员、公职有关团体的任员、职员有职务上的关系的外国人的礼品，按同样规定申报。”[1]美国威斯康星州和明尼苏达州对议员规定，他们不可以接受游说者的授礼，包括食品、饮料、交通费，哪怕是一杯咖啡也不行。这些州的法律被人称为“一杯咖啡都不行的法律”。[2]

许多腐败案件不仅仅是由于公职人员本人收受礼品而导致腐败，还有公职人员的配偶、子女等亲属代其收受礼品导致腐败。因此，管好公职人员亲属也是防止因收受礼品而导致腐败的重要方面。以色列专门出台《公务员礼品法》，所有与公务相关的礼物都是国家资产，不论送礼人在国内还是在国外，无论送给公职人员本人还是给其配偶或子女，未经批准一律不得接受。[3]印度《部长行为准则》强调，部长（含邦一级部长）及其近亲不得接受有与官方业务往来的任何人的礼物，不得让家人干扰其正常履职活动。[4]香港在公职人员收受礼品限额和亲属方面的规定都非常详细，尤其是对公职人员的亲属类别都进行了详细说明。香港的《公务员守则》中规定政府人员能否根据一般许可接受受限制利益，需提供利益的场合、利益的价值和提供利益者的身份。《接受利益公告》把提供利益者的身份分为亲属（细化为19类）、私交友好、其他人士及商人/商业机构/会社，对于收受礼品的币值上限等都做出详细规定。

现实中还有另外一些令公职人员“不能拒收”礼品的情况，包括“不知情”以及外事往来活动中收到的礼品。例如，公职人员单独在外办公，在履职过程中遇到利益关系者私自将礼物放入入住酒店且并未告知送礼人是谁等情况。这种情况法律一般规定将礼物上交。在很多发达国家，不仅将公职人员收受礼品的范围、流程做出详细规定，对于不能拒收的礼品也有详细的规定。例如，德国要求公务员在服务期间每年都要与单位签订一份“廉政合约”，承诺廉洁奉公。对于上交的礼品，通常情况下，政府部门在圣诞节前或本部门有重大庆祝活动时，每年或每隔几年，会采取抓阄的方式让下属分获这些礼品。英国政府规定，大臣收到价值超过140英镑的礼物必须上报，但也可选择支付价值超出140英镑的部分，买下礼物。首相也不例外。在外事来往中，赠送给首相的礼物价值超过140英镑，就属于国家财产，由政府负责保管。如首相想保留这些礼物，就必须自掏腰包购买。[5]

除了严格的法律规定，严厉的惩处措施对于规范公职人员收受礼品的行为也是必不可少的。纵观发达国家的实践经验，对于违反法律规定收受礼品的公职人员，一般可能会遭到撤换岗位、降薪、撤职等处罚，还有很多会迫于舆论压力而被迫辞职。例如，德国前经济部部长莫勒曼为了给其做建材生意的亲戚推销建材，用经济部的一张信笺纸写了一封推荐信。事情被曝光后，媒体质疑莫勒曼动用政府的公信力来为亲戚谋私，甚至有媒体质问：信笺纸的价值虽然不高，但那也是国家资产！在媒体的狂轰滥炸下，莫勒曼很快辞职。[6]在美国，公职人员如果违反了法律规定，视情节轻重，一般会遭受申戒、撤职、监禁等处罚。[7]新加坡是世界知名的高清廉度的国家，这与其“重典治国”的策略是分不开的。例如对待公职人员收受礼品的行为，新加坡法律规定，公务员若被查出接受礼品馈赠和饮宴邀请等，将以贪污论处。官员一旦因为违规收礼被认定违法贪污，每月薪金的40%累计起来的所有公积金将被没收。[8]

