上海市金山区的村级治理

程艳

[摘 要]村级治理作为现代社会治理理论的微观层面，构成了整个社会治理不可分割的部分。本文从实证的视角，总结上海市金山区村级治理经验，分析村级治理的问题，阐释村级治理的理念与价值，重点对村级党组织的领导核心作用，及其与自治组织（村委会）、监督组织（村监会）、集体经济组织（合作社）在协同发展过程中的辩证关系进行经验总结，为创新社会治理、加强基层建设提供理论与实践支撑。

[关键词]村级治理；政治生态；优化路径

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）05-0031-03

20世纪90年代以来，沪郊农村传统的治理结构与当前农业产业结构、镇域治理布局、家庭居住结构、干部行为导向、自治能力弱化等多层次的“时代问题”并存。同时，农村留守人员普遍老龄化，不少村外来人口集中，“人口倒挂”现象凸出，基层自治和公共服务存在不均衡或“一刀切”的现象。村干部队伍发展通道相对狭窄、社会保障水平偏低，对居民区书记实行“事业岗位、事业待遇”政策对村干部队伍建设形成一定冲击，特别是村级取消招商引资后，不少干部工作存在迷茫化，不适应新形势工作环境和要求等。因此，村级治理体系的创新迫在眉睫。

在新的时代条件下，如何创新村级治理模式，推动农村和谐稳定和科学发展，一直是政界和学界关注的重大理论与现实问题。

（一）村级治理是社会治理体系的重要单元。在发展中国家的“现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆角色”，“它不是稳定的根源，就是革命的根源”。农村的民主进程在上下互动中不断发展，农村治理困境折射国家治理水平。新时期下，如果农民负担沉重，村级债务剧增，干群关系紧张，农村治理必然陷入困境。

（二）创新治理模式是适应农村税费改革的重要探索。税费改革及取消农业税标志着传统农业时代的终结，但导致乡村基层组织的社会汲取能力下降，基层政权与农民的关系由汲取型转变为松散的“悬浮型”，村干部面临双重角色边缘化困境。中国乡村应健全治理主体、明确政府和村委会职能、发展农村合作组织等，建立起多元化的农村治理模式。

（三）自治缺失影响村域治理。村民自治有效性不足一直困扰着基层治理。大量青壮年劳动力外流使农民组织化陷入困境，新农村建设主体缺位，村民与村级组织的利益关系淡化，村民的政治参与性不足，必然削弱村级治理。只有坚持基层群众自治原则，推动村务监督委员会制度的再创新，才能促使新型村级治理机制落地生根。

（四）“公共空间”助推农村治理走向善治。改革开放以来农村公共生活状况发生了很大的变化，大量农民进城务工使得农村公共生活的参与主体减少，社会转型背景下利益分化又导致了农民公共意识的消退，而农村传统公共空间的衰败又使得公共生活日益“原子化”、“私人化”。因此，在农村治理实践中应通过有效途径刺激农村公共生活的健康发展，为农村治理走向善治提供一条切实可行的路径。

2014年以来，上海市金山区立足远郊实际，不断深化近些年探索形成的一些有效经验，在加强村干部队伍建设、完善农村“三支队伍”建设、发挥村务监督委员会作用、规范村级经济组织发展、激活村民自治、加强文明创建等方面，取得了一定成效，不少经验在上海市得以推广。

（一）选优配强村级班子。村级党组织是村级各项事务的领导核心，以村书记为“带头人”的村级班子建设事关全村发展全局。金山区连续四届开展村党组织领导班子换届“公推直选”，选优配强村“两委”班子。一方面，探索“四个一批”强班子，包括立足本村“选任一批”、面向社会“招录一批”、面向机关单位“选派一批”、着眼长远“储备一批”。比如，今年区委选派18名区级机关科级干部到11个村和7个居民区担任书记，并聘请6名经验丰富的村居书记担任辅导员进行带教。另一方面，加强“四制”管理。包括探索“任期制”，同一岗位连续任满三届的村党组织书记要异地交流；试行“备案制”，各镇在拟调整村党组织书记前需向区委组织部书面报告；完善“双述双评制”，年底分别向全体党员（群众代表）和上级组织进行述职，并接受评议；严格“退出制”，严格到龄退岗、退休制度。

