论拉丁美洲国家教育扶贫政策在消除贫困代际传递中的作用

郑皓瑜

(对外经济贸易大学 外语学院，北京　100029)



论拉丁美洲国家教育扶贫政策在消除贫困代际传递中的作用

郑皓瑜

(对外经济贸易大学 外语学院，北京100029)

[摘要]与我国同处发展中国家行列的拉丁美洲国家，经济与社会发展均取得了巨大进步，但贫困问题仍是长期困扰国家发展的社会顽疾之一。在众多减贫措施当中，如何通过提高贫困人口的受教育水平达到减少贫困的目的成为拉美各国政府关注的重点。作者从教育扶贫理论出发，在具体分析拉美国家教育领域的发展缺陷基础上，阐述拉美国家实施的以促进人力资本发展为理念的新一代教育扶贫政策“有条件现金转移支付计划(Conditional Cash Transfer, CCT)”的实施内容，分析并总结了该计划在提高贫困人口教育水平、促进人力资本发展、逐步摆脱贫困的代际传递性方面的具体成效，并以期为我国的教育扶贫提供借鉴和参考。

[关键词]拉丁美洲国家；教育扶贫；有条件现金转移支付计划

教育扶贫，是指针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务，使贫困人口掌握脱贫致富的知识和技能，通过提高当地人口的科学文化素质以促进当地的经济和文化发展，并最终摆脱贫困的一种扶贫方式。教育作为人力资本的基本要素，是推进社会公平的主要途径，其发展水平的滞后成为包括拉美国家在内的发展中国家贫困的根源之一，用教育来提高劳动力的生产率和贫困人口把握机会的能力，是消除贫困的有效路径。

一、教育扶贫理论溯源

(一)贫困理论

以独特视角研究贫困问题而荣获诺贝尔经济学奖的印度籍学者阿马蒂亚·森打破了传统的将贫困等同于低收入的狭隘界限，提出用能力和收入来衡量贫困的新思维，拓宽了对贫困理解的视野。

阿马蒂亚·森认为，贫困的实质是能力的缺乏。首先，贫困是基本能力的剥夺和机会的丧失，而不仅仅是低收入；其次，收入是获得能力的重要手段，能力的提高会使个人获得更多的收入；再次，低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。良好的教育和健康的身体不仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力；最后，提出用人们能够获得的生活和人们能够得到的自由来理解贫困和剥夺。根据森的理论，可以通过重建个人能力来避免和消除贫困。

(二)人力资本理论

现代人力资本理论的主要代表人物，美国著名经济学家，1979年诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨在1960年美国经济学会年会上发表的题为《人力资本投资》的演讲，提出一个著名的观点：“经济发展主要取决于人的质量，而不是自然资源的丰瘠或资本存量的多寡。”*西奥多·舒尔茨：《人力资本投资》，载外国经济学说研究会编：《现代国外经济学论文集(第八辑)》，商务印书馆1984年版，第38页。以此为开端，舒尔茨对人力资本理论进行了一系列的理论阐述，为这一流派的理论体系奠定了基础。

舒尔茨认为，完整的资本概念应该包括物质资本和人力资本两方面，前者体现在物质产品上，后者则附于劳动者身上，表现为凝聚在其身上的知识、技能等。基于这一认识，舒尔茨提出了人力资本的概念。

所谓人力资本，就是体现在人力资源身上的、以人力资源的数量和质量表示的一种非物质资本，其实质是强调以教育、培训和扫盲为基础的工人技能的长期改善，以及健康状况的提高、儿童死亡率的下降以及家庭对子女的培养投入更多资源的观点*邵昱：《对人力资本理论的几点认识》，《经济经纬》1997年第6期。。

在人力资本中，舒尔茨特别强调了教育是人力资本形成的主要途径。他认为教育投资是一种重要的生产性投资，教育活动是隐藏在人体内部的能使人的能力得以增长的生产性活动，不是一种消费活动，相反，政府和私人有意识的投资，为的是获得一种具有生产能力的潜力，它蕴藏在人体内，会在将来做出贡献。因此，重视和加强人力资本投资，提高人口质量，在社会发展中提高教育和医疗保健等对于提高人口素质具有十分重要的意义。他的理论将经济学家的视线引向了“人力”，并使人们认识到，“人力”是经济发展中的主要因素，提高“人力”的质量，成为经济发展的关键。

