第二轮志书记述劳动人事浅见

詹跃华

劳动人事制度改革是政治体制改革和经济体制改革的组成部分，随着改革开放的不断推进而发生变化，逐步完善，取得实效，已成为第二轮志书记述的重要内容。第二轮志书如何记述劳动人事，反映改革开放成果，是编纂人员必须探讨的一个问题。笔者围绕这一问题，从劳动人事的篇目设置、内容记述两个方面，谈点粗浅看法。

一、第二轮志书劳动人事的篇目设置

设置第二轮志书劳动人事篇目，既要确定它的篇章名称和集中与分散的问题，又要考虑其具体篇目的构成，做到科学合理，符合实际。

（一）区分劳动与人事两个概念的含义

设置劳动人事篇目，如果劳动与人事合设为篇章，就要确定篇章的名称问题。从已出版的第二轮志书劳动人事篇目看，有少数地方把劳动与人事两个概念混淆，认为劳动包含人事方面内容或人事包含劳动方面内容，于是出现两种篇章名称不妥的现象。一是用劳动作为篇章名称，其下包含人事方面内容。如江西省《吉安县志》（1986—2005）第二十一编劳动，设第一章人事管理、第二章劳动就业、第三章社会保障、第四章工资福利。二是用人事作为篇章名称，其下包含劳动方面内容。如江西省《浮梁县志（1994—2005）》第六篇人事民政设第一章人事、第二章民政，第一章人事下设第一节管理机构、第二节机构编制、第三节干部管理、第四节工资福利、第五节劳动管理、第六节劳动就业、第七节社会保障。

劳动与人事是两个不同的概念，按照《现代汉语规范词典》（2010年5月版）的解释，劳动有三层意思：“一是人们使用工具创造物质财富和精神财富的活动，是人类生存与发展的最基本条件。分为体力劳动和脑力劳动两个方面。二是特指体力劳动。三是进行体力劳动。”人事有五层意思：“一是人力所能做到的事。二是指人情事理。三是人世间的事；人所能意识到的事。四是指人员的调动任免事宜。五是指人际关系。”可见，劳动与人事的工作对象不同，劳动是对劳动力和生产实践的管理，人事是对人与事的管理，两者不是互相包含关系，不能任意省略一者，而包含被省略一者的内容。但是，两者的工作机构又有密切联系，1998年3月国家在原劳动部基础上组建劳动和社会保障部，2008年3月劳动和社会保障部、人事部合并为人力资源和社会保障部，因而劳动与人事可以并列作为篇章名称。

（二）劳动人事是集中设置还是分散设置

设置劳动人事篇目，在志书中是集中设篇章还是分散设章节？从已出版的第二轮志书劳动人事篇目看，这两种情况都存在。

1.集中设置劳动人事篇章。集中设置在志书中有四种类型：一是劳动人事合设为篇，如江西省《南昌县志（1986—2004）》设第八篇人事劳动，安徽省《濉溪县志续编》（1986—1996）设卷十三劳动人事。二是劳动人事各设为篇，如江西省《上饶地区志》（1991—2000）设卷二十七劳动、卷二十八人事。三是劳动人事与民政合设为篇，如四川省《大邑县志续编》（1986—1992）设第九篇民政劳动人事。四是劳动人事在人民政府篇设章或各设为章，如河南省《新野县志》（1986—1995）卷七人民政府设第三章劳动人事，江西省《高安市志（1986—2006）》卷十七人民政府设第五章人事管理、第六章劳动管理。第一种、第二种设置是可行的；第三种设置是不可取的，因为劳动人事与民政是两种性质不同的事物，不宜并列合设为篇；第四种设置是合理的，劳动与人事同属于政府工作系列，可放入人民政府篇。

