论华侨回国定居权的法律保障制度

周丹

[摘 要]随着国内经济社会的大发展，回国定居的华侨数量不断增长，华侨回国定居呈现出新的特点，与此同时，华侨回国定居权的法律保障问题也日益凸显。本文深入阐述当前华侨回国定居权保障制度所存在的问题，提出完善华侨回国定居权法律保障制度的建议，认为应该加强立法，建立健全相关法律保障制度。

[关键词]华侨；回国定居权；法律；保障制度；完善

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.150

[中圖分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）08-0-02

近年来，中国在持续扩大的向外移民潮中迎来了越来越多华侨的回流。早期华侨回国定居主要源于“落叶归根”思想，而当前更主要的是为了恢复中国国籍，以方便读书深造、就业经商。

回国定居权在国际上被视为一种基本人权，尽管如此，各个主权国家依然有权通过制定法律等措施去规制其具体行为。华侨回国定居涉及的问题较多，因此对回国定居权的规制就显得尤为重要。

1 华侨回国定居的现状与特点

1.1 华侨回国定居的现状

根据《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告（2014）》发布的最新报告：世界移民形成“南北格局”，移民回流现象增多，呈现出从发达国家向发展中国家移民的新趋势，移民回流现象开始增多，“北南”移民数量有逐年递增趋势。现今移民不再仅仅是从移出国到移入国的单向输出，而逐渐变成了一种持续、循环的双向行为，中国也已成为世界第四大移民来源国。

21世纪以来，世界侨情出现许多新情况，海外华侨群体发生了一系列新变化。主要包括海外侨胞人数增多，新华侨逐渐成为海外华侨群体的主体力量；20世纪初全球华侨华人总数约为500万左右，至今已达近约6 000万；华侨在世界各国的分布从以东南亚为主向欧美西方国家分散；华侨中高科技人才和各方面的专业人士人数增多；华侨群体经济实力增强，更多华侨愿意回国投资；华侨群体与祖国联系更加密切，合作交流更加频繁。

以广州为例，2010-2012年申请回广州定居华侨年龄分布、申请回广州定居华侨侨居国分布、获批回广州定居人数以及申请原因见表1。

1.2 华侨回国定居的特点

第一，申请回国定居的华侨人数逐年上升。据了解，2008年至2012年广东省公安机关共审批华侨回国定居3 485人次，海外华侨申请回国定居的需求越来越大。

第二，申请回国定居的华侨侨居国来源以欧美国家为主。改革开放初期出现的华侨回流潮主要是由于政治原因，回国定居的华侨侨居国来源分布以东南亚国家为主，随着走出国门的海外华侨人数越来越多，定居方向也逐渐转变为西欧、美国、加拿大等国家。

第三，过去申请回国定居的多以老年人为主，现在中年人甚至年轻人明显增多。老年人主要是受“落叶归根”观念的感召，而回国读书、创业和投资则是当前年轻华侨回国定居的主要考虑方向。

2 当前华侨回国定居权法律保障制度存在的问题

当前，我国缺乏专门针对华侨回国定居权的法律制度，有关的法规政策依然属于传统的封闭文化。

2.1 延续旧法，未与时俱进

从20世纪50年代开始，我国的侨务政策就对华侨的回国定居权加以限制，2012年通过的《中华人民共和国出境入境管理法》将受理华侨回国定居申请的机关从“有关省、自治区、直辖市的公安机关”变更为“拟定居地的县级以上地方政府侨务部门”，虽在一定程度上便利了华侨申请回国定居，但新法作出的调整只是在行政级别与受理机关上，仍然有悖于人类迁徙和返回祖国的自由权利。

2.2 相关规定法律位阶低，且受政策因素影响大

关于华侨回国定居的相关规定，如《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》《广东省华侨权益保护条例》等，一方面，从内容上看，法律法规仅仅提及华侨回国定居这一现象，显得过于笼统，既没有明确华侨的回国定居权这一概念，也没有明确法律对华侨的回国定居权是否加以限制，法律位阶低。另一方面，新中国成立以来，我国有关侨务的立法一直受到各个时期政策或人为因素的影响，导致涉侨立法缺乏稳定性，如1955年《国务院关于贯彻保护侨汇政策的命令》，时间效力都不长。