因此，从人力资本发展角度分析，缩小贫富差距应该主要依靠教育，给每个人提供取得收入所需要的受教育机会，为人们获得就业能力和机会创造一个比较平等的起点，从而逐渐减小贫富差距。通过教育向劳动者传授知识和技术，提高他们的劳动技能程度、技术水平和自身素质，改变其劳动形态，提高其生产能力，增加收入。

二、教育发展缺陷导致贫困的代际传递

(一)拉美地区教育领域存在的问题

首先，虽然公共教育费用增长迅速，但人均占有水平仍较低。从教育投资来看，拉美许多国家的国民收入和国家预算中，用于教育支出的比例都有较快的增长，二十世纪六七十年代，增长近2倍多，增加的幅度超过了政府在其他任何经济部门财政支出的增加幅度；从2000年到2010年的10年间，拉美地区用于教育的公共支出占国内生产总值的比例从4.5%增加到5.2%，上升了0.7个百分点，与欧洲及美国的教育支出比例(5.6%)极为接近*Orealc/Unesco, Hacia una educación para todos 2015—Situación Educativa para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile: Unesco, 2013, p.20.。但人均占有教育支出的比例却仍然很低，到90年代初，拉美某些国家的人均公共教育费用却只有十几美元，到2002年，拉美地区仍然有半数国家的年人均教育支出不足100美元*Carlos Gerardo Molina, Las reformas educativas en América Latina:Hacia una mayor equidad, Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2002, p17.。

其次，虽然入学人数迅速增长，但辍学率很高。拉丁美洲初等教育入学率1960年仅为57.7%，1980年上升到82.4%，到80年代末，拉美初等教育的覆盖面达到学龄儿童人数的90%，其中8岁到9岁的儿童入学率接近94%。然而，有相当大比例的学生因各种原因中途退学，造成辍学率过高的情况。据统计，在拉美地区小学辍学率平均为60%，在有的国家甚至高达75%。中学的辍学率也不容乐观，在将近一半的拉美国家中，20%的最贫困群体中20—29岁的青年人中只有10%完成了中学学业*赵丽红：《20世纪90年代以来拉美教育与社会不公》，载中国社会科学院拉丁美洲研究所：《社会和谐：拉美国家的经验教训学术讨论会论文集》2007年版，第8页。。

最后，教育结构不合理，基础教育被忽视。一般说来，教育结构包括扫盲教育、基础教育、高等教育以及非正规教育等内容。根据发展中国家的现实，这一结构应为金字塔形，即上端小、底盘大，把扫盲教育和基础教育作为国民教育的基础，普及初等教育是消除贫富分化的重要途径。但现实并非如此，新自由主义模式下的拉美各国的教育改革重高等教育、轻基础教育，国家投入到高等教育机构的经费在人均国内生产总值中占的比例相当于在基础教育领域投入的七倍之多，这种做法带来的直接后果就是政府在教育中的投入所带来的收益基本上只有富有阶层才能享受。1975年，针对22个拉美国家教育开支的分配统计就充分反映了这种状况：初等教育占教育开支的34%，中等教育占21%，高等教育占30%，其他类型教育占15%。高等教育的受益者集中于高、中等收入阶层，其中，智利和巴西20%最高收入阶层分别占有高等教育开支的52%和48%。上世纪90年代后期，该地区初等教育入学率从1990年的89%上升到2001年的94%，但是完成情况却不容乐观，根据世界银行的统计，2000—2003年，拉美小学留级率为13%，小学毕业率仅为87%。根据拉美经委会研究显示，到2010年拉美地区尚未达到初等教育的全面入学率，15—19岁儿童的初等教育完成率为90.1%*Secretaría de Educación Pública de México, Panorama educativo 2010: desafíos pendientes, Ciudad de México: 2011, p34.。

