综合行政执法体制改革路径探究

张立学　任芳芳

实施相对集中行政执法权、推进综合行政执法改革，是深化行政体制改革和行政执法体制改革的重要任务，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的迫切需要。按照中共中央关于“深化行政执法体制改革”的要求，我们有必要对行政综合执法改革和路径选择作进一步审视，以期正确把握改革方向，完善思路，继续把综合执法体制改革推向前进。

一、行政综合执法探索实践的简要回顾

行政综合执法是指一个行政机关或法律法规授权的组织，依据一定的法律程序在合理的管理幅度范围内，综合行使多个行政机关或法律法规授权的组织的法定职权的行政执法制度。目前行政综合执法改革比较成型的主要集中在城市管理、文化市场管理领域，十八大以来各地在县域和乡镇（街道）综合执法探索实践也为改革积累了宝贵的经验。一是城市管理综合执法。1996年颁布的《行政处罚法》规定，“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。之后，各地纷纷开展了城市管理综合执法探索，实行相对集中行政处罚。2000年国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》提出，“各地方要把进行相对集中行政处罚权试点的经验运用于市县机构改革，进一步理顺行政管理体制，坚决克服多头管理政出多门的弊端，切实促进政府职能转变”。自此，各地陆续将原来分属于城建、环保、规划、环卫、工商等部门执法职能和机构整合，组建相对独立的城市管理综合执法机构，城市管理综合执法在全国范围内推广开来。城市管理成为开展行政综合执法改革最早的领域，也是涉及面最广、暴露问题最多的领域。二是文化市场综合执法。2004年，中央下发《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，提出文化市场综合执法改革的基本思路，在部分省市先后开展文化市场综合执法试点。2009年在总结改革试点经验的基础上，中宣部、中央编办等5部门联合下发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，明确要求“副省级及以下城市开展文化市场综合执法改革，2010年底前基本完成文化市场综合执法机构的组建”。目前，各省基本完成了文化市场综合执法改革，采取设立文化市场综合执法机构或将文化主管部门直接整合的方式，将法律法规赋予文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视、体育等部门的行政处罚权相对集中到一个部门。文化市场综合执法成为出台规范性文件最多、要求比较明确、贯彻比较彻底的一次改革实践。三是街镇综合执法。街镇综合执法是适应城市管理重心下沉、简政放权需要，根据街镇综合管理实际不断探索出来的。按照现行法律规定，除省、自治区、直辖市政府授权外，街镇不能作为行政处罚主体开展行政处罚，多采取委托执法、派驻执法和联合执法相结合的形式。在街镇建立综合执法平台，赋予其区域管辖范围内城市管理、公共卫生、安全生产、劳动保障等多项巡查权，及时发现和劝阻违规行为。遇到重大执法问题，依托部门派驻执法机构，以上级业务部门名义执法。

总体来看，现有的行政执法管理体制在实践中发挥了重要作用，执法任务交叉、分工过细、多头执法、无序执法的问题得到有效解决，但随着大部门制改革和综合执法改革的深入，也暴露出许多的新问题，尤其是市和市辖区在相同领域设立两级执法队伍，执法边界、监管责任不清的问题，严重影响着综合执法的效力。党的十八届四中全会提出“深化行政执法体制改革，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”的要求。山东省委《全面推进依法治省的意见》明确“整合、规范市县两级政府行政执法队伍，有条件的地方可实行市和市辖区只保留一个行政执法层级。推进执法重心向市县下移，重点充实和加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域的基层执法力量。抓好跨部门、跨行业综合执法试点工作，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”。由此可见，中央和省深化行政综合执法改革的政策和方向比较明确，推进行政综合执法改革势在必行。在深化改革的大背景下，各级编制部门必须找准制约改革的深层次问题，将上级政策与本地实际有机结合，理清思路、攻坚克难、破浪前行。

二、现行综合执法模式利弊分析

现行的行政综合执法多以地域为限，条块分割、上下对应明显。综合执法改革就是要打破固有区域、部门限制，合理分配各层级、各领域执法力量，通过再造执法组织架构，优化配置执法资源，实现执法效能最大化。结合各地改革实践，具体从纵横两方面分析。

