浅析中外社会救助制度的比较与启示

程琳

社会救助是国家和政府为生活在贫困线以下的居民提供一定的物质帮助与公共服务的一种制度安排。目前，我国的社会救助制度仍处于起步阶段，存在诸多的问题与不足，若要完善该制度还需要借鉴先进的经验与模式。本文将美国的生活救助、英国的医疗救助及日本的灾害救助与我国的相应制度进行对比，以期对我国社会救助制度的完善起到一定的借鉴意义。

一、中美生活救助制度的比较与分析

生活救助是为保障弱势群体在衣、食、住、行等方面的基本需求而提供一定的现金或服务的救助项目。美国的生活救助的项目主要包括：食品券、贫困家庭临时救助、补充保障收入等。食品券是美国联邦政府为穷人提供的一种用于购买食物的票券。这种票券只能在政府指定的商铺里购买食物，不能调换成非食品类的物品，也不能出卖。可接受食品券的人群必须要接受经济调查。一般家庭的毛收入不能超过贫困线的130%，家庭资产不超过2000～ 3000美元；“贫困家庭临时救助”旨在帮助那些单亲家庭或是父母双方当中有一人无劳动能力或是长期失业的家庭。其经费由联邦政府和州政府共同承担，一般来说联邦政府的支出能占到总投入的50%-80%；“补充保障收入”是一项针对特殊人群的救助项目。它是由政府出资，给那些年龄在65岁以上的老年人、残疾人、盲人等提供基本的生活服务的救助项目。其经费来源于联邦政府的拨款。各州可以根据实际的操作需要进行一定的增补。

目前，我国统一性的基本生活救助项目包括城乡最低生活保障制度以及农村的“五保”供养制度。城乡最低生活保障制度的目标群体是那些没有劳动能力、生活来源的贫困群体，以及那些虽有一定的经济收入，但是人均收入标准低于最低生活保障线的家庭。农村五保供养制度是国家对农村中的缺乏或完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡以及残疾人员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火供应，保证年幼的受到教育和年老的死后有所安葬。五保供养的资金来源的主体是乡镇政府和村级集体。

通过对比，我们可以发现中美两国的生活救助有着显著的差别。首先，美国的生活救助经过多年的发展，已经形成了完善的生活救助体系。同美国相比，我国的城乡生活救助还是基本以现金救助为主，对于不同需求群体的针对性不强，影响救助效果。其次，美国的生活救助注重公民的平等受助资格，即每个贫困的成员无论在哪个州，都可以享受到基本的救助，或许救助的水平不一定相当，但制度本身并没有城乡分割。而城乡生活救助的二元分割则是中国生活救助，甚至是整个社会救助体系的显著标志。

二、中英医疗救助制度的对比与分析

英国医疗救助是针对贫困群体中的病患人员提供的部分或全部基本医疗健康服务，以改善贫困人群健康状况。英国医疗救助的主要责任主体是政府，医疗保障属于健康服务型。具体内容主要包括重残津贴、残疾生活津贴、护理津贴、病假津贴等。以上医疗救助内容都是免费的，也无需家庭收入调查，主要由政府承担并负责各项津贴的管理和发放。英国也非常注重国民保健，英国工党政府的国民保健宗旨为建立真正为国民健康负责的国民保健制度，并为民众提供更为优质的医疗保健服务。

目前，中国还没有全国统一性的医疗救助项目，一些零散的医疗救助是由少数的地方政府通过立法的形式开展的。中国的医疗专项救助的基础还比较薄弱，管理体制和一些地方性的救助制度还很不规范。政府还没有完全承担起其对公民的医疗救助责任。

三、中日灾害救助制度的比较与分析

日本是一个自然灾害频发的国家，经常受到强地震、强台风、暴雪和海啸的袭击，强烈的灾害危机经历和意识使日本形成了一套相对成熟的灾害危机管理机制，积累了较丰富的灾后救助和重建的经验。在灾前防范方面，日本形成了比较完整的灾害救助法律体系，并且从儿童起就要接受防灾教育，培养防范意识；在灾中应急救助方面，日本国家领导人通过远程指挥，组织部署救援队，日本自卫队在救灾中职责明确，救助物资及费用由都道府县及国家共同承担；在灾后重建方面，日本具有完备的法律依据和重建经验，并且建立了健全的志愿者组织机制和心理重建机制，地震保险和再保险制度也为灾后重建提供了重要的资金支持，充分的准备使灾后重建有条不紊地进行。

我国自然灾害救助发展至今，已形成基本的救助体系，逐步走上政府管理与市场运作相结合的道路，明确了生产自救、群众互助的方式。但是，在取得一些成就的同时，也积累了较多问题，主要有政府及民众防灾意识不强、防灾减灾教育欠缺；灾害救助缺乏法律依据；救灾应急队伍和专业救援队伍的数量和素质亟待提高；灾害救助资金筹集运作困难，救灾储备不足等。

四、中外社会救助制度比较分析的启示

中国与美、英、日三国在经济发展水平、政治制度以及文化传统等方面有着较大的差异，各国的社会救助制度在项目的设置及具体的实际操作层面，也存在诸多的不同。但建立一种完善的救助体系却是各国的共同追求。因此，外国社会救助制度一些成功的经验还是值得我们学习的。

首先，注重法制建设，用法律保障公民的平等受助权利。外国社会救助制度的建立与发展的过程，同时也是与社会救助有关的法律条文的不断修订与完善的过程。法律的权威性和严肃性，既保障了公民的受助权利，同时也使制度具有了更为可靠的合法性基础。

其次，强化政府的责任，保证救助的资金来源。对弱势群体给予必要的援助是政府的基本责任，救助的基本资金来源也是政府的财政支出。在美国，救助项目费用是由联邦政府和地方政府承担，辅之于一定的社会捐款，但联邦政府的财政转移支付占主导。在英国，资金全部由政府承担。充足的资金保证了救助的有效展开，受助群体也能及时地得到必要的援助。

最后，完善项目管理，细化救助标准，实施分类救助。针对不同救助需求，设计不同类型的救助项目或计划，并明确划定救助标准，明晰申请条件。政府应建立多种公共援助制度，各种救助项目之间相互渗透，互为补充，形成一个有机的社会救助系统，从而有效地扩大社会救助的覆盖面和救助的效果。

（编辑/李舶）