2.分散设置劳动人事章节。分散设置在志书中有三种类型：一是人事放入人民政府，劳动放入综合经济管理。如黑龙江省《肇东市志》（1982—2000）第十三篇政权政协设第二章人民政府，下设第三节人事；第八篇经济综合管理设第七章劳动。二是人事与民政合设为篇，劳动放入综合经济管理。如河南省《鹤壁市志》（1986—2000）设第二十三篇人事民政，下设第一章人事管理、第二章民政；第十三篇经济综合管理设第三章劳动工资，下设概况、第一节劳动力管理、第二节劳动保护、第三节工资待遇、第四节劳动监察与仲裁、第五节管理机构。三是人事放入人民政府，劳动独立成篇。如河南省《焦作市志》（1986—2000）设第十篇人民政府，下设第四章人事编制管理；第六十一篇劳动。第一种设置是可以的，因人事属于政治部类，可归入政治部类的相关篇章，劳动属于综合经济管理；第二种设置是不妥的，人事与民政不宜合设为篇；第三种设置是可行的，借鉴首轮志书的做法，一般把属于宏观但又有直接业务管辖范围的劳动部门划出，单独设置。

劳动与人事究竟是集中设置为好，还是分散设置为宜，不能一概而论，必须考虑两个因素：一是要考虑各地劳动人事工作的实际情况，工作内容丰富的可集中并列设篇或各设为篇，内容较少的则分散设置。二是要考虑志书各篇篇幅的平衡关系，全书采用大篇体的可分散设置，采用中、小篇体的则集中并列设篇或各设为篇。

（三）劳动人事的具体篇目如何构建

采取集中设置劳动人事篇章，其具体篇目又如何构建。在构建劳动人事具体篇目时，有三个问题必须确定。（1）设不设劳动人事制度改革。改革开放是时代的标志，经济体制改革、政治体制改革是改革开放的重要组成部分，而劳动制度改革、人事制度改革又是经济体制改革、政治体制改革的内容之一，志书要突出时代特色，就必须在相关篇章设劳动制度改革、人事制度改革章节。设置劳动人事制度改革，可采取三种方式：一是在经济体制改革篇相关配套改革章设劳动制度改革节，政治体制改革篇设人事制度改革章。如江西省《高安市志（1986—2006）》卷七经济体制改革设第七章相关配套改革，下设第一节劳动制度改革；卷十四政治体制改革设第三章干部人事制度改革。二是在劳动人事篇的劳动章设劳动制度改革节，人事章设人事制度改革节。如江西省《南昌县志（1986—2004）》第八篇人事劳动，第一章人事设第一节人事制度改革，第二章劳动设第一节劳动制度改革。三是既在经济体制改革篇相关配套改革章设劳动制度改革节，政治体制改革篇设人事制度改革章，又在劳动人事篇的劳动章设劳动制度改革节，人事章设人事制度改革节。这种设置方式也是可行的，但要处理好内容的交叉关系，经济体制改革和政治体制改革篇采取宏观记述，劳动和人事章则作微观记述。（2）设不设社会保障。我国的社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。按照部门工作分工，社会保险属于人力资源和社会保障部门，社会福利、优抚安置、社会救助属于民政部门，住房保障属于住房和城乡建设部门。人力资源和社会保障部门的社会保险只是社会保障的一个组成部分，涵盖不了整个社会保障体系，因此不宜在人事劳动篇设社会保障。如果志书的社会部类设有社会保障篇章，人力资源和社会保障部门的社会保险，民政部门的社会福利、优抚安置、社会救助，住房和城乡建设部门的住房保障，都可归入社会保障篇章。如江西省《高安市志（1986—2006）》卷二十九社会生活设第二章社会保障，下设第一节优抚安置、第二节劳动保障、第三节扶贫救灾、第四节社会福利、第五节最低生活保障、第六节农村社会养老保险。（3）设不设安全生产监督管理。安全生产指在劳动生产中，为避免造成人员伤害和财产损失的事故而采取相应的预防与控制措施，使劳动生产在符合规定条件下进行，以保证从业人员的人身安全与健康，设备和设施免受损坏，劳动生产顺利进行的相关活动。它是一种劳动生产安全保障，放入人事劳动篇是有道理的。如安徽省《濉溪县志续编》（1986—1996）卷十三劳动人事设第一章劳动，下设第三节安全生产，包括劳动保护、安全管理、安全监察等内容。又因安全生产监督管理局是政府的职能部门，主管安全生产和相关的政策法规工作，具有宏观指导、综合协调、监督检查的职能，把安全生产监督管理放入综合经济管理篇也是妥当的。如江西省《高安市志（1986—2006）》卷十三经济综合管理设第九章安全生产监督管理，下设第一节煤炭行业安全监管、第二节非煤矿山安全监管、第三节其他行业安全监管。