2.3 华侨回国定居审批权限设置不当

华侨回国定居审批权限主要在省一级人民政府侨务部门，由此产生了明显的消极影响。一是县级人民政府侨务部门受理华侨回国定居申请后，需层层上报至省一级人民政府侨务部门审批，增加了回国定居申请的时间成本；二是一个省的各地市、县华侨回国定居申请都要上报至省级人民政府侨务部门，加重了省级人民政府侨务部门的工作任务，降低了办事效率；三是审批华侨回国定居申请属于行政许可事项，而且是下级经上级批准的行政行为，当华侨进行权益救济时，申请行政复议需向省级政府或国务院侨办申请，而提行政诉讼被告的是省级人民政府侨务部门，造成申请地与复议诉讼地不一致，加重申请人的时间、金钱、精力成本。

2.4 排除了海外难侨的回国定居权

从现行的关于华侨回国定居申请条件的规定来看，似乎显得过于严苛，要求申请对象在国内有稳定的收入、稳定的住房保障，或是国家需要的人才、投资者，这就意味着只有在不会成为国家负担的前提下华侨才能被允许回国定居。这一系列规定排除了一类华侨的回国定居权——难侨。

3 完善华侨回国定居权法律保障制度的建议

华侨回国定居涉及的问题较多，对于华侨回国定居权的法律保障制度，一方面仍然要坚持高标准、严要求，另一方面，应尽快建立华侨回国定居权益保护法，全面完善华侨回国定居权法律保障制度。

3.1 坚持华侨回国定居权保障原则

3.1.1 平等原则

在华侨权益保护立法中首先要强调平等原则。具体而言，平等原则包括两个方面的内容，一是华侨享有与国内公民平等的权利、履行平等的义务；二是应在立法、执法方面积极追求形式平等和实质平等的统一。

3.1.2 不歧视与适当照顾原则

国家侨务政策长期坚持“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的十六字方针，保障华侨回国定居权亦要坚持“不歧视”和“适当照顾”。

3.2 从政策保障为主转向法律保障为主

我国关于华侨回国定居权的保障长期以政策为主，相关立法法律位阶低。不可否认，政策调整有其优势，可以针对华侨回国定居办理工作的突发问题、热点问题采取灵活的应对措施，但侨务政策较也具有易变性，难以给人稳定的预期。因此，必须尽快建立健全相关侨务法规。

3.3 放宽回国定居申请条件

回国定居权是华侨的基本人权，公民的迁徙权利已在全世界得到普遍承认。在涉及华侨回国定居申请的立法中，应全面放开华侨回国定居申请的实质条件，即不要求华侨在申请回国定居之前在境内连续或累计居住一段時间，不具体要求华侨回国定居后的收入或储蓄等。

3.4 下放华侨回国定居审批权

华侨回国定居的审批权集中到省一级主要是“对华侨回国定居审批从严掌握”政策的具体体现，也是对华侨回国定居权的一种变相限制。当前已有几个省市在地方规范性文件的规定中将华侨回国定居审批权下放至市一级人民政府侨务部门，这些地方经验表明下放华侨回国定居审批权至市一级是趋势。

3.5 充分发挥侨联的作用

侨联作为人民团体，是党和政府联系侨胞的纽带。可以通过发挥侨联作用，强化对华侨回国定居权利的救济。一方面，通过侨联及时了解侨情，把归侨、侨眷的诉求及时反映给政府相关部门，协助政府解决归侨、侨眷遇到的问题；另一方面，通过侨联将涉侨政策法规及时向侨胞、归侨、侨眷作宣传，使他们掌握党的涉侨政策和国家法律法规的精神实质。

4 结 语

在经济全球化和国内经济社会大发展的今天，华侨回国定居呈现出与以往不同的特点，传统的华侨回国定居保障制度已不能很好地适用。因此，我国立法机关和侨务部门在新形势下应重视华侨在回国定居申请中所遇到的现实问题，有必要在调查研究的基础上修改和完善华侨回国定居权法律保障制度，真正做到依法切实保护华侨的回国定居权。

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