PPP项目如何不再落地难

秦伟彬，重庆市大渡口区建委副主任。

钟韵，重庆大学建设管理与房地产学院讲师。

杜磊，重庆大学建设管理与房地产学院博士生。

通过良好的顶层设计、有效的产业整合、积极的项目督导，PPP在我国将变得越来越成熟并贡献出更大的力量。

2016年5月，国务院发出通知，要求对促进民间投资政策落实情况开展专项督查，同时派出9个督查组赴18省（市、自治区）进行实地督查。作为本次督查的重点之一，PPP（Public-Private Partnership）国家专项督查也正式开启，主要针对PPP推进过程中政策不完善、机制不健全、承诺不兑现等问题。

一时间，PPP落地难的问题引起了社会各界更加广泛的关注。从PPP落地难的现象，分析其背后的原因，研究应对措施，对PPP在我国的发展有着重要的意义。

现状棘手

自2013年以来，我国开始在公共事业领域大力推进PPP工作，国家发改委与财政部先后建立了PPP项目库，其中发改委于2015年首批入库项目超过1000个，总投资约2万亿元。截至2015年年底，全国各地推出的PPP项目近2000个，投资额已经超过了3万亿元，无论从项目数量还是从投资额来看，都非常大。但一直以来，PPP项目签约率却并不高，不少签约项目在实施过程中也遇到了各种问题，落地难成为我国PPP推进过程中的一个棘手问题，具体表现在以下几个方面。

发布的项目无人问津

从目前各地发布的PPP项目类别来看，所涵盖的行业包括水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个行业。从实施主体来看，包括了省（自治区、直辖市）、市、县（区）各级政府。从项目区域来看，涵盖了从东部发达地区到西部欠发达地区的广大区域。而签约项目多集中在省、市级财政支付能力强、收益固定的基建类项目，大量的需要通过经营的项目，具有风险性，由县级政府发布的项目常常面临无人问津、招商困难的局面。

国企签约远多于民营资本

在PPP项目合作过程中，国企、央企的参与度普遍高过民营企业；在已经签约的项目中，也以国企、央企为主，民营资本成功实施PPP的项目数量有限。相较于民营企业的数量与活力而言，国有企业所能消化的PPP数量始终是有限的。

签约项目难以执行

目前所签约项目中，相当数量的项目由于各种原因“搁浅”。这其中有操作不规范、签约草率的项目，有机制建设没跟上、审批闯关困难的项目，也有因信用风险、合作单方或双方无法履约的项目。

项目论证不够充分

在全国推进PPP工作的大背景下，部分地方政府或部门为了尽快推进PPP工作，将一些未进行充分论证与准备的项目推向市场，这些项目实施条件并不具备，质量堪忧，往往难以吸引到社会资本前来合作。这样的项目即使能够与社会资本达成合作，也会在后期出现各种问题，导致合作无法持续下去。

刨根问底

PPP落地难的原因较为复杂，不少专家学者从不同的角度进行了阐述，提出了很多宝贵的意见。在此基础上，进一步对PPP落地难的原因进行系统性分析，是化解落地难问题的关键。

宏观层面原因：短时间大量项目对市场造成了冲击

2014年以来，全国各地推出了大量的PPP项目，无论是项目数量还是投资额，都超过市场预期。大量的项目由原有的政府投资或BT转为PPP，在市场发育程度不高的情况下，短时间消化这样数量的PPP项目确实有难度。特别是供需双方并非成熟的市场交易主体，而是政府与社会资本，政府需要一段时间去适应市场的运行规则，社会资本也要转变原有的政企合作思想，变原有的简单采购关系为伙伴合作关系。在这个过程中，顶层设计难以一步到位，需要逐步完善。英国从私有化改革到PPP的过程，历经撒切尔、梅杰、布莱尔三届政府约20年的时间，才建立起了比较健全的制度。即便有国外的经验与国内的实践，我国也难以在短时间内实现PPP市场的高度发育。从这个角度去看待落地难，也就不足为奇。

