从经济特区到自贸区的新跨越

梅新育

对于中国而言，单纯“与国际惯例接轨”的时期正在过去，我们越来越需要趟出自己的路

从率先挂牌运行的上海自贸区到第二批的天津、广东、福建自贸区，再到酝酿中的第三批自贸区，中国的自贸区建设始终吸引着国内外的广泛关注。

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就本质而言，我国设立的自贸区是旨在发展开放经济的经济特区的一种;就开放程度和水平而论，自贸区堪称经济特区“终极版”。从早期的经济特区发展到自贸区，这是中国开放经济在新形势、新要求下铸造竞争新优势的努力与进展，中国开放经济正在经历新跨越。

全世界有1200多个自由贸易园区

第二次世界大战之后，全世界经济特区取得了长足发展。

目前，全世界已经建立了1200多个自由贸易园区，其中15个发达国家设立了425个，占35.4%;67个发展中国家设立了775个，占64.6%。

更重要的是，经济特区的功能、种类大大丰富，昔日功能相对单一的货物贸易自由港、自由贸易区被注入了越来越多的出口加工等功能。

时至今日，世界各国和地区设立的经济特区大致可以划分为以下种类：自由港或自由贸易区、保税区、出口加工区、自由边境区、货物过境区。

除港澳这两个特殊的自由港城市之外，二战后中国设立经济特区的实践始于我国台湾地区。在经济增长模式从进口替代转入出口导向的背景下，台湾于1966年在高雄设立了亚洲第一个出口加工区，1969年又在楠梓、台中设立另外两个出口加工区，对台湾开放经济的发展与提升发挥了重要作用。

而与最初触发我们学习效仿的台湾地区相比，中国大陆的经济特区建设早已青出于蓝。各类经济特区不仅为数众多、规模宏大，而且种类繁多，出口加工区、保税区、高新技术产业开发区、边贸区……对全世界经济特区种类的丰富发挥了重要作用。

就总体而言，各类经济特区对中国大陆经济社会发展发挥了不可替代的作用。改革开放后的中国可说是“对外贸易是经济增长发动机”理论的最佳范例，直至2011年，中国外贸曾经连续二三十年保持高于GDP的增速，特别是新世纪之初，更是创造了多年连续两位数高增长，甚至是百分之二三十年增长率的奇迹。在这个进程中，中国跃居世界货物贸易第一出口大国和世界第二经济大国，各类经济特区对此贡献不可低估。

随着其他国家学习、引进中国经济特区建设经验者日增，随着中国在海外投资建设50个“深圳”（海外中国经贸合作区）的计划逐步铺开落实，中国经济特区建设会日益具有国际意义。

不能当旁观者、跟随者

不过，近年来，中国经济正面临深刻转变。

从2012年起，连续多年的外贸增长率快于GDP增速的趋势开始逆转。随着人力、土地等要素成本上涨趋势已经不可逆转，我们改革开放初期外贸赖以发家的纺织服装、鞋类、家具、箱包、玩具等传统劳动密集型产业遭到前所未有的压力，甚至出现了中国纺织企业投资美国生产的案例。与此同时，新兴产业发展又遇到竞争和狙击，中国经济面临考验。

同时，中国经济社会发展对开放经济的要求也在经历深刻的变化。

建国后数十年里，中国开放经济发展的目标比较初级：参与国际分工体系，借助广阔的世界市场突破后发国家国内市场狭窄的束缚;引进竞争压力，激发国内产业活力;突破外汇瓶颈对经济社会发展的制约;为传统农业部门数以亿计剩余劳动力创造就业机会……

时至今日，中国已经是全球第二大经济体和第一贸易大国，而且已经连续数年实现了比较充分的就业，外贸发展目标随之日益“高大上”，对国际市场目标从“参与”转向“引领”，包括影响全球贸易规则制定、布局全球价值链、配置利用全球资源、收获更高层面的制度红利，等等。

在这一背景下，才能认清楚建立自贸区的意义所在。正如习近平主席所说：“加快实施自由贸易区战略，是中国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要平台，我们不能当旁观者、跟随者，而是要做参与者、引领者。”

面临新形势、新要求，中国开放经济要铸造竞争新优势，实现新跨越。而从原来的经济特区向自贸区发展，就是中国开放经济新跨越的有机组成部分。

单纯“与国际惯例接轨”的时期正在过去

与改革初期设立的经济特区城市相比，今天的自贸区虽然同属经济特区，但类别不同，其建立的基础、发挥的功能都不一样。

最初的经济特区不涉及政府管理体制的改革，今天的自贸区则是一块以提升开放经济为切入点、进而全面改革政府管理体制的试验田。

从建立的历史条件和基础来看，当初的经济特区是处于被动地位的中国所做的“与国际惯例接轨”的实验，今天的自贸区则是中国在全球化经济竞争中主动开展的一场攻守兼备的试验。