（二）深化农村产权制度改革。2013年，作为村级产权制度改革首批试点，山阳镇杨家村、枫泾镇新元村和金山卫镇卫成村相继成立了农村社区经济合作社。2014年，试点拓展到36个村，其余85个村于2015年全部成立经济合作社。以山阳镇杨家村为例，合作社理事长目前由村党支部书记担任。农民成为社员，并且以户为单位制发《社员证》。合作社单独设置会计账户，配备专职会计，即合作社与村委会实行分账管理。2014年3月，该村经济合作社根据2013年度收益，对社员和集体以12元一份进行分红，成为金山区第一家进行收益分红的村经济合作社，改变了集体资产说起来“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，在全区引起轰动。

（三）发挥村务监督委员会作用。从2013年3月起，先后在金山卫镇14个村、金山工业区高楼村开展村务监督委员会试点工作，探索建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的村级权力结构和运行机制。截止到2014年6月底，全区124个行政村全部建立村务监督委员会，并在各自村委会挂牌。村务监督委员会的建立，搭起了村党组织、村委会、村监会之间决策、执行、监督分工明确、相互制衡的村民自治结构。作为村里的“小纪委”，村务监督委员会通过“管人、管财、管事”，使得村务管理更加规范，村干部作风更加扎实。

（四）推广东方村“民主管村”经验。东方村“村务民晓，村事民决，村财民理，村绩民评”的民主治理模式，就是发挥村党总支领导核心作用，不断探索基层民主、村民自治的方法和途径，形成“四议两公开一表决”（凡村级重大事项的决策，必须经过村党组织主导下的“两委”会提议、党员议事会商议、党员大会审议、村民代表大会或村民会议决议、涉及户代表表决，决议内容和实施结果公开）、“民情沟通日”（每两个月开展一次，村干部在茶馆、活动室里与村民面对面“拉家常”，沟通村务信息、疏导群众情绪、解决热点难点问题）、“两承诺两公开两评议”等一整套民主决策、民主管理和民主监督制度体系，进一步增强村民的知情权、决策权、管理权和监督权。

（五）多措并举激活农村自治。完善“1+3”基层群众自治机制（改进村党组织领导方式，建立协商议事平台、完善“两委”决策机制、培育基层自治骨干）。总结推广山阳镇东方村“四议两公开一表决”工作法、金山工业区恒信社区“恒兴经验”、金山卫镇塔岗村“两个六点半”等经验，培育壮大“金钥匙”、“老娘舅”、“帮大妈”、“老乡管老乡”等草根性社会组织，加大对群众性文体团队的经常性、制度性扶持，健全党组织领导下的充满生机活力的基层群众自治机制，推动村务管理民主化。做好党小组长、党员骨干、楼组（村民小组）长、各类群众团队负责人、业主委员会负责人、辖区内的各类代表人士的培训、凝聚和引领工作，培养更多的优秀骨干在基层自治的各个领域、各类组织中发挥核心作用。

（六）探索加强“三支队伍”建设。农村党小组长、村民小组长、妇女小组长（简称农村“三支队伍”）被称为“最小的官”，是村级社会治理的骨干力量。在“三农”工作还占一定比重的金山区，124个行政村配有“三支队伍”4300多人，这是一支不容忽视的力量。总结金山区廊下镇探索经验，专门出台《关于新形势下加强农村“三支队伍”建设的指导意见》，对区、镇、村三级都提出了工作要求。通过抓人员选配、抓职责定位、抓工作载体、抓教育培训、抓表彰激励，发挥“五大员”（宣传员、信息员、调解员、示范员、监督员）作用，激活了“三支队伍”的能量，为美丽乡村建设注入了新活力。

（七）大力培育“宅基文化”。自2013年以来，金山区廊下镇牢牢抓住宅基头这个“神经末梢”，开展了以制定“宅基公约”为主要内容的宅基文化建设，培育农村新风尚，践行社会主义核心价值观，推进了美丽乡村建设。区委及时总结推广这一先进经验，在全区广泛开展“相约宅基头”活动。一是组建志愿者队伍相约村民参加活动。由各镇文明委牵头，妇联、社区学校、文化体育服务中心等部门组建的志愿文化小分队，利用村民休息时间，到宅基开展志愿活动。二是用“巡展、巡讲、巡演”方式传播理念。围绕传统美德、家庭教育、民俗文化、科普创造、文明创建、休闲娱乐等主题，收集近年来的发展成果、村居民身边的好人好事、不文明的现象等，编排成小品、表演唱、快板、故事等进行表演。三是镇、村干部到宅基与村民座谈商议。镇、村干部主动到宅基，引导村民制订宅基公约，达到“自己定的规矩自己先做到”的自治目标。此外，推广“百姓课堂”、“村民素质教育”等做法，在全区范围内开展“晒家训、讲家规、扬家风”系列活动，进一步提升农村精神文明建设水平。