中观层面原因：PPP产业链尚未形成

PPP被简单地宣传为政府与社会资本合作的双主体行为，但实际上PPP涉及众多利益相关方，包含项目所在地政府、工程商、运营商、金融机构、咨询机构、行业主管部门、社会公众等，交易结构复杂，任何一个环节衔接出现问题都会导致项目难以实施。现阶段PPP从政府决策、专业咨询到签约合作，各方都是摸着石头过河，很多项目在推进过程中没有形成有效的专业衔接。目前PPP产业链处于发展的初级阶段，涉及各种不同行业的PPP项目，规范化操作难以实现，法规制度上存在盲区，金融支持力度不够，从而造成了PPP项目中各种脱节。缺乏相关法律法规，合作方利益无法保障，项目就无人敢签；咨询机构不专业，项目设计不合理，项目后期就难以实施；准入标准不合适，项目就找不到合适的合作方；金融支持不够，企业融资成本太高，项目运营就无法持续。反观运行较好的PPP项目，各方均能在重要环节上形成良好的配合与衔接，均表现出了较为完整的产业链形态。

微观层面原因：PPP项目操作存在问题

在具体PPP项目的实施过程中，政府与社会资本对PPP的认识上往往存在较大差异，在各自利益主张下，难以形成均衡，即使短期内妥协，在长期的合作期中也会出现偏差。对于长期的合作，合作各方对项目各个阶段都存在着顾虑，这就给项目的真正落地带来了困难。我们不应简单将合作的失败归结为缺乏契约精神，因为未考虑项目各方利益均衡的契约，始终还是难以体现契约精神。

在项目的识别阶段，缺乏对项目的科学论证与充分准备，只考虑是否该上项目，而未考虑是否应该采用PPP模式。这其中大量的项目为基建项目，缺乏经营性，项目财务生存能力差，回报多来自政府补贴，对政府的信用和支付能力都是极大的考验。财政能力不足、违约风险大的地方政府发出的项目，企业看不到赢利机会，自然就不会问津。

在项目的准备阶段，缺乏创新的商业模式设计，项目回报方式十分有限，企业赢利点少。在进行项目结构设计时，政府方或者害怕承担政治风险，不敢进行商业模式的创新，或者因为所选模式太过激进，造成操作的不规范，导致项目无法通过审批；企业方主张的商业模式往往赢利性有余，而公益性不足，政府难以采纳，这些原因都导致了PPP项目缺乏吸引力。另外，PPP项目中需要政府出资的项目需要通过财政可承受能力评价，而10%的财政支付限额很快就会被用尽，这会使得后续项目无法通过该评价，从而无法继续推进。

在项目的采购阶段，不合适的准入限制影响了民企的参与度。目前的PPP项目中以大型基建项目为主，投资大，回收期长，相较于国企的低融资成本，民营企业缺乏竞争力。而少量可经营的项目，多数涉及当地的国计民生，民企的履约能力始终是地方政府担心的地方。早期的PPP项目中，因企业违约，政府被迫回购的项目并不鲜见，最终政府被迫承受了政治与经济上的双重损失。这些原因，都导致了政府在进行采购的过程中主观上偏向于国企或上市企业，而设立准入条件影响一般民企的参与。

在项目的执行阶段，政府的越位与履约也影响着双方合作的持续。PPP项目是以公益性为出发点的项目，这决定了项目不能单纯从赢利角度出发，政府对项目有较大的控制权，在建设过程中，因为政府需要对项目进行扩建、改建的例子也不鲜见，变更过后并未在合同中对后期影响做出说明，常常导致社会资本利益受损。而在项目运营期，财务生存能力不足的项目更是直接依赖于政府的补贴或购买，政府一旦违约，减少、推迟或停止对项目进行补贴，企业就难以赢利，企业无法承受亏损，合作也难以持续。