对公共权力监督不到位造成腐败的现象随处可见。公职人员在行使职权时，如果利用职务之便为他人或自己牟取私利，便会导致权力的滥用。而不受监督的公共权力必然是被滥用的公共权力，滥用公共权力必然会导致腐败。对于公职人员收受礼品甚至腐败行为的监督，一些国家一般从两个角度来完善监督制度：一是在体制内监督方面，设置独立监督机构，直接隶属于最高领导层，例如大家熟知的香港“廉政公署”以及新加坡的“贪污调查局”等；二是在体制外监督方面，充分调动广大民众参与监督。此外，新闻媒体往往也具有高度社会责任感，在规范公职人员行为方面可以进行监督。如果政府官员被媒体曝光有不体面的事，该官员往往会颜面扫地、威信全无、甚至被起诉。例如，2011年德国媒体披露德国前总统武尔夫在担任下萨克森州州长期间试图通过私人关系获得房贷优惠，此事遭到披露后他还干扰媒体报道，从而引发民众愤怒，最终不得不于2012年2月下台以平息民怨。[9]因此，体制内监督与体制外监督相结合是很多国家规范公职人员行为、反腐倡廉的一条基本经验。

提高政府运作以及信息的公开透明度，也可以说是民众对政府官员的有效监督。很多国家在这方面都有明确的法律规定。例如，美国的《国际反腐败和有效管理法》提出，支持自由媒体的监督，促进财政公开，制定充分有效的国内监控体制和适当的财务管理制度以及遵守财务报告制度的规定。[10]瑞典早在1766年就确立了“政务公开”原则。任何一位公民都可以到任何一个政府部门要求查阅该部门文件，包括财务公开。如果他怀疑某位官员公款私用或挥霍公共资金，就可以向有关部门或媒体举报，并会很快得到答复。[11]高透明度的政府使得官员很难去腐败，根据2015年透明国际排名，瑞典清廉指数名列第三。

很多国家也会将公开官员收受礼品行为做到透明化。例如美国总统每个月会收到约上千件礼物，价值超过285美元的礼物必须公布，家庭成员收到的特殊礼物也一样公开。每年5月，老百姓都能看到白宫公开的官员礼物清单。美国国务院每年都会公布上一年官员、议员等收到外国政府礼物的清单，清单上列出收礼人的姓名和头衔、礼品内容、收礼日期、礼品估价、礼品处理方式或礼品存放地点、馈赠者名字以及收礼原因等，在每项礼品登记的“收礼原因”一栏中都写着同样的文字：“不收可能会使馈赠者和美国政府尴尬”。[12]

一些国家为了管理和防止公职人员收受礼品，出台了严格规定，禁止公职人员收受礼品。即使允许收受礼品行为的存在，也会通过相关的法律法规，对收受礼品的价值做出详细规定。一方面对一定单件或累计价值界线内的礼品可以收受；否则不可以收受，超出这一限制则会收到严厉处罚。比如，新加坡公务员接受礼品金额不得超过50新元，超过部分必须上缴或个人出资买下。[13]很多国家经济发展水平很高，而其国内法律对公职人员可收受礼品的金额规定则近乎苛刻。德国对于公务员收受礼品以15欧元为界限，政府公职人员必须将价值15欧元以上的礼品上报。即使是一盒牛奶巧克力、普通化妆品、一支圆珠笔或者一瓶红酒，如果其价值超过15欧元，当事人也要拒收。柏林新规规定，如果服务对象很想送公务员小礼物法律也是允许的。如果属于公司“广告宣传品”，公务员可接受价值5欧元以下的物品，如圆珠笔等。如果是个人表示感谢，小礼物的价值不能超15欧元。此外，如果送花，大束是违规，小束才算合法。[14]另一方面也对一年之内收受礼品总额做出明确规定。如美国众议院规定，不许在一年内从他人、包括游说者、外办人和其他代理处，接受价值超过100美元的礼品。每件礼品价值超过35美元的即累计入年度总额内。[15]