(二)教育与减贫的关系

在教育等人力资本发展领域的投入不足直接关系到一个国家减贫和促进公平进程的发展，同时也导致了贫困问题代际传递恶性循环的形成。

拉美地区的贫困与受教育水平密切相关。通过图1我们可以看出，一方面，贫困人口的数量随着家庭内部家长的受教育水平的上升而呈现明显的下降趋势。图中我们可以看出，家长接受高中教育的家庭的贫困几率比未接受高中教育的家庭的贫困几率低25%—40%。而家长读完大学学业的家庭收入，就更为可观了，在拉美，受过高等教育的家庭的贫困几率仅为不到10%*Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto López, Reducción de la pobreza y crecimiento: círculos virtuosos y círculos viciosos, Colombia: Mayol Ediciones, S.A., 2006, p156.。占家庭总数10%的最高收入家庭与占家庭总数30%的最低收入家庭相比，前者中男性受教育年限平均为12.1年，后者仅为5年；前者中女性平均受教育年限为11.6年，后者仅为4.7年；前者家庭总收入为后者的12.3倍，每个家庭的人均收入为后者的19.9倍*BID, América Latina frente a la desigualdad—Informe de progreso económico y social en América Latina, Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1998, p18.。另一方面，贫困家庭在子女的人力资本上的投入非常少，贫困家庭儿童接受中等和高等教育的几率少之又少，与初等教育相比，贫困人口接受初中以上教育的比例少20%—30%。美洲开发银行的报告指出，通常在低收入家庭中，父母受的教育程度较低，家庭中子女较多，妇女很少有条件参加工作，这些因素都会直接影响家庭收入。此外，家庭收入低又影响到子女的受教育水平，因此，贫困就在代际之间传递。

图1　家长受教育水平与贫困几率的关系：家长受教育程度低的家庭更易成为贫困家庭

一个未受过最低教育的人，很难参与到现代化的生产过程中，很难获得起码的参与国家和社会事务的能力，他们获取收入的能力必然很低，从而导致了大量贫困人口的产生和贫富差距的扩大化。只有给低收入者提供更多的受教育机会，提高他们的生产能力，他们才有更多积极参与市场竞争的信心，才能用自己的双手创造更多的社会财富，使自己分享到更多经济增长的成果，这才真正有利于缩小贫富差距。通过给低收入者提供取得高收入所需要的教育机会，是发达国家注重使用的治贫的重要手段，也是西方税务专家普遍推崇的缩小贫富差距的主要手段，值得思考和借鉴。

三、拉丁美洲国家教育扶贫开发新思路

二十世纪九十年代中期以来，拉美国家对社会政策进行了大规模调整，将扶贫重点调整为对拓宽人力资本投资渠道, 推动贫困人口人力资本的发展，通过自助自救摆脱贫困。在世界银行、美洲开发银行等金融机构的资助下，拉美各国开始了扶贫开发新思路的探索，该地区19个国家相继出台并实施了促进贫困人口人力资本开发的一系列专项计划和方案——“有条件的现金转移支付计划”。“有条件现金转移支付计划”是在拉丁美洲地区所有类似扶贫项目的总称，在各个国家的子计划都有各自的名称，其中影响较大的有墨西哥的“机会计划”、巴西的“家庭救助计划”、“学校救助计划”以及智利的“智利团结计划”等。该计划经过10多年的实施，被证实了在提高人力资本、消除贫困等方面取得了一定成效，并已跨越国家、地区界限，被引入到印度尼西亚、摩洛哥、巴基斯坦、菲律宾、南非和土耳其等国，以及纽约和华盛顿特区等城市开展试点。

(一)“有条件现金转移支付计划”的主要内容

所谓的“有条件现金转移支付计划”指在特定的一段时间内，通过直接的现金补贴方式，促进贫困人口，特别是赤贫人口的人力资本投资，要求受益家庭必须保证家庭中适龄儿童入学，并达到一定的出勤率作为基本的领取补贴的条件。

此计划以提高和改善儿童的受教育水平为基本目的，为学龄儿童提供一定数额的现金补贴作为助学金，帮助他们完成基础教育阶段的学习。在不同国家计划的实施过程中，计划的具体规定各有不同，强制贫困家庭承担的义务在各国也各不相同，但差距不大。在覆盖教育年限方面，基础教育状况较好的国家，如墨西哥、哥伦比亚、阿根廷等国，助学金发放到中学阶段。在最低入学率方面，各国所定标准基本在80%到90%之间；此外，也有一些计划不仅要求达到规定入学率，而且对学习效果也做出了要求，如要求通过升级考试等。在救助人群方面，在巴西和阿根廷，计划主要面向中学生，因这个年龄段的孩子在这两个国家的失学率最高；洪都拉斯主要针对小学一至四年级儿童；墨西哥主要面对小学毕业前的学生和初中低年级学生；委内瑞拉则主要针对小学生。在现金补贴金额方面，墨西哥和洪都拉斯的现金补贴即包含了所有直接费用，如报名费、学杂费以及交通费等，也包括了儿童上学不参与工作给家庭带来的经济损失的间接补贴，而在其他国家这笔补贴仅含对家庭经济损失的补贴。由于成本—机会比率随着年龄增加而增长，因此，在哥伦比亚和墨西哥发放给中学生的现金补贴高于小学生。此外，补贴金额还受性别、通货膨胀率等因素影响，在许多国家，女童得到的补贴也多于男童的，这样做的目的是改善教育领域性别差异问题。