明确了劳动人事制度改革、社会保障、安全生产监督管理的设置问题，按照劳动人事部门的社会职能和职能性质进行分类，劳动人事篇的具体篇目可构建如下：第一章劳动，设第一节劳动制度改革、第二节就业与再就业、第三节劳动工资、第四节劳动管理与服务、第五节劳动仲裁与监察；第二章人事，设第一节人事制度改革、第二节干部管理、第三节工资福利、第四节人才交流与市场。

二、第二轮志书劳动人事的内容记述

第二轮志书记述劳动人事内容，既要全面反映改革开放以来劳动人事工作取得的显著成就，又要重点突出干部人事制度改革的变化情况，做到“点面”结合，立体反映。

（一）全面反映改革开放以来劳动人事工作取得的显著成就

改革开放以来，我国的劳动人事工作在实践中不断探索、不断创新，取得显著成就。在劳动就业方面，由“统包统配”管理制度转向建立市场导向就业机制，形成劳动者自主择业、单位自主用人、市场调节就业、政府促进就业的格局；在人事制度方面，由“大一统”的干部管理模式转向分级分类管理模式，建立了符合机关、事业单位和企业不同特点的人事管理体制；在劳动关系方面，由计划经济体制下的固定工制度转向全面建立劳动合同制度，确立了劳动关系双方的主体地位，形成用人单位与劳动者双向自主选择、政府依法调整的格局；在工资收入方面，机关建立了国家统一的职务和级别相结合的公务员工资制度，事业单位建立了符合自身特点、体现岗位绩效和分级分类管理的工资制度，企业初步形成市场机制调节、自主分配、平等协商、政府监控指导的工资收入分配制度；在人才管理方面，以高层次人才和高技能人才为重点的人才队伍规模不断扩大，人才选拔培养机制逐步健全，人才队伍素质不断提高；在政策管理方面，基本形成以《中华人民共和国劳动法》为基础、有关法律为骨干、相关法规规章为配套的劳动保障体系，初步形成以《中华人民共和国公务员法》为主体的人事管理体系。第二轮志书劳动人事篇章要围绕上述这些方面记述，不能遗漏，全面反映改革开放以来劳动人事工作取得的成就。其具体内容记述如下：

1.劳动制度改革。记述劳动用工制度改革，面向社会公开招录，对新招录职工实行劳动合同制，以及职工退休制度改革等内容。要反映劳动制度改革的过程及成效。

2.就业与再就业。包括城镇待业人员就业、下岗职工再就业等内容。城镇待业人员就业，记述城镇待业人数、安置人数及占比，以及劳动部门面对转换企业经营机制，减员增效，农村富余劳动力涌入城镇，待业人员不断增加带来的严峻就业形势所采取的措施，如举办就业培训、招聘洽谈会等，促进待业人员就业；下岗职工再就业，记述下岗职工人数、再就业安置人数及占比，以及政府出台的政策措施，如小额贷款扶助创业等，帮助下岗职工再就业。要反映改革开放新形势下，本地就业和下岗职工再就业的状况。