除此之外，有的国家还明确规定了收受礼品的情形，除规定情形之外禁止收受礼品。如台湾地区的《公务员廉政伦理规范》规定：台湾公务员不得要求、期约或收受与其职务有利害关系者馈赠财物。但有下列情形之一，且系偶发而无影响特定权利义务之虞时，得受赠之：（一）属公务礼仪。（二）长官之奖励、救助或慰问。（三）受赠之财物市价在新台币五百元以下；或对本机关（构）内多数人为馈赠，其市价总额在新台币一千元以下。（四）因订婚、结婚、生育、乔迁、就职、升迁异动、退休、辞职、离职及本人、配偶或直系亲属之伤病、死亡受赠之财物，其市价不超过正常社交礼俗标准。同时还对正常社交礼俗标准做出了定义：指一般人社交往来，市价不超过新台币三千元者。[16]

通过借鉴国（境）外的经验，我国应尽快制定出适合我国国情的规范公职人员收受礼品的规定，首先，道德约束与法制约束并重。对于目前对公职人员收礼行为的约束，不仅需要尽快制定和颁布相应的法律，还要加强公职人员的伦理教育。以道德约束为基础，将公职人员收受礼品行为纳入法律框架之内，立法和严格执法来引导社会风气向廉洁方向发展。建议出台两个规范性文件，一是《公职人员行为道德法典》；其次，出台《公职人员腐败惩治条例》。以法律和道德双管齐下的文件规范公职人收受礼品等问题。其次，体制内监督与体制外监督相结合，加大惩处力度。通过总结国外经验可知，严密而体系化的监督机制对于规范公职人员收受礼品的行为具有重要作用，而我国监督缺位问题较突出。为此，迫切需要对监督机制进行强化，将体制内监督与体制外监督相结合，并在此基础上加大对违反规定的公职人员的惩处力度。在体制内监督方面，要建立统一、独立、专管的监督机关。在体制外监督方面，加强舆论监督，拓宽民众监督的渠道，保护举报人的人身安全。再次，加强制度建设的科学性，细化管理手段。尽快出台《反腐败法》，并在其中明确规定公职人员接受礼品范围及最高限额的规定。此外，一方面还需要完善对礼品范围的界定，并增加有关一年内收受礼品限额的条款。另一方面，需设立礼品价值评定小组，认定礼品的实际价值，特别是需要对非标准性工业产品（如古董）、特殊品（如邮票）等礼品进行价值评估，以免公职人员在“礼品价值不大”上钻空子。对于既收礼品我国可借鉴国（境）外处理措施，可尝试及时完整地退还礼品，或公务人员自己花钱买下超过限额标准的部分。

参考文献

[1]韩国公职人员伦理法[A].中国监察学会秘书处，中央纪委监察部外事局，纪检监察研究所.国外公务员从政道德法律法规选编[G].北京：中国方正出版社，1997：69.

[2]马国泉.行政伦理：美国的理论与实践[M].上海：复旦大学出版社，2006：152.

[3][4][6]冉刚.公职人员收礼，国外怎么管？[N].中国纪检监察报，2012-12-31.

[5]陈周.国外“收礼”不是一件小事[J].人民论坛，2012-07-24.

[7]杨佩昌.为什么德国官员不敢贪[N].中国剪报，2011-06-24.

[8][12]乔磊.美国公务员如何“收礼”[J].传承，2010（1）.

[9]杨绪盟等.腐败与制度之“笼”——国外反腐经验与启示[M].北京：人民出版社，2014.

[10]张玉红.外国反腐败法浅析[J].广东省社会主义学院学报，2006（01）.

[11]杨昊.北欧公务员想腐败都难[J].领导参考，2005（7）.

[13]美国众议院议员和雇员道德准则[A].全国人大常委会办公厅研究室.国外廉政法律法规介绍[G].北京：中国民主法制出版社，1990：123.

[14]何艳.外国收受礼品金额规定一览[N].环球时报，2006-09-29.