地方政府农村资源环境管控的困境与出路

摘要：近几年农村因自然资源开采所形成的资源环境问题而引发的集体性的上访冲突、抗争频发，这与地方政府行政管控和利益管控不当有关。地方政府依法履职却转而成为冲突指向的新目标，其根源在于地方政府资源环境管控的角色杂糅、“寡头式”管控 、“财力困境”、惯性管理思维与能力困境、政出多门等因素影响。化解管控困境的有效之策，应该基于资源环境的公共性及管控中民众的参与性，其核心是突破冲突管理的政府单一性思维，形成冲突的多元治理结构。具体表现为权力管控的多主体参与、资源环境利益共享及政府职能界定等治理转向。

关键词：农村资源环境问题；地方政府冲突管控；资源环境管控

中图分类号：F323.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0110-07

一、问题的提出

近几年农村自然资源开采利用中冲突抗争甚至群体性事件的频发，就管理而言表明地方政府资源管控遭遇到新挑战。资源环境管控，是地方政府依法依规的履职行为，然而这一行为不但未能获得民众的认同，反而受到农民的普遍质疑，甚至引发冲突；本应是资源企业与农民权益纠纷的民事行为矛盾，却演变为农民与地方政府间的冲突，甚至地方政府成为了冲击的对象、焦点。地方政府资源管控似乎成为冲突发生的催化剂、导火线？

地方基层政府介入前，资源环境事件本身可能更多的是资源环境利益直接当事者的纠纷，规模小、人数有限、处于可控状态。随着地方基层政府介入，资源利益相关者，尤其是大量“非利益相关者”即资源利益无关者或非直接关联者的参与，此时冲突却变成了规模增大、人数增加、整个局面超出地方政府可控能力范围的状况，甚至地方政府自身已成为了矛盾焦点和冲击对象。比如针对基层政府资源管控不满的越级上访、网络申诉；通过各种表演秀式的“闹大”、以致自杀事件，甚至违法方式如冲击地方政府、关扣政府工作人员、损毁公共财物等行为（其本意是期望引起高层对基层政府资源管控问题的关注，从而获得事件的解决）等。一种正向的合法的管理行为，为何会演变为完全负面的抗争活动呢？冲突管控中的一些小事件或偶发事件，却有可能演变为大规模群体性事件。资源环境及冲突管控的“蝴蝶效应”即非线性影响，基层政府资源冲突管控随时有可能演变为资源区农村的“公共危机”“突发事件”“公共事件”或“群体性事件”；这背后更深层次的问题是：为什么农民对于地方政府资源管控会出现普遍质疑，以致如此激烈的抗拒、抗争？资源环境纠纷更多的是农民与企业问题，为什么农民不是针对企业却转而针对着政府，反映了农民对地方政府怎样的心态？地方基层政府资源管控为什么会被农民理解为农民利益的剥夺者、对立面（尽管这是片面的）？等等。这些是管控困境形成的根源性问题。

二、管控困境分析

资源冲突管控归根到底是资源所形成利益的管控问题。地方政府应如何理解资源所形成的利益关系并分配利益，成为困境分析的重点。就目前资源区冲突而言，相当程度上都是地方政府未能满足资源区农民资源环境利益诉求引发的，以致引起农民以抗争方式表达不满并阻挠地方政府的资源管控行为。这些诉求未能满足正是地方政府目前困境所致，也由此成为问题溯源与分析的基点。具体而言，主要有：

1.地方政府的资源监管者与资源利益者双重角色杂糅困境。资源作为现实经济利益，自然成为经济指标考核压力下的地方政府的关注对象。事权下移带来的财政压力、地方政府业绩经济化考核等，地方政府有了更多的经济利益需求，从而与资源企业在资源利益上具有更多的一致性，并形成事实上的“利益联盟”。因此在农村资源环境冲突中，地方政府管控的中立角色往往被其利益角色所代替，从而对于农民资源环境维权冲突表现为对资源企业利益的更多偏袒，甚至不惜以违规违法手段对农民诉求进行压制，替资源企业开脱。