3.劳动工资。记述工资制度改革，实行工效挂钩、岗位技能工资制和企业经营者年薪制，工资调整，津贴补贴，工资基金管理，最低工资保障等情况。

4.劳动管理与服务。包括劳动力市场、劳务输出、职业技能培训等内容。劳动力市场，记述职业介绍所、劳动力服务中心、劳动服务站等劳动力市场服务机构的建立和开展的工作；劳务输出，记述劳务输出总人数，农村剩余劳动力、城镇失业人员、下岗职工、其他人员输出人数及占比；职业技能培训，记述就业（上岗）人员、厂矿企业主管人员、特种作业人员培训情况。要记述好改革开放后所形成的新生事物如劳动力市场等内容。

5.劳动仲裁与监察。记述调解劳动争议案件数，受理群众举报案件数，参与处理突发事件数、涉及人数，开展劳动保障年检单位数、涉及劳动者数，督促签订劳动合同份数，追补劳动工资数额，下发行政处理决定、处罚决定份数，社保费征缴单位数、涉及人数和金额，清退童工数，取缔非法职业中介户数。

6.人事制度改革。记述干部人事制度改革，实行聘用制、公开招聘，推行公务员制度等内容，重点记述推行公务员制度及事业单位管理制度后形成的干部体制改革的具体内容。要反映干部人事制度改革发展的过程及情况。

7.干部管理。包括干部队伍、编制管理、干部考核、职称评聘管理等内容。干部队伍，记述干部人员结构、分布及调配情况；编制管理，记述行政事业单位的机构设置及其内设机构设置的管理与审核，编制核定，职能配置及调整；干部考核，记述公务员制度考核、岗位责任制考核、任期目标考核等内容；职称评聘管理，记述专业技术人员及职称评聘情况。

8.工资福利。记述工资制度改革、职务工资晋升、工资标准调整等情况，行政事业单位人员享受年休假、探亲假、晚婚晚育假、遗属生活困难补助、抚恤金、丧葬费、护理费、津贴补贴、防暑与取暖补贴等福利待遇。

9.人才交流与市场。记述人才制度由过去计划经济的调配计划转向市场经济时期的交流、双向选择的改革过程，记好人才交流制度的产生、发展和完善的过程，以及人才市场建设的内容。反映人才交流给本地经济社会发展带来的成效。

（二）重点突出改革开放以来干部人事制度改革的变化情况

改革开放以来，我国的干部人事制度改革大体经历了三个阶段：第一阶段是1978—1986年，解决干部管理体制过分集中的问题。长期以来，我国一直实行与计划经济相适应的高度集中的干部管理体制和单一的管理模式。1983年，党中央决定改革干部管理体制，改变权力过于集中的现象。一是下放干部管理权限，实行下管一级、分层管理、层层负责的管理体制。二是调整和改进干部管理办法，提高干部管理效率。三是开始探索干部分类管理，根据机关、事业单位、企业不同情况，探索厂长、所长负责制相配套的企事业单位人事管理体制。四是开始建立后备干部制度，进一步促进新老干部交替和干部队伍“四化”建设。五是加强和改善对干部工作的宏观管理，确保改革的顺利进行。第二阶段是1987—1999年，对干部人事制度进行全面改革。1987年，在党的十三大会议上，党中央进一步确立全面改革干部人事制度的指导思想、具体内容和当前重点，即：“改变集中统一管理的现状，建立科学分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特点的人事管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。”强调“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度”。1993年，《国家公务员暂行条例》正式颁布实行。第三阶段是2000年至今，开始进入全面深化改革。2000年，党中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》《党政领导干部选拔任用工作条例》，2004年，下发《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，有效地引入竞争激励机制，规范党政领导的正常流动，推进领导干部能上能下、能进能出，扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，推动了扩大民主等各项改革措施的落实，促进干部选拔任用工作的民主化进程。2005年，《中华人民共和国公务员法》正式颁布，标志着干部人事工作步入民主化、科学化、法制化轨道。第二轮志书不仅要在劳动人事篇章加重笔墨，记述干部人事制度改革政策在本地的运行情况和取得的成效，还要在政治体制改革篇章记述干部人事制度改革三个阶段中的政策措施及变化过程，突出改革开放以来干部人事制度改革的变化与成效。