（一）横向改革重点在于合理确定综合执法整合范围。根据综合执法范围不同，横向改革可分为部门间综合执法、部门内部综合执法两种。部门间综合执法也称跨部门综合执法，所跨部门一般为相近或相通的领域，部门内部综合执法整合多用于大部制改革中。

跨部门综合执法主要是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门转移给新的执法部门，实现部门间执法权的外部整合。这种改革模式优势体现在三个方面。一是有效解决了多头执法、重复执法的问题。济南市2003年撤销了城建、规划、房管、环卫、园林、人防等14支执法队伍，组建了城市管理执法支队，相对集中了城市管理领域300余项行政处罚权，从体制上解决了多头执法、重复执法的问题，提高了执法效率。二是强化对执法行为的监督制约。实行综合执法改革的部门，监督管理职责仍由各部门执行，这种“管”与“罚”分离的模式，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适度分离，强化了不同权力之间的监督和制约，改变了职能部门既当“运动员”又当“裁判员”的运行体制，规范了行政权力运行。三是降低了政府行政成本。济南市城市管理执法整合过程中，将原有14支执法队伍编制326名压缩到200名，有效节约了政府行政成本。这种模式的弊端也比较明显，一是执法范围过宽，容易顾此失彼。各地城市管理行政处罚事项均在300项左右，且随着社会综合管理的逐步推进，执法的边界仍在不断延伸。执法范围过宽、头绪过多与执法力量相对稳定之间矛盾突出，迫使有限的执法资源向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均。二是缺乏刚性协作机制，难以形成合力。在日常行政执法中，综合执法部门通常需要有关职能部门的协作配合，往往被部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构又无力协调。执法机构与职能部门之间的信息不对称等因素也影响了执法效力。三是监管与执法边界不清。造成职能部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的局面，管理职责发挥缺乏有效抓手，管理弱化、以罚代管问题突出。

大部门内部综合执法是将改革涉及部门直接合并成一个，原分属于各部门的执法机构也顺势整合，通过整合执法主体实现执法权的相对集中。比较有代表性的就是文化综合执法。济南市将原文化局、广播电视局、新闻出版局等部门撤销，组建文化广电新闻出版局，将法律法规赋予的文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等行政执法职能整合到文化市场综合行政执法局。这种模式的优势主要体现在两方面：一是有利于推进执法公平。统一由一个部门监管，避免了多部门管理推诿扯皮而造成的监管漏洞和执法真空现象，基本实现执法标准、执法尺度统一。二是有利于提高效率。将原有执法力量物理整合，执法人员仍从事原行业执法，避免因跨领域、跨行业执法带来的知识储备不足、执法难度增加等问题。这种模式的弊端主要是人员身份划转障碍造成的改革不彻底。执法人员存在行政编制、参公事业编制、事业编制和聘用制四种情况，整合后，由于执法人员的编制性质不统一，导致部分执法职能难以实现有机整合，造成新的不平衡。

（二）纵向改革重点在于分别确定区与县综合执法整合方向。目前，各地相同领域普遍设有市、县（市）区两个执法层级。按照依法治省意见“有条件的市和市辖区只保留一个行政执法层级，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”的要求，区县综合执法改革方向和侧重点各有不同。

市、市辖区两级执法机构各为执法主体，且执法区域重叠，不可避免地造成政出多门、多头执法、重复执法的局面。市辖区的执法队伍往往处于“打下手”、“当配角”的位置，被动应付，造成人财物资源的浪费。从长远来看，减少执法层级是大势所趋。但是保留市级还是区级执法队伍各有利弊。保留区级执法队伍，优势主要体现在区域性上。即，属地管理责任和同级政府部门间协作配合方面。一是快速执法能力较强。区一级执法队伍，执法的范围相对较小，发现问题处理较为及时，执法效率较高。二是便于部门间协作配合。由于属地管理责任明确，遇到执法重点、难点问题时，可由当地政府出面协调相关部门配合，采取联合执法、集中协作等多种方式，形成多方参与、齐抓共管的联动机制。弊端主要体现在：一是各自为政，执法标准不统一。不同区域对执法政策的理解不一致，可能带来执法的自由裁量权和随意性，造成执法不公正。二是层级较低，影响执法效力。区级执法机构层级地位较低，无力协调上级政府相关部门的问题时有发生，直接影响执法效力。反之，保留市级执法队伍优势主要体现在全市协作与统筹方面。对于城市管理中跨区域联合执法，市级执法机构可以建立协调配合机制；对于区与区之间搭界的监管盲点，可根据各区执法力量和目前承担执法任务情况，合理分配任务，有效解决执法边界不清、执法力量不足、区域界限不明确而造成的推诿扯皮行为；对于重大综合案件联合执法，也可以迅速集中工作力量，部门联动、上下协作，在全市范围内形成综合执法合力。但执法重点偏重一些重大问题，对于一些小问题可能出现不重视、执法不到位的情况。