事实上，农村资源环境问题在20世纪80年代开始出现，90年代剧烈爆发，进入新世纪后更加严峻。这种态势正好与GDP主义背景下地方政府角色杂糅状况呈正相关关系。在地方经济压力之下，通过资源开采提高地方GDP成为地方政府经济发展的捷径和共识。因此资源监管就成为了资源的地方政府效益实现的手段和方式，农民的资源环境维权被认为是给政府添乱予以压制。农村资源环境冲突之所以从起因很小、事态升级爆发，迅速到基层政府无法控制而成为群体性事件，几乎都与基层政府出于狭隘政绩利益考量，意欲压制、打压农民合理诉求有关。结果导致农民普遍质疑地方政府，甚至集体性抗争，加剧管控的难度。

2.寡头式资源管控的负面效应。在农村资源冲突管理中，地方政府是绝对管控者，而农民是被管控者，农民在资源问题上似乎只能服从、执行。地方政府的寡头式资源管控表现为政府内部的“决策—宣布—执行”这种自上而下封闭管制的政府决策执行模式。寡头式管控是权力的单向度输出，隐含政府权力的绝对权威性，始终以政府为出发点来建构问题及解决方案，从而表现为“管”与“被管”、“命令”与“被命令”关系。绝对权力也意味着绝对责任，当地方政府未能承载其相应责任时，冲突指向地方政府就成为了必然。正如农民在回答之所以参与资源冲突行为所说：谁都知道（冲突、闹事）是违法的，但没人听我们（农民）的（诉求），没人帮我们（说话）；因此我们只能以我们自己的（冲突或上访）方式来解决问题。农民在资源管控上的边缘化，导致农村资源冲突陷入一种“封闭决策—农民反抗—强制执行—抗争升级—高层关注—项目暂缓或撤销”的怪圈。而“震惊高层”后得到迅速平息强化着民众对地方政府的不信任和对上级政府更公正、更体谅民情的集体共识，刺激着各种以期引起高层关注而解决问题的表演性“闹大”即“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”现象上演，加大着地方政府管控的难处。

寡头式管控往往与简单化归因管控结合在一起。地方政府对冲突因素溯源时，受地方政府追求“业绩”影响，会有意无意屏蔽一些“不利”因素并强调与“业绩”有关的其他因素。如经济业绩下强调经济，维稳下突出稳定，而经济或稳定外的其他因素被忽视。当原本复杂的资源利益关系纳入到地方政府的单一性预设（业绩）的场域（思维、目标、目的等）后，资源冲突问题就简单化为与地方政府“业绩”关联的问题，成为了地方政府可解释、可左右的问题。现实中不少冲突就是地方政府基于对冲突作利于政府（利益、权威等）考虑，却对农民不公正对待而引发的。地方政府的“自利”引发农民的怨气、不满，许多小纠纷成为怨恨宣泄甚至冲突抗争的导火索。

3.地方政府解决农村资源环境问题处于有心却无力的财力困境。农村资源环境冲突是由于资源开采引发的资源环境问题导致的，它表现为资源开采造成环境污染、生态破坏、资源利益受损等。这些问题在资源区不是个别、局部问题，往往需要大量经费进行支持。以“世界钨都”的江西赣州大余县为例，《大余县资源枯竭城市转型发展规划（2013-2020年）》用一组数据说明了大余县生态环境面临的实际情况：长期的矿山开采，给大余县留下了严重的环境污染问题。全县共有5 595.9万吨含重金属的废石和尾砂，淤积堵塞河道258公里，占用损毁土地3.45万亩，污染影响农田林地22.5万亩。全县废弃矿山破坏的土地总面积约15.1平方公里，水土流失面积221.51平方公里 [1]。如此规模的民生任务，绝不是地方政府能够承担得了的。以稀土一个项目的开采为例，就整个赣州来说，若对开采稀土等矿产破坏的土地进行生态修复，预计资金投入将高达380亿元以上。如果要恢复到未开采稀土前的状态，整个赣州市的稀土矿区至少需要1 000亿元资金。而赣州市在2011年的财政总收入，也就只有180.32亿元[2]。赣州作为钨、稀土等有色金属的重要矿藏地，其最终的生态环境破坏与恢复的任务及其经费将是十分巨大的。而这些生态环境破坏却是实实在在被转嫁于农民身上。比如江西省大余县左拔村（农民反映）上千亩农田灌溉用水就是尾砂库排放的，水稻比邻村的矮一截，粮食也减产了。“我们把米拿去卖，人家听说是左拔村的，不敢要”“河流被截排污后，我养的鱼不时死亡，感觉是水出了问题”[3]。地方政府有心但却无力，尽管能够缓解农民眼前的一些现实问题，但要彻底解决农民因资源开采所带来的伤害、损失，其差距是很大的，因而对于农民而言，对现管的地方政府的怨气、不满也是可理解的。

