对南通市老年教育地方立法的调查和建议

□南通市老年大学　王建明



对南通市老年教育地方立法的调查和建议

□南通市老年大学王建明

2015年3月15日，全国人大十二届三次会议对《立法法》进行修订，规定设区的市获得地方立法权。7月31日，江苏省人大常委会第十二届十七次会议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。自7 月31日起，南通市正式获得了地方立法权。

前不久，笔者对南通市老年教育的情况进行了调查，感到老年教育地方立法刻不容缓，建议将《南通市老年教育条例》的制定列为南通市人大常委会的一项立法工作，尽快实施。

一、南通市人口老龄化和老年教育的基本情况

1982年全国第三次人口普查结果显示，南通市60岁及以上人口为76.4万人，占10.4%，比全国早17年、比江苏全省早4年进入老龄化社会。此后，南通老年人口的比重一直以快速而强劲的态势向前发展。至2000年全国第五次人口普查，60岁及以上人口占同期总人口的17.42%。2010年已占同期总人口的23.46%。2014年，南通市60岁及以上人口191.68万人，占比26.27%。32年间，60岁及以上人口增加了115.28万人，平均每年增加3.6万人；占同期总人口的比重平均每年提高0.5个百分点。人类生命的延长是构成人口老龄化的重要条件之一。长寿现象规模化、区域化已成为南通市的一大特点。南通成为 “世界长寿之都”。五个县（市）中，如皋、如东、启东成为“中国长寿之乡”，如皋还是“世界长寿乡”。2014年末，南通市有百岁老人915人，居全省各市之首。现在，南通市正向深度老龄化阶段迈进。

人口老龄化促进了该市老年教育的发展，南通市委、市政府于1986年批准成立南通市老年大学。随后各县（市）、区也相继建立老年大学。到2015年8月，南通市共有老年(老干部)大学10所，校舍面积达1.8万余平方米，社区、乡镇一级的老年学校21所，共有学员近2.2万名。一大批老年人学有所成，市和各县（市）、区老年大学累计毕业学员10万人(次)。但老年教育的发展与人口老龄化的发展仍不相适应：一是学校规模小，不能满足老年人的上学需求。该市“十二五”老龄事业发展规划主要发展目标之一是“参加各类老年教育机构学习的老年人达到老年人口10%以上”。但到“十二五”末，全市老年教育的覆盖人数约2万人,还不到老年人口的1%，与全国要求老年人口入学率达到3%的要求相距甚远。即使是市区，老年人口入学率也仅达到4.5%。全市许多老年大学在入学报名时，出现了老年人凌晨4点多到校排队的现象。

目前该市老年教育存在的主要问题可以概括为少“四力”：一是各级、各地的领导部门对老年教育重视不够，无总体规划、无具体部署，使老年教育的发展缺乏动力；二是各县（市、区）没有统一的主管部门，对老年教育的发展缺乏合力；三是老年大学没有固定的办学经费来源，不少学校是要一点得一点，发展老年教育缺少财力；四是老年大学普遍存在学校规模小，办学条件差，教学设施陈旧等问题，不能满足老年人渴望入学的需求，学校扩容缺乏实力。

二、老年教育地方立法的必要性和可行性

（一）老年教育地方立法的必要性

老年教育是实现“积极老龄化”的一项重要举措，在“积极老龄化”的全新战略指引下，老年教育在终身教育体系中的定位更为突出。

地方立法是保障老年教育健康发展的刚性措施。“积极老龄化”战略需要公正平等的老年人权益保障体系,这就需要国家与地方迅速建立健全一个与之配套的完善法律法规体系，以确保法律服务渠道更加通畅、法定权益得到切实维护。老年教育作为“积极老龄化”战略的重要组成部分，理应坚持均等服务，从维护社会公平和正义的高度，推动老年教育基本公共服务均等化，合理分配社会老年教育资源，提高老年人老年教育社会福利水平，确保老年人共享经济社会发展成果。由于我国的老年教育法律体系建设滞后，在老年教育迅猛发展的今天，可以先行通过地方立法来弥补。

