国家级开发区体制机制创新的“沌口样本”

◆课题组

(课题组成员：秦尊文，湖北省社会科学院副院长、研究员，博士生导师;王萍丽，武汉经济技术开发区管委会发研中心副主任;赵霞，湖北省社会科学院副研究员;徐志翔，武汉经济技术开发区管委会发研中心副主任科员;邱敏，武汉理工大学经济学院)

武汉开发区1993年经国务院批准为国家级经济技术开发区，是全省重要的先进制造业基地；汉南区毗邻武汉开发区，是武汉市的农业大区。两区的一体化发展，具有必然性。经过两年多的磨合运转，两区一体化发展成效显著。

一、武汉开发区托管汉南区的背景分析

(一)武汉开发区面临的发展瓶颈

(1)发展空间严重不足。托管汉南前，武汉开发区面临产业空间严重不足问题。2013年底，武汉开发区工业用地总面积26平方公里，已供21.03平方公里，剩余4.97平方公里中未征只有0.97平方公里，土地问题成为制约武汉开发区发展的最大瓶颈。

(2)产业结构亟待优化。武汉开发区产业格局与提高产业竞争力不相适应，表现为二三产业结构失衡，现代服务业发展相对不足，2013年服务业占生产总值的比重仅为13%，且服务业竞争力不强，业态主要是一些传统的批发零售业，金融、设计等高端生产性服务业占比低；在第二产业中，一业独大态势显著，2013年汽车及零部件占规模以上工业总产值的76.6%；汽车、电子电器等支柱产业在核心技术、设计、研发、品牌开发等诸多方面有所欠缺，处于“微笑曲线”的底端；新兴产业缺乏基础。

(3)经济功能区的社会功能不健全。作为一个经济功能区，武汉开发区有工委、管委会，工委是市委派出机构，管委会是市政府派出机构，没有人大政协。尽管开发区在各方面不断加大创新力度，但在发展中越来越面临社会管理、生态文明建设、公共服务等一系列问题。开发区经济职能大于社会职能，迫切需要类似于区一级的行政架构，来支撑作为武汉未来西南新城的发展。

(二)汉南区面临的发展瓶颈

托管前汉南区存在的问题，主要体现在三个方面:一是产业规模不大，层次低，龙头企业和有影响的品牌少；二是汉南尽管有土地资源优势，但是受到武汉开发区巨大政策优势和产业无形资产的屏障影响，陷入“灯下黑”的困局，难以引进大项目和高端产业；三是汉南属于上解型财政，底子薄，农业人口多，城市化水平低，公共服务水平差，农民实际人均收入水平低。

开发区托管汉南区，发展空间的拓展是重要推动因素。但从深层次看，这一战略决策最终服务于城市空间、产业布局优化的需要。

二、托管实现“多赢”

(一)破解武汉开发区与汉南区的发展瓶颈

(1)开发区发展空间得以拓展。规模托管后，经过调整两规，到2020年两区工业用地面积将达到46.81平方公里，有效缓解了工业用地不足难题。随着先进制造业在军山——汉南一线布局，沌口地区老旧工业用地开始“退二进三”，为现代服务业腾挪了宝贵的发展用地。

(2)产业布局日趋优化。随着发展空间的拓展，武汉开发区由以工业经济为主向城市综合经济转型，2015年现代服务业占生产总值比重达到22%，较2013年提高9个百分点。以永旺梦乐城为代表的商业零售业，以当当网数字出版总部为代表的文化创意产业，以渤海商品交易所、中国交建华中总部为代表的总部经济快速聚集，产业形态不断丰富延伸。

(3)功能形态再造重塑。托管以来，在坚持发展产业的同时，武汉开发区(汉南区)更加注重城市基础设施建设、民生社会事业发展和生态文明建设，走出一条产业和城市融合发展的新路。武汉开发区作为一个功能区，加快由工业园区向产业新城转型。汉南区由传统的行政区，转变为以经济建设为主题、以园区平台为支撑的开发区式的管理架构和组织方式。

(4)创新驱动增强发展核心动力。抢占汽车产业发展制高点。发展新能源汽车和智能汽车。以美国休斯车联网、东风车联网等项目为重点，打造行业领先的智能汽车研发、制造基地。完善汽车产业全价值链，引进格特拉克变速箱、博世制动系统等世界知名汽车零部件项目，推进武汉国际赛车场及辐射武汉城市圈的“汽车大世界”等汽车后市场项目。

加快发展新兴产业。推广工业机器人示范应用，打造国家级智能制造创新应用示范基地。发展智能家居，实现“互联网+用户个性需求”的定制化生产模式。发展通航产业，打造通航卫星研发制造、机场运营、航空运动、配套商服等全产业链。

(二)提升武汉建设国家中心城市功能

(1)加快武汉与仙洪试验区对接。目前，有水路、陆路两大通道贯穿武汉开发区和汉南区:水路是长江；陆路是京珠、沪蓉、汉洪高速。汉洪高速在仙桃境内又与随岳高速对接，形成与岳阳的江北陆路快速通道。两区融合后，武汉开发区与洪湖新滩工业园将直接接壤，这有助于在长江北岸规划形成绵延三十余公里的产业带和城镇带。在此基础上，有助于进一步推进武汉开发区与省级仙洪试验区对接，带动洪湖、仙桃一体化发展，推动武汉至岳阳段长江经济带的建设，促进武汉—长沙都市连绵区的形成。

(2)提升武汉三大产业开发区的集聚效应。武汉有三大国家级开发区，但未形成有效集聚效应，增长极带动作用不足。两区合并后，武汉开发区依托汉南及军山地区，将江北(东风公司)和江南(上汽通用)两大汽车基地有效连接起来，从而推动全市汽车产业资源整合，在长江中游形成一个具有全球竞争力的汽车产业带。