4.管理惯性思维暴露出地方政府资源冲突处置能力不足。管理惯性思维与传统管理经验等取向有关。地方政府沿袭以往的管控惯性导致农村资源冲突管控失灵失效，表明了地方政府管控与农村资源环境冲突（变化了冲突的主体、价值诉求、冲突方式等）之间未能有效嵌入。在现实中，“做工作”和“给钱消灾”就是这种管控惯性主要表现。

“做工作”是地方政府冲突管理惯常思维。“做工作”，就是通过思想上的疏通达到工作目的。在农村资源冲突中，地方政府往往以国家利益作为对付农民利益诉求的手段，利用了农民的善良、见识相对不足等，去说服农民放弃利益或抗争。比如“国家也不容易，国家需要大家的贡献”等；盛赞农民为国家所作贡献，等等。这一说教式方式由于忽视农民所遭受是经济甚至生命损害的事实，而在实际工作中往往收效甚微。

“给钱消灾”，是资源冲突化解中地方政府的普遍作法，因此人们也习惯地将农村资源环境冲突起因、化解简单化为“经济问题”，认为冲突管理就是花钱消灾的事，或者认为农民见钱眼开，贪婪成性。然而花钱消灾却没有化解冲突。比如资源区的水污染，调查发现，农民诉求中第一位的是停止污染，恢复原状。“连命都保不住，有钱有啥用？”是农民非常朴素的一句话，表达了农民的基本立场。事实上，在农村这一特定区域，人们的诉求是多样的。冲突本身或许是因经济利益而起，但其深层次的根源或许还有文化、政治、社会的根源。比如在资源开采利用中，面对风水山、风水树等影响，往往无法用经济来解决问题。再如受农村家族文化影响，经济利益问题往往会衍生出家族、宗族问题，从而形成社会不同族群关系问题。在冲突的集体动员中，调查研究发现，不少人参与其中并非出于经济而是族群的文化认同或者社会文化（如对贪腐的痛恨）认同或者亲情、族情所致。

习惯性管控，暴露出地方政府在资源冲突管控中的适应性问题。就是说，资源区政府无论是对冲突的判断还是采取的化解方式，不能务实并针对性进行改进提升。事实上资源区农村社会变化注定了资源冲突的诉求、目的等的不同，因而解决问题的方式方法必然应与时俱进。

5.冲突管理多头化形成政策抵消。资源的管理，地方政府主要采取对口管理方式。以水资源为例，就有水利、农业、环保、防疫卫生等部门；矿产资源也有矿产、国土、环保、林业等部门。它们作为管理部门，虽然有各自的职能范围，但是对于同一对象的不同方面，这些部门表现出来的态度和倾向还是有差别的。调查发现，针对资源区水资源污染影响农民生产生活而引发的冲突管理中，乡村管理组织及农业环保部门往往是同情农民，而不希望有关部门对农民过激行为采取强硬措施；国土矿产资源部门则更多地站在维护资源企业利益角度，主张应该维护矿产资源秩序而对农民采取强制措施。因此，冲突当中的农民往往会注意政府部门间的差异而力求争取更多的同情和支持力量。这些部门彼此的管理目标何以统一？各级政府和政府不同部门的资源利益如何在管理中得到平衡？等等。这无疑考验管理者对这些复杂关系的把握和控制。