目前，我国在老年教育立法上存在的主要问题包括：一是老年教育法律未形成体系。国家法律中有关老年教育的法律条款总体上是缺位、缺失或没有系统、没有配套的。二是《老年人权益保障法》对老年教育缺乏实际操作条款。如该法第七十条强调：老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。虽然确定了“老有所学”“老年教育”“老年学校”，但对老年教育没有相应的操作条款和违法罚则，即使地方上的老年教育办得差，也无法追究。三是《教育法》对老年教育没有明确法治规范。如第四十一条明确：国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。但没有直接规定老年教育的条款，没有明确老年教育属于成人教育和终身教育，因此客观上造成了老年教育没有专门的法律措施保护。老年学校自行对号入座，称自己属于成人教育，只是自我理解，不能成为老年教育依法执教的依据。

立法是保障老年教育健康发展的根本措施。鉴于我国老年教育法制建设步伐远远落后于日新月异、迅速向前的地方老年教育发展现状，国家没有专门立法，完全可以借地方已有立法权的重要契机，通过地方立法来逐步解决这个问题。

（二）老年教育地方立法的可行性

从立法依据来看，《立法法》第七十二条规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”我们的解读是：一是应对人口老龄化是城市管理的重要内容，符合“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”；二是“根据本市的具体情况和实际需要”，南通这个超老龄化城市确有制定老年教育条例的需要；三是老年教育立法与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触；四是“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”可法律对地方老年教育能否立法、如何立法并没有规定。

从立法可能来看，我国第一部老年教育法规《天津市老年人教育条例》于2002 年7月18日经天津市人大常委会通过，当年9月1日起实施。《徐州市老年教育条例》于2007年6月28日由徐州市人大常委会制定，当年10 月1日起施行。从徐州看南通，该市制定老年教育条例也应该是有可能的。为此建议南通市人大常委会将老年教育列入立法计划，通过立法促进全市老年教育地进一步发展，使南通这张教育名片焕发出更加绚丽的光彩。

三、南通市老年教育地方立法有关内容的建议

（一）规范标题拟为《南通市老年教育条例》。

（二）正文内容必须写明因由、条规、施行说明三部分。

1、条例的因由。正文的开头写明制定和发布条例的法律依据（《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《江苏省老年人权益保障条例》等有关法律、法规），交代制定本条例的原因、目的（适应老龄化社会的发展要求，保障老年人继续受教育的权利，促进老年人教育事业的发展，完善终身教育体系），说明条例所涉及对象（老年教育、老年教育机构）的有关范围。

2、条例的条规。这是条例的主体部分，要有“条”有“例”，内容长短视具体内容而定。“条”是从正面阐述条例的条文，讲明“做什么，不该做什么。”“例”是从反面加以说明，即做不到怎么处理。结构顺序是前“条”后“例”。以“条”为主，以“例”为补充。“条”的“做什么”和“不该做什么”可以糅合在一起写。而“例”则必须单独列出。《南通市老年教育条例》的“条”要讲明老年教育的主管部门、协调服务部门和其他相关部门；讲明老年教育中各级政府的职责、对媒体的要求；讲明设立老年教育机构应当具备的条件，申请办学许可、登记和变更、注销的程序及相关部门；讲明对老年教育机构的优惠政策；讲明老年教育经费的来源与管理；讲明老年教育机构享有的权利和履行的义务；讲明对老年教育机构评价和教学评估，对老年教育机构和老年教育工作者表彰、奖励的要求。《南通市老年教育条例》的“例” 要讲明老年教育机构、老年教育场所不得变更用途；讲明对违反条例，未经批准擅自举办老年教育机构及违反条例其他规定的事项如何依法处理。

3、施行说明部分。明确实施条例的具体要求和注意事项，包括条例的生效时间、解释、修改与废止的权限，适用的其他范围等。