(二)“有条件现金转移支付计划”的创新性分析

1． 有条件现金转移支付计划具有条件性。

与以往受益人被动接受救济金的扶贫计划不同，该计划中，受益人必须履行与有关机构签署的家庭协议，承担“对应义务”。一方面，通过给贫困家庭提供现金或物资，直接在短期内为他们解决了温饱问题；另一方面，要求参与计划的家庭履行教育方面的义务，将补贴与受益人应承担的相应责任相挂钩。这种做法体现了有条件现金转移支付计划在设计理念上的新突破，通过这种有条件的强制行为，从一定程度上提高了参与家庭对教育方面的投入，尤其是改善了儿童受教育状况。这种有条件性是作为一种激励机制运作的，而不是自主选择机制，这一特点成为衔接短期目标和长期目标的决定因素，保证了学龄儿童的在校受教育时间，有助于学龄儿童人力资本存量的逐步增加，从一定程度上保证贫困家庭的后代在人力资本方面的积累不断增加，人力资本的积累增加了他们脱离贫困可能性，从而避免了贫困的代际传递，从根本上解决贫困问题。

从拉美各国政府财政角度看，“有条件性”的设立则可以争取到纳税人以及国际、国内各赞助机构的更多支持。

2. 有条件现金转移支付计划具有有效、准确的目标人群选择机制。

“有条件现金转移支付计划”以贫困和赤贫家庭为主要救助目标，在聚焦目标救助人群方面遵循了严格、客观、公正的筛选程序。

以墨西哥为例，在全国范围内受益人的筛选都依据统一标准，分四个阶段完成：首先，在“边缘化指数”的基础上，选择出参与计划的农村地区和边缘地区，联系各地的教育机构，并根据“地方社会经济特征调查(Encasel)”的数据，确定各地的教育水平，为计划的全面实施奠定基础。其次，在选定的农村地区中，展开“家庭社会经济状况调查(Encaseh)”，通过进行家庭采访、村舍调查，召集人们参与“城市社会经济特征调查(Encasurb)”。再次，详细记录被访者信息，以便于以客观的标准来选择受益人群，保证所有贫困人口都享有同样的评判标准，不受居住地等客观因素的影响。最后，在农村和城市地区分别有不同的机构向赤贫家庭讲解计划的具体情况、特点、参与家庭的权利和义务等等。之后严格依据“家庭社会经济特征调查(Encaseh)”、“城市社会经济特征调查(Encasurb)”的结果数据以及调查人信息体系，决定参与家庭的身份。

3. 有条件现金转移支付计划具有科学、灵活的转移支付机制。

在确定补贴金额的标准方面，拉美国家普遍采取以下三种补贴模式：统一金额补贴法，指按贫困线标准或最低生活标准的相应比例，给贫困家庭发放统一的补贴金额；可变金额补贴法，指针对那些成员组成比较困难或特殊的贫困家庭(如幼儿较多的家庭、有孕期、哺乳期妇女或者老年人居多的家庭等等)发放较多的补贴；多维可变补贴法，指按被救助人特殊情况确立救助金发放金额，此模式是以鼓励贫困人口重视教育为出发点设计的，其标准的确定参考不同贫困人群参与教育与健康卫生服务所需要支付的成本费用。

此外，各国还可根据国情将补贴模式细化，如墨西哥和牙买加在男女学生的补贴金额上进行了区分，墨西哥的“机会计划”对小学毕业升初中的女生发放的补贴普遍比同年龄的男生高10%，原因在于初中女生入学率远低于男生，而牙买加则相反，由于男生小升初入学率低于女生，男生获得的补贴比女生高。此外，为了缓解辍学问题，在墨西哥，参与计划家庭的儿童一旦完成初中学业，即可一次性获得总额为300美元的奖金，这笔补贴家庭可以自由支配。