三、困境出路：农村资源环境冲突治理转向

面对地方政府资源冲突管控困境，地方政府应该转变管控思维，注重资源环境的公共性及管控中民众的参与性，其核心就是应该突破冲突管理的政府单一性思维，形成多元治理结构。农村社会及治理的转型，必然伴随社会问题和矛盾突出。目前国家及地方的管理体系无法及时有效应对下，这些问题和矛盾就以各种形式在社会的各个场域里表现出来[4]。因此，治理转向即通过政府与其他治理主体共同建立起协作、对话的治理关系。具体而言，治理主要体现在管理思维目标由同一到和谐，资源利益由独享到共享，管理主体从单一到多元，管理理念和手段从人治到法治，管理方式从权威控制到协商对话，把冲突管理视为政府、资源企业与农民共同事务，维护各自主体合理利益诉求。就是说，农村资源冲突管控困境之化解，应是治理转向。它主要表现在：

1.理顺管控关系，构建资源冲突的多主体性管控体系。政府为单一主体的资源冲突管控难以应对复杂化的资源及冲突的现实，促使人们在多主体共治上取得了普遍共识。这就意味着需要重新梳理资源冲突中的管控关系，构建政府与社会力量有机合作方式的网状管理系统。治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者……它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都有可能成为在各个不同层面上的权力中心[5]。当前农村资源冲突的政府管控现状，如资源所引发的利益多元化、冲突的暴力化和无序化、冲突的政府指向等，暴露了政府资源管控的“失灵”“失效”。 政府独大会演变为“村庄似乎被纳入政府的直接管理体系”[6]，从而表现为政府单一的管理活动，如凭借权力的武力镇压、行政管制、意识形态教育、舆论压制、直接干扰村庄事务等。意图使“农民敢怒不敢言”的做法，随着国家民主化进程加快越来越失去作用；甚至于农民也运用官方话语（如以人为本，环境保护）及其有关法律政策等工具，来与地方政府违规做法叫板。客观地说，农民资源环境抗争更多体现维权性质，行为出发点及追求结果更多地体现“群众性”。任何压制、控制其合理性的作法不仅在法理上无法立足，甚至违背基本道义。但是问题的症结是，当地方政府与资源企业有着千丝万缕的联系，以至构成利益共同体时，政府的控权、集权从而使农民权益缺失就成为了必然，其结果就是地方政府陷入公正性危机、信任危机，以致资源区农民往往只相信上级政府，不与乡村官员对话。

这些问题表明了寡头式管理在农村资源环境冲突中已经难以适应当前的变化，单纯依靠“管、压”很难起到管理效果。事实上，资源区农村作为资源开采、利用的具体承载区域，已经成为以资源为中心，涉及政府、企业、农民、社会组织等多主体的利益系统。在这一系统中，只有各群体间的协调互动、协商、对话，使得各个利益主体参与到系统整合协调之中、各自合理利益得到保障，才能真正的使系统达到和谐状态，实现冲突及矛盾的化解。具体而言，就是政府、企业、农民等主体之间，都应以主体角色参与到资源区公共政策制定、执行和监督之中。实质上，新修订的《环境保护法》就明确指出公民（当然包括农民）享有资源环境方面信息的权力，第53条规定：“公民、法人和其他社会组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”在这当中，环境知情权、参与权和监督权的确立表明了农民参与资源的公共管理既是权力也是作为公民的义务，同时体现着农民的主体角色。

