关于治理影响因素的探析

治理这一概念自从其产生开始，一直备受关注。本文将治理从国内和国际角度分为国家治理和区域治理。当前学术界对治理的含义有着不同的界定。本文中认为治理作为一种过程，是解决公共领域问题的机制。针对不同的范围，治理的内容不同，影响治理的因素也有所不同。明晰治理的影响因素与治理成功与治理效果密切相关，因而对治理影响因素的分析十分必要。

世界经济的发展裹挟着全球化浪潮的涌动，科技革命的进步孕育了现代文明的果实，政治理念的更新催动着国家间交往方式的改写。治理是国家间交往的一种新理念，也是一种新形式。从国家内部来说，国家治理是解决国家各个系统之间问题的机制。国家各个系统彼此间大多存在沟通较少甚至是脱节的情况，这对国家作为一个整体系统的发展产生严重阻碍作用，国家治理已经成为国家发展越来越关注的问题之一。从国际视角来说，国家间关系的密切要求改变沟通的方式与路径。区域治理是区域内国家间基于一定的目的、为达到某一目标而进行的国家间的合作与协调机制。本文将对这两个不同类型治理的影响因素进行初步的分析，以期从中总结出治理过程中应注意的一系列问题。

一、国家治理的影响因素

在中国共产党十八届三中全会提出推动国际治理能力和治理体系现代化之后，关于国家治理领域的研究如雨后春笋般增多。关于国家治理的概念目前学术界的认识并不统一，其中王浦劬认为国家治理实际上是在政权属于人民的前提下，中国共产党代表和领导人民执掌政权、运行治权的体系和过程，是指在坚持、巩固和完善我国政治经济根本制度和基本制度的前提下，科学民主依法有效地进行国家和社会管理；是指坚持中国共产党总揽全局、统筹各方的格局下的治国理政。1本文中对国家治理概念的理解基于上述的概念基础上，认为国家治理是指各级政府为治理主体，对国家政治系统、经济系统、军事系统、文化系统等构成国家的各个系统的管理。对于国家治理影响因素的分析有利于提升治理能力，国际治理能力的提升对于国家实力的提升意义非凡，因而作者从以下方面总结出一般情况下对国家治理产生影响的因素。

第一是政治权力的关键性影响。治理理论强调多元主体的广泛参与，这就要求国家政府等政治权利机关转变职能，建立有限政府和服务型政府。治理的内涵中规定对公共事务各个主体均可参与，这在扩大了参与度的同时，也容易导致公共事务管理的模糊性出现。这种模糊性往往会限制事务的解决，因而面对治理失灵时，政府应该起到引导性作用，在整个国家治理过程中发挥中心作用，起到信息传输的枢纽、会议谈判的节点，社会秩序的守护人等关键性作用。

第二是市场经济的发展性影响。经济发展的不同阶段所产生的社会问题不同，为治理提供了相应的事务内容。经济发展中所产生的不同利益群体构成了国家治理的多元主体，他们有着自身的利益，对于公共事务的参与与解决有着自身的出发点。同时，经济发展自身由于阶段的不同，其产生的经济秩序有所不同，如计划性经济与市场性经济之间所建构的社会经济秩序便截然相反。由此可见，市场经济对国家治理的内容、主体和环境等方面都发生作用。

第四是宪法法律的规制性影响。法律对于人们的行为起着约束性作用。在国家治理中，法制社会的建设有着举足轻重的影响。法制的作用除了规制社会主体的权利义务之外，还起到解决社会矛盾、维护社会稳定与和谐的重要作用。法制提供了一种社会成员共同遵守的规则系统，该系统具有强制性和违规惩罚性。2国际治理需要这样一种有效的规则来约束各方，实现各个主体间职能的分配，让所有治理主体能够在法制这一框架下展开活动。一个国家法制是否健全，关系着治理过程中公平性与效率性的双重结果，对国家治理起着规制性的影响。

二、区域治理的影响因素

从区域治理的角度来衡量，区域治理作为经济全球化带来的国家间相互依赖、共同发展的产物，有着自身的独特性。就目前对区域治理的研究而言，学者们将区域治理划分为国家内部的区域治理以及国家外部的区域治理，在本文中所指的区域治理是涉及不同国家之间、不同治理问题之间以及不同治理主体之间的国与国之间的治理。就其含义来说，区域治理是指基于一定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织以及社会公众对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。3从其定义可以看出，区域治理的主体不仅包含区域内的国家政府，也包括该区域的非政府组织、公众团体等其他主体。其治理的内容是包括政治、经济等各个方面的公共事务。区域治理的过程中不仅涉及到主体间治理问题的协商与沟通，而且存在着对区域内公共产品的调解。因此在研究区域治理的影响因素中需要考虑以下几点：