“有条件现金转移支付计划”在以上方面推动了社会扶贫项目的创新性发展，在一些国家已经成为现代社会转移支付实践的典范。

(三)有条件现金转移支付计划的有效性分析

经过十多年的实施，到2010年，该扶贫项目受益人口数量已达到1.13亿，有2500万户家庭受益，其覆盖率达到19%。在大多数开展此计划的国家里，评估结果都显示此计划有效地改善了贫困人口的人力资本状况特别是其受教育状况，其成效对实现联合国“千年发展目标”具有重要作用。

首先，计划有助于缩小收入差距，在计划实施的10多年中，拉美地区的平均基尼系数下降了0.29点。

其次，计划提高了学龄儿童的入学率。以墨西哥为例，在“机会计划”实施前，小学入学率在90%—94%之间，在计划实施后，男童的入学率提高了0.741.07%，女童提高了0.961.45%。在中学入学率方面，与计划实施前相比，女童入学率提高了7.29.3%，男童提高了3.55.8%。该计划大大缩减了墨西哥农村地区原有的男童与女童之间比较明显的初中入学率的差异。尼加拉瓜的成绩同样显著，入学率由计划实施前的68.5%提高到90%。此外，有研究显示，在针对某些特定地区的某些年龄段的辍学情况、提高学习成绩等方面进行评估时发现，参与计划救助的儿童在上述各方面均有了明显改善。比如，牙买加的出勤率原本就高于拉美及加勒比海国家(高达96%)，通过“健康和教育推动发展计划”，6—17岁儿童的月平均在校出勤率仍增加了0.5天。总体看来，计划对教育领域的影响是显而易见的，如果用平均上学年数为单位进行计算，拉美地区儿童读书年数增加了0.6到1.4年*Jaime Saavedra, Omar S. Arias, Reducción de la pobreza y la desigualdad en América Latina y el Caribe: promesas y retos para las políticas públicas, Espa?a: Salamanca, 2005, p215.。

计划在教育领域的大力度投入，改变了贫困人口特别是印第安土著人口对于受教育的看法，与不参与计划的墨西哥土著青年相比，越来越多的15—25岁的青年人将上学看作他们的主要任务和改变命运的首选手段，据统计，26.6%的土著男生、28%的土著女生以及32.7%的印欧混血女生专心投入到学业中，而这一比例在不参与计划的青年中分别仅为12.1%、7.4%和10.7%*Secretaría de Desarrollo Social de México(SEDESOL), Oportunidades—Un programa de resultados, México D.F.: Dirección General Adjunta de Comunicación y Difusión, 2010, p24.。

最后，社会贫困状况有所缓解，在实施项目的不同国家，贫困人口的平均消费均有所增长，增长率从15%(哥伦比亚)到30%(洪都拉斯)不等。这一点从大多数国家贫困人口的减少中可以显现出来。比如，在计划开展两年后墨西哥的贫困人口减少了10%，在计划资助下完成了小学和初中学业的青年受益人的收入分别增加12%和14%。

结语

“有条件现金转移支付计划”是通过政府投入一定的扶贫资源扶持贫困地区和贫困人口提高他们的教育文化水平，以促进人力资本水平的提高，从而逐渐走上脱贫致富的道路。这种教育扶贫方式是借助国家、地方和社会各界的力量，启动贫困人口自身的主动性，提高他们的自我脱贫能力，从而消除了贫困的代际传递。这种“造血式”扶贫，一方面可以提高贫困人口的自身能力，另一方面，政府的扶贫资金的使用效率也会得到进一步提高，扶贫的成本—效率比会得到显著增加。

此系列计划是拉美地区实施范围最广、创新性最强的社会政策。虽然这项扶贫计划不足以囊括解决贫困的所有措施，但它作为一项中长期扶贫计划，有助于增加贫困人口人力资本存量，促进其自身脱贫能力的提高，从而达到避免贫困现象代际传递的恶性循环，从根本上消除贫困的目标。该计划具有重要战略意义，对于我国研究扶贫政策具有一定的启示和借鉴意义。

(责任编辑：张婧)

[中图分类号]G40

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]04-0171-05

作者简介：郑皓瑜(1979—)，女，对外经济贸易大学外语学院讲师，法学博士，主要研究方向为拉丁美洲社会问题。

收稿日期：2016-01-25