县级综合执法改革的关键，是建立权责一致、有效衔接的县、街镇两级综合管理和综合执法体制，通过划分执法权限、明确执法边界，形成工作合力。从改革实践来看，由于地方政府管理权限不同，县域综合执法形式比较多样。一是胶州模式。将市直部门承担的城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理、文化管理、畜牧兽医等八个领域行政执法权整合，成立综合行政执法局；整合部门派驻街镇的城管中队、安监办、土地所等执法机构，成立综合执法中队，实行市综合行政执法局、街镇双重管理体制，以街镇管理为主体制，实现人、财、物实质性整合。二是天津模式。根据行政处罚法“省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”规定，作为直辖市，天津市出台了《街道综合执法暂行办法》，将城市管理、环境保护、房屋安全、公安消防等50类321项行政执法权赋予乡镇政府（街道办事处），将部门综合执法机构的骨干力量充实到街镇执法机构，并配套出台了《推进街镇综合执法实施意见》，合理划分市直执法机构与街镇管理区域和执法权限，彻底解决了镇街无执法权限的问题。此外，有些地方以街镇综合执法为突破口，分步推进县域综合执法工作，进行了积极探索。如，章丘市刁镇作为山东省经济发达镇管理体制改革试点，将市直部门安监、文化、林业、安全生产、劳动就业等部分行政处罚权下放到镇政府，采取“委权执法”与“派驻执法”相结合方式，与部门派驻机构共同实行综合执法。再如，商河县在乡镇设立综合执法平台，开展林业、国土、农业、市场监管、水务、食药等日常执法巡查，及时将信息反馈相关执法机构，通过建立健全监督考核机制，形成综合执法合力。总体来讲，县域综合执法尚处于探索阶段，县域执法综合程度与地方政府管理权限紧密相关，除省、自治区、直辖市政府明确授权外，街镇无法作为执法主体行使行政处罚权及承担相应法律责任，无法实现真正意义上的权责统一，这也是县域综合执法推进的重要制约因素。

三、行政综合执法路径选择

实践表明，综合执法改革能够适应经济社会发展和社会综合治理需求，符合改革发展方向。推进综合执法不能眉毛胡子一把抓，需将综合执法改革放到深化行政体制改革和建设法治政府的大背景下，统筹谋划，纵横同步，点面结合，有序推进。

（一）从横向上由“小”及“大”分步推进综合行政执法。综合执法不是一揽子执法，不能一步到位、面面俱到。应与行政管理体制改革、大部制改革有机结合，分领域分行业先行试点，逐步推开。先行试点执法整合领域大致应满足三个条件：一是涉及范围不广。如文化管理领域的综合执法，整合文化、新闻出版、版权、文物、广播影视、音像制品等行政处罚权，而文化、文物、出版物、美术市场一般比较集中，规模不大，执法领域相似度较高，难度不大，涉及面不宽。二是专业性不强。确定综合执法的整合范围要充分考虑能否有效运行，对于一些执法专业程度较强的、专属执法权不能盲目整合。应先行考虑一些执法过程便于操作的，对专业技术要求不高的，如旅游执法。三是关联程度较高。执法领域相似性较高，执法环节尽量处在同一生产链条可实现生产全过程无缝监管，有效避免重复执法、多头执法，提高执法效力。如，在市场监管领域，将工商、质监、食药等执法整合，再如，在农业领域，推进农产品、农业投入品、畜产品、水产品、植物检疫、农业机械安全等综合执法。