从“守”的角度来看，在美国等国推动《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）的背景下，通过自贸区这样的高标准开放经济试验田，中国要验证自己有能力经受住高标准的开放经济竞争，并在其中脱颖而出。在中国经济面临劳动力、土地等成本全面上涨的压力下，我们要证明中国经济有能力通过改革改进公共服务，激发创新活力，保持持续发展的动能，并跃上新台阶。

从“攻”的角度来看，我们要凭借自贸区去争夺国际经济运行中的主导权，去推进我们从单纯的“与国际惯例接轨”转向“推动规则演化”，从被动的旁观者、跟随者提升为主动的参与者、引领者。这样的优势是我国以往所不可能具备的。

以金融业为例，在上海自贸区设立之初，有论者要求尽快全面无条件开放金融业，但这种主张并不符合中国这样一个大国提升自己在国际金融体系中的地位的要求。这些论者认为，自由化、与国际惯例接轨是金融中心发展的不二之途。然而，金融中心地位的提升有两种：一种是没有全球经济领导能力的国家的金融中心，对他们而言，只有“与国际惯例接轨”，尽量自由化才有利于其成长为国际金融中心;然而，对于有望发挥全球经济领导作用的国家而言，其金融中心要成长为领导性的国际金融中心，单纯的自由化和“与国际惯例接轨”并非出路，可能反而是巩固了其竞争对手的地位。当年纽约赶超伦敦的进程中，是单纯与“国际惯例”接轨吗？它当时的自由化程度比其他地方更高吗？答案是否定的。

对于中国而言，单纯“与国际惯例接轨”的时期正在过去，我们越来越需要趟出自己的路。与当年单纯“与国际惯例接轨”时候不同，中国自贸区在探索中完全有可能提供成为国际模板的做法。中央决策层对上海的期望定位不仅仅是“中国的上海”，而且是“东亚的上海”，乃至“世界的上海”。随着国内外政治经济形势的变化，随着第二批自贸区投入运行，我们对这一点的认识会越来越清晰。

从外部承诺来看，当初我们设立经济特区时不需要考虑任何对外承诺，因为我们没有加入关贸总协定，也没有与其他经济贸易大国签署双边、区域自由贸易协定;今天我们设立自贸区时必须考虑其与世贸规则是否兼容，考虑它是否有助于我们的世贸战略和区域经济一体化战略。可以确定的是，创办自贸区与世贸组织多边规则并无矛盾。我们的自贸区可望为我们的区域经济一体化战略提供一个重要平台。

天津自贸区特殊在哪

在产业发展内容方面，我们最初设立的经济特区主要是传统劳动密集型产业的出口加工区;时至今日，我们早已是世界第一制造业大国，是产出占全世界三分之一的头号装备工业大国，是全世界头号高新技术产品制造和出口大国。在这种条件下，我们今天设立的自贸区重点发展的产业内容是服务业，特别是生产性服务业和金融服务业，以进一步夯实我国实体经济部门基础，并提升我国金融服务业竞争力。

发展金融服务业的讨论已经很多，在这里需要重点强调对制造业的提升和生产性服务业。因为在经济全球化的大潮中，任何国家、任何地区要想铸造持久的国际经济竞争优势，都无法避开驾驭和利用工业化、信息化这“两化”，甚至其社会稳定也要在很大程度上取决于此，人口和规模较大的经济体尤其如此。脱离制造业基础侈谈什么“世界办公室”，最终只能沦为笑谈;制造业基础没落，相应地也就意味着为之服务的现代服务业衰亡。

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梳理世界不同类别国家的国内生产总值产业构成会发现，在收入大体相当的国家和地区中，工业、特别是制造业占比较高的国家和地区经济增长实绩和社会稳定性都较好。同属中低收入国家群体，东亚太平洋国家经济增长和社会稳定性为何优于欧洲中亚、拉美加勒比、南亚、中东北非等其他区域，主要答案之一就在于该区域工业化水平较高，2000年第二产业占GDP比重达44.5%，比欧洲中亚、拉美加勒比、南亚等区域高10多个百分点，甚至近20个百分点。中东北非第二产业占比虽高，但其中大多数来自石油天然气等采掘业，以及建筑业，制造业所占比重甚低。中国、日本、韩国的就业和社会稳定情况之所以优于美国、西班牙，其经济结构中第二产业占比的差异可以提供解释。同在中国国内，香港特区近年经济稳定性、增长率明显低于内地，进而导致香港社会戾气明显上升，而香港特区经济稳定性表现之所以劣于内地，关键原因之一就是其经济结构过度“软化”和金融化。