在项目移交阶段前，政府的缺位也可能导致合作的提前结束。PPP项目面临着较长的合作期，要历经几届政府，“新官不认旧账”始终是企业担心的问题。虽然我国刚刚通过了新预算法，将PPP项目支出纳入了预算体系，在法律上给予企业一定的保障，但对企业而言，仍然存在着执行上的顾虑。另外，政府对项目的支持力度够不够，也会影响企业继续参与PPP项目的信心。这些情况都会导致企业放弃项目而提前终止合作。

建言献策

落地难是我国PPP发展过程中的一个阶段性问题，要想从根本上解决，需要努力培育成熟的市场，持续进行制度建设，并及时应对发现的问题，近期国务院要求开展的PPP专项督查工作就是很好的证明。化解PPP落地难，促进PPP产业的健康发展，需要从宏观、中观、微观不同层面共同发力，有鉴于此，提出以下建议。

宏观层面应注重顶层设计，加强制度法规建设

2013年以来，从国务院到各部委，再到各地政府密集出台了很多政策文件，对PPP有着很强的指导作用。但不同部门文件存在冲突，关键性指引与说明不足，导致PPP在操作过程中出现较多问题。如物有所值评价中的定量评价问题，直接关系到PPP项目的识别与遴选。立法的滞后也影响了PPP的发展，PPP项目中企业相对于政府的地位更为弱势，立法的缺失让社会资本不敢轻易进入PPP领域。因此需要重视PPP的顶层设计，对现有的政策体系进行梳理与修订，让政策间形成良好的协同关系，同时加强立法，让政策法规一起发挥作用，政策来引导，法规来保障，一起推动PPP市场的健康发展。

中观层面应加强各个部门之间的协作，整合好各个部门的资源

推行PPP是一项长期的工作，不是短期行为，因此需要引导产业的健康发展。现阶段PPP的实施模式不够灵活，参与企业参差不齐，企业融资成本过高。未来应在合作方式上进行创新，做好各个部门间的配合与协调工作，让专业的人去做专业的事，提高生产效率；在教育培训上加大力度，增加参与PPP各方的专业化水平，减少不规范的操作，降低项目风险；在金融支持上加大力度，积极发展PPP金融，让PPP可选择和使用的金融工具也更多，降低企业从事PPP的融资成本。最终要延长产业链，让更多的行业和企业参与到PPP当中来。

微观层面应加强对项目的管控，注重项目的生存能力

我国PPP项目推进中面临的一个突出难点在于如何构建足以涵盖投资和运营成本及合理利润的“有效”现金流。PPP项目能不能落地的最终问题，是项目有没有收益。没有项目收益的资产，称不上是优良资产，社会资本自然不愿意投资经营，依靠政府补贴的模式对社会资本而言始终存在着风险。而其中，项目遴选就起到了非常重要的作用，项目能不能用PPP，从项目的收益情况可以有大体的判断。做到项目论证充分，实施方案设计科学合理，符合市场规律，合作前各利益相关方相互不乱做承诺，不碰触政策红线，合作中能做到兼顾各方利益，消除各方顾虑，同时做好相应的激励与监管机制设计，减少项目的道德风险。企业有合理的利润空间，政府减少了支付压力，公共物品的供给提高了，公共服务的质量变好了，社会公众能够从PPP中享受到改革带来的红利，最终实现多方共赢。

结语

PPP是我国公共服务领域的一项重大改革，是深化体制改革的有机组成部分，对我国财税体制、政府决策、公共建设、市场引导等方面都有着深远的影响，应该充分认识到PPP在我国未来建设发展过程中的重要作用。从世界各国的PPP推进过程来看，其发展与完善都经历了一个漫长的过程，尽管有他国经验，但对我国来说，PPP仍然是舶来品，要使其在我国生根、发芽并茁壮成长需要给政府一点时间，给市场一点时间，给改革一点时间。要正确看待PPP在我国发展过程中的困难，困难总是暂时的，要对PPP有信心，对改革有信心。我们有充分的理由相信，通过良好的顶层设计、有效的产业整合、积极的项目督导，各部门协作，从远期、中期、近期多个层次发力，PPP在我国将变得越来越成熟并贡献出更大的力量。