如何才能让制度的笼子牢不可破

提到如何解决腐败问题，人们最容易想到的或许就是“把权力关进制度的笼子里”这句格言。所谓“制度”，就是节制人们行为的尺度或标准，是共同体全体成员必须共同遵守的各种办事规程与行动准则。在反腐倡廉建设的理论语境中，需要准确认识作为制约权力笼子的“制度”一词的丰富意涵，从理论上厘清制度的多重意义，使制度真正成为能够有效管控权力的铁笼子，对于反腐倡廉建设实践意义重大。

一、法律是制度存在的最高形式

首先，制度是多面相的规则体系。人类本质上是群居动物，人的本质是各种社会关系的总和，在不同的社会关系中，人们均需受制于社会共同体所认同的各种行为规范和制度。由于人们参加社会活动的领域不同，形成社会关系的性质各异，因而所服从或遵循的制度也有差异。大的方面如政治制度、经济制度、科技制度、文化制度、军事制度、宗教制度等，小的方面如工资制度、财务制度、财产制度、作息制度、教学制度、劳动制度等。同时，制度具有普适性，最终约束的是其适用范围之内的每个人，而制度的适用范围，大到国家机关、政府机构、企事业组织、社会团体、各行业各系统，小到各单位、部门、科室、班组等。总之，现实社会中的制度总是多面相多特质的，因而我们需要在多面相的制度谱系中，找准制约公职人员滥用权力导致腐败的制度特质。

其次，任何制度都有某种表现形式，而制度的存在形式也是多样的。制度的表现形式说的是制度的渊源或载体问题。美国著名经济学家、制度变迁理论大师道格拉斯·诺斯将制度分为三种类型:正式规则、非正式规则和这些规则的执行机制。正式规则又称正式制度，是指国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则等法律法规，包括从宪法到成文法与普通法等，它们构成人们行为的激励和约束;非正式规则是人们在长期实践中无意识形成的、具有持久的生命力并构成世代相传文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等因素;实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度安排中的关键一环。也就是说，制度通常有其不同的存在载体或表现形式，如国家法律、政党法规、道德规范、伦理戒条、风俗习惯、社团规章等，而现代国家旨在限制权力的各项制度，同样具有多样化的表现形式。

再次，权力监控制度最高表现形式是法律。尽管制度载体通常是多样的，但是在现代社会公共事务或国家事务的治理中，对于防治权力腐败的制度安排而言，其最重要最高级的表现形式应当是法律，通过制定法律来解决权力的健康运行问题是现代国家治理的基本特点。因为在所有类别的规则体系中，通过法律确定下来的制度具有最高的权威性，重要的制度都要以法律来表述。从我国反腐倡廉建设的实践来看，国家法律和党内法规是权力制约制度最重要的表现形式。

二、聚焦权力监督与制约功效

首先，形成科学有效的权力制约和协调机制。主要包括:完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用;规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务;加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督;推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程;完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。

其次，加强反腐败体制机制创新和制度保障。主要包括:加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导;改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能;落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度;推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。

再次，健全反腐倡廉法规制度体系。完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。

最后，健全改进作风常态化制度。主要内容是:围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设;健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设;完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风;改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题;完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定。

三、明晰制度背后的理性思维

首先，制度表达了一定的价值取向。制度既具有指引性、约束性、激励性、惩戒性、规范性、程序性等特质，同时也传递了共同体的共同意志与利益诉求，评判人们行为后果，引导人们的行为选择等主观价值取向。这是因为，法律是制度最重要的渊源，反映的是大多数人的整体意志和根本利益，法律判断是典型的价值判断，法律规范对社会关系的调整目的，就是形成法律所预期达成的社会秩序即法律秩序。因此，权力制约制度表达了人类社会对腐败的担忧与警惕。

其次，制度融汇了一定的思想观念。权力制约制度不仅传达价值取向，还会呈现理论底色或思想烙印，以一定的理论思辨为其正当性与科学性作为基础。例如，《刑法》对贪污罪和受贿罪的规定，昭示了公职人员必须保持职务活动的廉洁性及公共权力的不可收买性等思想观念;《政府信息公开条例》反映的是对建立透明政府的法理诉求;而《中国共产党廉洁自律准则》表面上看是对党员干部和党员的 “高线”要求，实则是从理念层面强化了执政党的立党管党宗旨。

再次，制度体现了一定的人性预设。一般而言，围绕权力运行的制度设计，主要不是从“劝善”思维出发，而是侧重于“止恶”的考量。“劝善”思维是“好人”思维，相信掌权者通过道德教化和信仰内省，能够在职务活动中自我约束、严于律己，做到正确履职尽责。而“止恶”思维则是“坏人”思维，它基于人性恶的理论预设，相信掌权者在缺乏有效监督的情况下会滥用权力，走向腐败，因而必须通过制度监控权力运行。“把权力关进制度的笼子里”体现的就是“止恶”思维。