正是基于上述理由，我比较看重天津自贸区，期望看到苏州、辽宁、山东申报自贸区成功，因为这些地方不仅对外贸易发达，而且制造业发达。

在自贸区的货物贸易发展内容中，转口贸易的分量要提高到前所未有的程度。因为我们建设自贸区，不再是如同以前那样作为比较单纯的生产出口基地，而是要作为全球贸易体系的枢纽。在实践中，香港、新加坡贸易依存度之所以高于上海，关键也就是在于其转口贸易比上海发达很多。

在自贸区建设和转口贸易发展进程中，作为全世界最大初级产品进口国，中国也有条件积极寻求成为初级产品贸易枢纽，特别是石油、天然气贸易枢纽。因为亚洲是全世界能源消费增长最快地区，东亚天然气消费增长尤为显著，日本、韩国等地需要依靠液化天然气进口来解决其天然气消费需求，而中国是其周边唯一汇集几乎所有种类天然气来源的地方，是最现实的东亚天然气枢纽（hub），完全有条件买卖兼顾，把基础设施做成“能进能出”。在这种形势下，中国沿海地区如能抓住这一机遇，结合自贸区申报和建设，完全有可能脱颖而出成为东北亚天然气贸易枢纽。

从单向开放到全方位开放

在开放方向上，最初的经济特区基本上是单向开放，扩大出口，严格管制进口，特别是生活消费品进口。今天的自贸区则是全方位开放，扩大进口和对外投资成为其发展的亮点，我们期望自贸区成为我们大力发展双向投资的重要平台，希望通过发展内外分离型离岸金融业务使得自贸区成为全球性的资本流动中转站，消费品进口业务则成为许多消费者关注自贸区的焦点。

中国在国际经济体系中地位提升的表现正日益从商品输出转向资本输出，自贸区可以为中国的资本输出提供一个开放的平台。特别是在“一带一路”成为全国和世界关注的经济发展焦点、基础设施又成为“一带一路”突破口的情况下，利用国内自贸区的自由贸易账户制度，建立推行离岸公司制度，与国内资本市场相结合，有着巨大的发展潜力。如我国在海外开展BOT等特许经营形式的基础设施投资发展潜力很大，我国在海外使领馆的经商处对此也很关注，但这类项目通常要延续二三十年，许多投资者担心风险太大而裹足不前。一个解决办法是在国内上海、前海/横琴等自贸区设立离岸公司作为海外基础设施特许经营项目投资主体，在长达二三十年的运营期内，投资者倘若遭遇流动性风险，可以将此离岸公司股权在国内多层次产权市场上比较便利地转让，有了比较便利的退出渠道，最初的投资者在决定投资时的顾忌就会减少许多，这样操作也可以规避东道国国内对外资股权转让的大部分限制。

自贸区不是成功的“保票”

与最初的4个经济特区一样，拿到自贸区的“门票”不等于成功的“保票”。突破性政策不是一个地方发展起来的充分条件。一个地方的干部、民众和各界精英如果把眼光都盯在发达地区的政策、待遇上面，抱怨、诉说的都是自己没有政策、待遇，声称自己有了政策就能搞起来，那么，这种心态本身就足以证明这个地方发展不起来，不可能成为龙头地区。发达地区是辛苦实干、巧干出来的，不是抱怨出来的。

如果心态不调整，现在的自贸区热可能沦为“制度套利”争夺战，因为有太多的地区、甚至是完全不具备基本经济条件的地区一窝蜂申办自贸区，而且侧重点都放到了争取各类优惠政策上面，却把自贸区试验初衷的重心——改革置诸脑后，更完全不顾他们所争取的东西可能带来的负面后果。

申请自贸区，首先还是自身经济实力要达到一定程度，特别是外向经济发展到一定规模和水平。如果本身外向经济规模就很小，申报了自贸区，大马拉小车，实际上非常浪费。任何事物都是一分为二的，自贸区不仅有可能因为设置和功能定位不当而扭曲市场运行，而且需要额外的特殊监管体系。因此，一个运行良好的自贸区在管理方面需要巨大的固定成本，只有分摊到规模巨大的对外经贸上为之服务，才能取得规模效益。否则，投入运行的自贸区要么因成本过高而始终发展不起来，要么就是放任自流，以至于自贸区沦为扰乱本地区乃至全国经济秩序的“重灾区”。因此，需要强调，自贸区是改革开放的龙头和试验田，不是扶贫计划。