弗里德里克森在《公共行政精神》中指出：我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非营利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行[7]。这种权力主体尤其是利益者的参与，实质上是治理的合作共治，体现着主体间的协商合作，而农村资源冲突管控中的协商“本身就是对基层民主的群众性、有序性、自治性与参与性的充分体现”[8]。因此，农民作为资源区管理平等主体必须参与资源区公共事务，就其实现方式而言，主要是资源区管理政策参与制度、公示制度、资源区农民申诉处理平台建设（如政府、媒体热线、便民服务、处理公示等），建立各种农民参与资源环境利益的维权机制、农民参与资源环境管理的监督评价机制，建立资源环境问题公开的处理机制、责任机制、问责机制等。这些措施必定使农民切身感受他们在资源环境问题上被重视，促使其以主人翁地位参与其中，从而全面推进资源区治理的法制化进程。

2.正视农民资源环境利益，推进资源利益的多主体共享性转向。农村资源环境冲突的复杂性，往往归于利益。每个主体都希望利益分配上获得更多份额。农民相对于资源企业和地方政府而言，无论在话语权、解释权，还是控制力、操控力等，都是弱势者；加之农民原子化、分散式的生存方式，农民在利益博弈中必定处于不利状况。现阶段农村资源环境冲突频发，在很大程度上就是在利益分配中的农民群体的“失言”“被分配”，或者说农民群体被屏蔽、被去除之后，被迫通过集体行动方式进行维权努力的表现。因此，冲突形式尽管有许多偶然因素，但是利益的不平衡，以此衍生出心里不平衡，都是非常重要的因素，如果不能正视社会各群体的利益诉求，特别是不能正确认识和处理处于社会弱势地位的群体所进行的抗争活动，而将其排斥于体制性利益表达之外，将在客观上积累社会动荡和爆发的能量[9]。冲突管理从其根本上而言，应该是利益共享式治理即平衡治理。

平衡治理，是指资源利益在法律框架下各利益主体共享资源利益，共同管理资源，资源成为大家公共利益。这就意味着需要通过发挥公共政策的平衡功能，去化解或减弱由资源所带来的各种社会矛盾，协调资源利益关系和利益纠纷。也就是说，应该通过公共政策工具来实现利益在主体间的平衡，公共政策是实现利益分配的工具。通过利益分配而谋求在各个利益群体之间的利益平衡，从而达到公共政策期望实现的社会秩序的稳定。当然，利益平衡不等于利益均等，它更多的是依据社会政治、经济、社会关系目标，并在各利益主体的利益博弈中实现公共利益最大化。

农村资源冲突管理视野中的平衡治理，其实质主要就是保障弱势的农民资源利益的问题。具体说，主要表现在：注重农民的显性、隐性损失的补偿。如资源开采利用所征用的土地、森林及其他附着物，从显性视角而言，农民确实得到了补偿，但是大量的边际效益及其随着经济转型所带来的货币购买力下降等隐性影响就压在农民身上；另一方面，注重资源后续损失补偿及保障补偿资金安全。如水污染、重金属污染、土地污染等现象在资源区非常普遍，涉及补偿资金很大。如何在第一时间把钱补偿到农民手里，是农民生产生活顺利展开的关键之一。目前也存在地方政府在地方经济收益及GDP考虑偏袒企业而使农民无法获得合理补偿；“财富拿走，贫穷留下；资源拿走，污染留下”这一状况已成为不少资源枯竭区现状，大量资源后续的负面效应已造成农民生产生活巨大损害。这后续损失如何补偿，农民权益如何保障，也是一个大问题。针对这一复杂局面，基于经济社会获得很大发展，资源可持续、社会和谐目标稳步构建的社会秩序下，资源区农民的资源环境损益补偿及合理利益诉求回应，应该作为公共政策的基本出发点给予肯定。这种肯定不应该是作为政府或其他群体的施舍，应该是农民未得到的但应享有社会回报，是资源区农民在长期资源开采利用中奉献和付出的补偿，是社会公正公平的实现。确认了这一基本认识前提，平衡治理中保障农民合理利益就有了必然性、合理性。