第一是区域内行为主体间沟通协作机制的完善性。信息的沟通和分享是多元主体间交流的重要方面，在区域治理中不仅包含不同国家的政府，而且包括其他非政府组织、民间团体、利益集团等多元主体，由此就愈加凸显出彼此间沟通协作的重要性。区域协调沟通机制一般来说是以合作组织、合作章程、合作模式为主要路径的一系列主体间的活动。合作组织即为由一组权利和义务的约束和激励所形成的，一定区域内跨国界、跨地区、跨行业的实体性或松散型的组织机构。4关于区域合作的具体协约需要作为主要参与主体的各国政府加以制定，明确规定出彼此间的权利与义务，为以后治理问题的行动中确立一套切实可行的规章制度。除了各国政府这一治理主体以外，其他主体例如非政府组织、民间团体等需要利用自身特点积极推动该区域所需治理问题的向前推进。通过非正式的方式实现更广泛的合作。这些协调机制的完善与否关系着各国在治理中信息的沟通和共享，也关系着具体治理问题的有效解决。国际实践证明，无论什么样的区域合作开发，都需要一定程度的组织化、规范化、法制化的合作机制，都需要有约束力的法律制度作为区域合作开发的依据或基础。5世界上没有完美无缺的协调机制，也就是说现存的所有协调机制都在不断的发展和完善当中，在区域合作领域同样如此。因而对于新的沟通协作机制的建立就需要多元主体间的参与和谈判，最后通过互相之间的协商与妥协实现新机制的供给。

第二是区域内非政府组织与公民团体参与的广泛性。区域治理不同于国家治理的一大特点就是治理主体的多层次性。在区域治理中，作为非政府组织公民团体对治理的影响也可见一斑。通常情况下，区域治理的主要内容就是对区域内的公共事务的管理和介入。在这一过程中，其他主体的参与性显得尤为突出。参与性是指区域治理的参与者对于区域公共决策及其执行过程的介入。参与性可以说是区域治理中最为重要的概念之一，它已经成为20世纪90年代以来的主要政治议题之一。6这些多元主体的参与性包含参与意愿和参与能力两个主要方面。一般说来，区域内非政府组织比公民参与的意愿和能力强一些。造成这种情况的的原因很显然，一方面非政府组织是一个由统一规章制度约束力而形成额一个利益共同体的集合，其行为和能力更加规范且更强大。另一方面，公民团体大多是较为松散的集合，不具有组织所特有的结构性和紧密性，致使其在参与指的过程中发挥的作用有限，只能依靠影响力较为强大的个别公民的作用。

第三是对区域内问题解决机制的成熟性。治理的主要内容即为问题，无论是从全球治理委员会关于治理的定义，“治理是各类的个人或团体（公共的或个人的）处理其共同事务或问题的总和”，亦或是罗西瑙强调治理的“任务性”是通行于规制空隙间涉及多领域具体事务的制度安排，还是奥兰·扬指出的“治理是专注于具体问题、不需要中心化的政治组织去对它们进行管理的体制，来解决互不关联或性质截然相反的问题”，这些定义都强调了治理与问题之间的必然联系。对于区域治理来说，治理也可以被理解为是主体对区域内的公共问题加以管制的过程。这就要求对治理中的问题制定一个成熟的解决机制。这一机制需要涵盖问题的不同阶段，例如形成阶段、执行阶段等。此外，对于区域治理中出现的问题要对其有区别的治理，由此提升解决问题的效率和可能。随着有效机制的建立，治理主体可以在发现问题后由政府间会议、非政府间谈判、媒体评论、专门性会谈等方式进行讨论问题的确定和执行问题，最后在执行阶段要形成监督小组对其工作进行即时追踪。成熟的问题解决机制为区域治理的良好运作提供了基础性动力，反之问题解决机制的不健全会损害区域间治理主体的信任感和安全感，让治理陷入到止步不前的危险境地。

通过以上对国家治理与区域治理影响因素的分析中可以总结出影响治理的一般因素主要有两个方面： 第一，治理主体间的合作与协商。无论是哪种类型的治理，都涉及治理主体的因素。在治理问题的过程中，治理主体间能够进行有效的协商与合作对治理目标的实现有着基础性影响。在国家治理中，国家内部各个系统作为治理的主体应该在相关问题中及时与其他相关系统取得有效沟通，在相互协作中实现治理目的。在区域治理中，各个政府、社会组织等主体之间应建立有效的治理网络，实现信息共享，使彼此的意见能够得到有效传达，增加对问题理解的共同面，由此加大治理中协议的达成与有效的执行。

第二，治理机制的建立与运用。治理目标实现的重要保障就是治理机制的建立。制度作为机制的一个主要方面，是规范行为并为确保人们之间的相互期望能够实现的社会调控系统。7制度对于人们的行为起着约束性作用。治理问题的解决需要将其放在有效的治理机制的运作之下，保证主体间意见实现统一、积极采取行动，最终实现治理的目的。此外，治理效果的监督机制可以有效制约主体的行为，使其按照既定计划实现治理问题的解决。

（作者单位：东北师范大学政法学院）