（一）优化村级治理关键在于厘清边界、框定职能。破解村党组织的领导核心作用与自治组织、监督组织、集体经济组织（合作社）在协同发展过程中的边界不明晰、功能模糊重叠问题，具体来说，村党组织要强化其在村级各类组织中的核心作用，村委会回归村级自治管理，村级集体经济组织要充分行使集体资产自主经营管理权。村委会主任应和村集体经济组织（经济合作社理事长）分设，实行村委会与村集体经济组织分账管理和使用。村里的“小纪委”——村务监督委员会，其职责、功能、组成人员特别是主任人选，既要符合村民自治要求，又要具有一定的独立性，实践中怎样才能做到“帮忙不添乱”、“补位不越位”，还需进一步探索和优化。

（二）注重党建引领，发挥整合功能。发挥村党组织的领导核心作用，重在政治引领和功能整合，而非村级各项事务的“全面包办”，力避客观上存在的“村政府”现象。一方面，上级部门要真正落实村务工作“准入清单”，克服村委会工作“行政化、边缘化、被动托底化”的倾向。另一方面，要结合不同类型行政村的实际，搭建村党组织、村委会、村监会之间决策、执行、监督分工明确的治理结构体系，三者之间内在制约、相互作用，带动和促进村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督功能的有效提升。对于村集体经济组织（合作社），要按照市场经济的规律，因地制宜开展独立经营、绩效考核和村民“分红”，避免出现账务不清、管理混乱等现象。

（三）激活村民有效自治是优化村级治理的重要途径。“为什么我们给群众的他们不需要，他们想要的我们又给不了”，“为什么我们和群众缺少共同语言”，这是村居干部在基层服务管理中经常遇到的困惑，折射出基层自治的有效引领不足。

其一，要高度重视并发挥“互联网+”（信息技术）在镇域治理、村务管理中的作用。比如，朱泾镇的“美丽家园〇频道”、廊下镇的“网上信访”系统等，发挥QQ、微信等的便捷性，激发参与热情和治理活力，探索形成自下而上的自治议题、项目形成机制和村居工作评估机制。一定程度上，这是新时期引领基层自治的方向。

其二，要整合务实有效的群众工作法。群众工作法要避免行政色彩和干部“政绩”导向，使为民服务既有实质内容，又有宣传效果，让村民真正接受并乐于参与。比如，金山卫镇推广“两个六点半”群众工作法、朱泾镇“六诊工作法”和电子“宅基走访”等，简单易行，贴近村民需求和诉求表达，也有效占领了农村思想文化阵地。

其三，突出农村“熟人社会”特征。发挥村委会自治主导作用，注重培养基层自治骨干，打造“领头羊”、培育“活动家”、呼唤“老娘舅”，发挥好农村“三支队伍”作用，发掘一批群众自治领袖，凝聚和培养更多的群众骨干在基层自治各个领域、各类组织中发挥引领作用。同时，注重引导社会组织参与多元化、个性化的群众需求，特别是政府购买服务方面，要扩大社会组织的参与力度。

（四）农村政治生态优化是一个发挥合力作用的过程。农村政治生态包括村庄的公共空间、政治力量、政治沟通、治理架构、影响因素等诸多方面的内容。村级服务型党组织创建、村干部作风建设、农村“三支队伍”作用发挥、村民有效政治参与、兼职委员的扩充（社区民警兼任“村官”）、“村监会”功能发挥、“大学生村官”作用、农民对核心价值观的认同、村规民约的重塑、乡风文明提升等方面的发展状况与水平，综合演绎着优化农村政治生态的合力与路径。实践中，形成以村党组织领导为核心，村民委员会为主导，村民为主体，村务监督委员会、村集体经济组织、驻村单位、群众团体、社会组织等共同参与的村级治理架构，既是完善农村政治生态的内在需求，也是优化村级治理的方向和目标。

作者单位：中共上海市金山区委党校

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