实现多主体共度享性治理，首先，必须制定资源区信息沟通机制，建立信息公示制度。制度“可以被理解为社会中个人遵守的一套行为规则”[10]，意味着其具有的约束性、制约性和服从性。因此通过制度及机制建立，资源区不同利益主体能充分了解有关资源开采利益的规划、进展及未来发展方向；也有了农民对资源环境问题的反映沟通机制，让农民充分表达他们的诉求，倾听他们的呼声；有问题处理信息公开制度，让农民了解问题解决的结果，消除各种误会。其次，完善各种生态补偿机制。生态补偿是通过资源使用者在资源环境利益和生态环境破坏时通过付费来对资源和环境主体及其相应受影响群体的补偿，它体现了资源、环境及发展的公平。农民在资源环境利用中的损失就需要通过利用者的付费得以补偿。在这当中，需要建设资源利用保证金制度，确保资源利用者切实履行有关赔偿。最后，完善各种资源环境的保障制度，如资源区农民的养老保障，各种资源突发性变故保障（如尾沙坝垮塌，大面积水污染事故等），各种与资源的疾病治疗保障等。政府应该加大对资源区农村民生的投入，积极帮助农民提升摆脱资源依赖的生产能力。通过这些措施，确保资源区农民的权益真正得到体现。

3.合理界定地方政府职能，促使地方政府“有为”而不乱为。多主体的共同参与、权益共享的治理，并不意味否定“政府”的存在价值。事实上政府在化解农村资源环境冲突的作用是其他组织无法代替的。当前阶段的社会治理不是不要政府，而是需要“强政府”，要求强政府进行战略的规划，要求政府既掌舵又服务，而且更需要一个“善治”政府，是对政府的治理能力提出了更高的要求[11]。 “强政府”之“强”在于“善”之下给资源区农民提供更多的服务。冲突的升级，正是政府权力异化，包括不作为、乱作为和自我本位的利己作为，以及官员在资源上的腐败、作风霸道等所致。于建嵘先生对此类事件指出，冲突或抗争是“反应性的或应对性的，它是对现实生活中的困苦或不满寻找解释的方式和解决的路径，其中最直接的就是利益受到损害”[12]。事实上，绝大部分资源区农村资源冲突本身并没有明显的政治意图或诱因，几乎都是由于实际利益受到影响所致，他们始终相信上级政府尤其是中央政府，寄希望于政府维护他们的权益，而农民这种草根式资源环境权益维护的行动抗争，更多的是农民对基层政府不作为和乱作为（缺们和错位）的不满，以致促使农民希望通过“闹大”引起更高层政府注意，以达到问题的解决[13]。因此，在治理转向下，地方政府资源管控如何转型呢？

首先，界定地方政府资源利益定位和职能定位。资源利益定位，就是界定政府与农民资源利益边界。事实上，国家在法律层面已经明确了个人利益与国家利益的关系。比如《矿产资源法实施细则》指出：矿产资源属于国家所有，地表或地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。第二十一条指出：探矿人取得临时使用土地权后，在勘查过程中对耕地造成损害的，根据受损的耕地面积前三年平均年产量，以补偿时当地市场平均价格计算，逐年给予计偿。就是说，矿产资源属于国家所有，但由于资源开采利用必然与资源所依附的土地等发生关系，并对农民的生产生活产生影响。当土地是集体性质尤其是土地承包之后，农民依据国家有关土地承包、物权法律规定，农民应该是作为主体资格与资源企业进行对等议价的。比如《物权法》第42条指出：征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、补助安置费、地上附着物和青苗补偿费，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。农民资源利益的明确界定，间接明确了政府的利益边界。职能定位，是地方政府应该管什么的问题。“管”需要的是公正，因此应该从与资源企业的利益共同体中摆脱出来；只有摆脱利益纠结的政府才能真正基于公共管理角度来进行资源冲突管理。“管”必须客观，就是依据资源开采对农民损失的实际，包括显性和隐性损失，由于资源开采带来的环境污染的长期性、持久性影响的损失。“管”需要担当，目前资源企业既有央企，也有省属企业，“都有一定来头”。地方政府的担当，就是敢于对各种损害农民利益的行为叫板，成为农民的“头人”。重建农民对地方政府的信任，也减轻政府资源管控的压力。重新定位自己的职能。