三大国家级开发区进一步加强对接与合作，在主城区外围形成一个产业环带，有利于集中和增强市级资源配置能力和开发区的集聚功能，形成有规模、有能级的产业集聚和引领区。

三、建设功能区引领行政区的发展样板

(一)武汉开发区托管汉南区的创新之处

(1)由功能区托管同级别行政区。托管是国家级经开区拓展“国批”面积的通行办法，但大多只是托管一个或几个街道。如果需要整合周边的行政区，也大多采用政区合一模式，如广州经开区整合周边区域新设了萝岗区。作为功能区的武汉开发区托管作为行政区的汉南区，而没有新设两区合一的行政区，这在全国都是首次尝试。

(2)功能区和行政区分属不同的行政区划。武汉开发区原有管辖范围在行政区划上隶属于蔡甸区。两区融合后，汉南区仍保留行政建制。这种托管模式，为国家级经开区创新体制机制提供了一个独特的“沌口样本”。

(二)两区一体化发展的主要做法

(1)打造行政管理体制改革示范平台。精简党政机构。坚持“小政府、大部制、高效率、低重合”原则，将原54个党政机构，现精简为23个，机构数量减少57.4%。改革后的党政机构，既是开发区党工委、管委会的内设机构，也是汉南区委、区政府的工作部门，实现了管理架构的创新再造。创新机构设置。推进行政审批制度改革，成立全市第一家行政审批局，集中管理全区22个职能部门的审批业务，实现了“一表申报、一窗受理、一章审批、一网运行”，打造了“3.0版”行政审批新模式。设立园区平台。根据产业发展规划和不同区域的基础条件，把全域489平方公里划分为产业发展方向各有侧重的八大功能板块，设立商务城、先进制造业示范区等7个园区管理办公室和一个农业发展投资公司，承担项目落地、服务企业等职责，与职能部门形成了条块结合、互有分工、统一高效的管理体制和运行机制。园区所在地街道逐步剥离经济职能，不再承担经济指标，专职负责社会事务，让经济事务归园区，社会事务归街道，权责明确，各司其职。补足功能短板。整合两区行政资源，增设了民政局、卫计局等单位，增强了基本民生社会服务供给能力，也使经济社会发展职能更加协调；设立环境保护局和安全生产监管局，为加强生态环境保护和安全生产工作筑牢了体制基础；专门设立审计局，强化了纪检监察部门的人员配备，增强了监督保障功能板块的力量；保留了汉南区人大、政协建制，为今后搭建覆盖两区的人大、政协预留了体制框架。

(2)着力推进五个“统一”。统一发展规划。按照两区发展一盘棋的思路，重塑区域空间格局和产业规划布局。制定《武汉开发区(汉南区)一体化规划》提请市政府审议通过，并在此基础上编制了《武汉开发区(汉南区)“十三五”发展规划》。统一项目布局。中船重工701所航电设备等10余个项目顺利签约，新兴重工高端装备制造、南京金龙新能源客车、东本零部件产业园等20多个大中型项目在汉南落地生根，总投资达101亿元，为汉南地区注入了强劲动力。统一基础设施建设。实施交通基础设施互联互通工程，加紧推进沌口和纱帽的通顺大道、檀军公路、军纱大道、纱帽大道等骨干道路的连通。汉南工业园区配套设施不断完善，汉南通用机场开工兴建，中海粮油码头开始发力。统一民生社会事业发展。两区社会保障一体化工作业已启动，汉南地区学校、医疗机构开始提档升级，两区基本公共服务均等化迈出实质步伐。统一生态环保建设。绿道网络向汉南延伸，牛海湖公园、薇湖公园顺利建成，启动实施纱帽污水处理厂改扩建工程和汉南排涝工程。

四、几点启示

(一)坚持产城融合，是未来开发区发展的重要使命

从国家级开发区的形态、功能及发展经验看，在产业结构上，开发区正由单一制造业向先进制造业与现代服务业并举转型；在城市空间上，由工业区为主向“产、城、绿”融为一体的特色城市空间转型；在管理职能上，由注重经济发展向统筹经济社会协调发展转型。发挥产业集聚地作用，积极探索中国特色新型城镇化道路，推进产城融合、城乡统筹发展，将是开发区重塑竞争优势的重要途径。实践证明，只有把城镇化创新试验田和先行区作为国家级开发区的重要使命，才能使开发区成为新时期深化推进改革开放的重要引擎。

(二)站在科技创新和产业革命前沿，把创新驱动作为推动产业转型升级的关键驱动力

国家级开发区经过30多年的开发建设，走出了一条具有中国特色新型工业化发展道路，是我国推进工业化的重要载体，成为地方经济的重要增长级。在新的历史阶段打造新优势，开发区必须构建创新驱动发展新模式，推动产业结构迈向中高端水平，提升在全球价值链中的地位。实践证明，只有抢抓科技革命和产业变革机遇，积极探索创新与开放融合、创新与产业融合、创新与城市融合，才能不断优化产业结构，引领开发区转型升级和创新发展。

(三)承担更多历史使命，把自身发展与国家战略和城市战略结合

二十多年来，融合国家改革开放大局、与武汉同频共振是武汉开发区快速崛起的重要经验。十八大和十八届三中、五中全会描绘的新蓝图、新愿景、新目标，成为打造开发区升级版的核心依据。当前武汉已从打造功能进入到提升功能和改善品质并重的新阶段，武汉开发区托管汉南区的探索，为湖北提供了经验样本。实践证明，只有把开发区自身发展纳入发展大局，主动承担不同历史发展阶段赋予的战略任务，才能成为转变方式的新典范。