（二）从纵向上“收”“放”结合分领域推进综合行政执法。对市和市辖区行政执法改革来讲，“推进执法重心下移、减少执法层级”并不是把市级全部行政执法权限下放，应充分考虑各领域特点做好“收”“放”结合文章，分而治之。对于需全市范围内统筹推动、区域间协调任务较重或区级执法机构无法协调的以及区级无相关管理权限的交通、规划、国土、建设等领域，应按照全市一盘棋的思路“收上来”。对于食品药品、安全生产、文化旅游、劳动保障、工商质监、公共卫生、商务流通、价格监督、节能降耗、粮食保障、人口计生等领域，应按照能放尽放的原则“放到位”。在下放权限时，还要充分考虑事项所在执法链条的整体性，避免因同种类型执法权限“收”“放”不一致，变相增加执法协调的难度。当然，综合执法改革不能搞“一刀切”，作为过渡，部分执法仍可能需保留市、区两个层级。对已经推行综合执法的机构，如城管执法机构；对市、市辖区政府属地监管责任较为明确的，如环保执法，一段时间内要合理确定市、区两级的职责边界，同时保留两级执法。

（三）从层级上注重“点”“面”兼顾配套推进综合执法改革。综合执法涉及多个层级、多个部门，改革过程中，既要抓住综合执法这一个改革“点”，又要注重将综合执法改革融入经济社会发展大局去整体谋划，统筹推进。需建立强有力的配套协作机制，通过明确划定各级各部门执法权限和范围、健全层级之间、部门之间协作配合机制、合理配备综合执法力量、强化财政支持保障等配套改革政策。以街镇行政执法改革为例，省级着重完善街镇综合执法的管理办法和优惠政策，由上到下整体推动；市级明确部门间协作配合机制，将综合执法骨干力量充实到基层，并做好现有综合执法人员的培训工作；县级既要做好街镇综合执法机构跟踪考评，又要强化对部门协作配合的监督，确保县域范围内形成综合执法合力，保障各项改革政策落地。只有统筹谋划、“点”“面”整体推进，综合执法改革才有生命力。

（四）从政策上敢“破”敢“立”保障执法人员同城同岗同待遇。以济南市为例，全市执法人员6249名，其中行政人员360名，事业人员4605名（含参照公务员管理事业人员1515名），编外聘用人员1014名（主要是协作执法）。同城同岗不同工不同酬是阻碍行政执法体制改革的重要因素。一方面，人员无法流动造成改革不彻底。有的职能部门的执法权划转综合执法机构后，由于执法人员身份问题无法划转，造成新的职责交叉和多头执法。另一方面，同工不同酬容易造成执法队伍“机关化、贵族化”。济南市编外聘用行政执法人员占执法总人数的16%，这些人员工资待遇有的不到编内人员的一半。推进综合执法关键还是要破除现行人事管理体制，明确一线执法力量占编比例，严把执法人员资质，畅通人员划转、身份过渡机制，完善岗位绩效工资待遇。只有解决了身份和待遇问题，确保同城同岗同待遇，实现执法队伍本身的公平公正，才能树牢执法根基，推进执法工作公平公正。

（五）从机制上“硬”化协作考核指标形成“刚”性制约。在现行管罚分离的管理体制下，执法机构与主管部门之间，执法机构之间存在千丝万缕的联系，执法机构协调相关部门难度较大。提高执法效力还应从健全完善公务协作制度着手，强化监督制约。一是研究出台行政执法配合考核办法。将配合执法作为职能部门的重要任务列入全市综合考评，作为部门评先创优的有效参数，硬化量化考核标准，形成约束机制。二是健全公务协作制度。建立信息共享、协作配合、联合执法等一系列公务协作制度，形成公务协作规范。三是强化属地化管理责任。结合行政审批制度改革、建立权责清单制度，形成权责一致、主体明晰、责任明确的属地管理体制，倒逼地方政府广泛调动资源参与到行政执法活动中来，积极探索推进联合执法、协作执法等多种形式执法，为综合执法改革创造良好环境。□本文第一作者系济南市编办副主任E：FQJ

关键词：综合行政执法 体制改革 路径 研究