其次，政府应从完善生态补偿政策机制入手，让农民对政府“有善感”。化解冲突必须从解决资源区农民遭遇出发，让农民对政府的“善”有感。为此地方政府应依法依规筹措资金，切实解决农民生产生活困难问题。目前资源开采区解决污染等资金主要来源于中央财政的支持，但仍有大量资金缺口。虽然有关法律法规确立了“谁开采，谁破坏，谁收益，谁补偿”的基本原则，但企业环境损益外化，地方政府由于机制、技术等操作性障碍导致征收到补偿款项，难以从企业直接获得资金。为此，需要完善生态补偿等政策，制订具有可操作性的实施机制。生态补偿作为对资源开采区由于资源开采而给农民生产生活带来（经济、生态、环境和发展机会等）损失的一种直接经济补偿，体现资源、环境及发展的公平，是减少资源环境冲突的一种手段。生态补偿除了通过国家层面的财政转移支付、项目支持和环境税费等方式来进行，更多的从资源企业与农民之间直接进行，政府应更多的是做好监督、协调等，督促资源企业切实履行对农民的资源和环境损失的补偿。为此，地方政府可通过资源保证金制度，做好资源充分利用（如避免滥采滥挖、破坏性开采、弃贫采富等）、环境保护与恢复、地质灾害防治及农民损益赔偿等方面事务。资源保证金制度，就是确保资源企业对资源开采区农民权益损失，如资源权益损失、生态环境破坏损失、由资源开采所引发的健康问题等进行赔偿。这既约束了企业对农民权益的重视及其开采义务的履行，又能切实解决民生工作所需要的大量资金，避免企业在资源开采结束后将大量民生问题，如水污染、废矿井填埋、地表塌陷、环境恢复治理问题交由地方政府来“埋单”。资金的到位，农民真切感受政府为农民办事，必定支持政府分担风险。

最后，建立各种与农民沟通的平台，使政府在第一时间了解资源区农民生存困境及其生存焦虑状况，尤其是了解资源环境问题对农民生产生活影响的深度和广度，以便在第一时间提出对策。同时，地方政府在工作中的公开透明是实现有效沟通的基本要求，是农民愿意接近政府、支持政府的重要因素。现实中不少冲突都是沟通不畅所引发的。通过有效的沟通不断完善各种风险预警机制，逐渐使农民与政府关系从管理转向服务关系，从政府对农民的“防”到“帮”，从压制到协调，从独治到共治，从给政府添乱的官僚认识转向政府为农民维权的职能认识。

总之，地方政府对农村资源冲突的管控，一方面需要切实从农民利益、权益保障入手，充分理解和尊重农民，肯定农民利益诉求的正当性；另一方面，政府应该把改进工作作风、切实推进政府职能转变、实现从管控转向治理，确立地方政府资源管理而非利益参与角色。只有这样，冲突管控困境及农村资源环境冲突才能得到切实化解。

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[13]熊小青.农村环境冲突化解：治理理念及实践创新[J].行政论坛，2014（3）：7478.

Abstract：In recent years， owing to the misconduct of the local governments management of resources， especially the misconduct of interest distribution， the conflict and struggle for rural environment and resources becomes intensive. Interestingly， from the current situation， due to the ambiguity responsibility， oligarchic and financial strain of local government， as well as the scarce capability and poor management of cooperation of local government， the legal behavior of the local government has become the root of conflict for resources. Thus， in order to control the conflict in which single subject can not come true， the solution should be based on the public character of resources and environment and public participation in the controls， especially the break through of the governments oriented thinking， and forming multiple governance structure. Finally， the governments management should be transformed to multisubject participation， resources and environmental interests sharing， as well as limiting the governments function.

Key words： problems of rural resources and environment； local government management and control of conflict；；resurce and environment control