新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范

□　沈永东　宋晓清



新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范

□沈永东宋晓清

摘要：2015年《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的出台，开启了我国新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革进程。新一轮改革以“面向市场、服务会员”为取向，意味着“会员逻辑”将主导我国行业协会商会今后的发展方向。然而，作为一种自上而下的“强制性制度变迁”，行业协会商会与行政机关脱钩改革，不仅要解决其长期依附权威行政资源的“路径依赖”问题，还将面临行业协会商会因“会员逻辑”引致的市场行为异化与治理失范等风险。欧洲法团主义国家行业协会商会应对转型风险与我国先发地区改革实践，为新一轮脱钩改革提供了重要的经验借鉴。温州市是我国行业协会商会发展较为充分的地区，它于2007年开展的行业协会商会与政府脱钩改革经验表明，要分步推进脱钩改革减少改革阻力，完善配套政策提升协会商会治理能力，设立专门机构组织推进脱钩改革进程。面对当前经济下行与行业协会商会管理体制变革的新环境，我国新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革需要以增量改革倒逼存量改革，建立合规性监管体制，重新定位行业协会商会职能，需要形成政会协同新机制，推动组织变革，实现行业间合作互动。

关键词：行业协会商会；脱钩；风险防范；路径依赖；会员逻辑

改革开放以来，行业协会商会作为一种有效的市场治理机制，成为我国推动行业经济与社会发展的重要力量。与此同时，行业协会商会发展受到行政化色彩浓、自主性不足、治理结构不健全、监督管理不到位等制约，难以充分发挥其在经济新常态与国家治理现代化中的作用。2015年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下简称《总体方案》)，明确行业协会商会与行政机关脱钩的思路原则、主要任务、配套政策、实施机制和时间安排，要求行业协会商会与行政机关在机构、职能、资产、人员、党建等方面做到“五分离五规范”，这确立了行业协会商会“社会化、市场化”的改革方向。

《总体方案》开启了我国行业协会商会改革“面向市场、服务会员”的新进程，它要求“服务重心从政府转向企业、行业与市场”，这意味着“会员逻辑”(Logics of Membership)将主导我国行业协会商会今后的发展方向*“会员逻辑”(Logics of Influence)是指在自愿入会体制下，行业协会通过向会员提供足够的激励以从会员汲取充分的资源来确保其生存和发展。与之相对应，“影响逻辑”(Logics of Membership)是指行业协会以某种方式组织起来向政府提供一定的激励，并且进入政府部门对其施加影响，以充分获取来自政府的资源，如政府的认可、让步与资助等。参见Schmitter P.C.& Streeck W.(1999).The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.。然而，作为一种自上而下的“强制性制度变迁”(Mandatory Institutional Change)，行业协会商会与行政机关脱钩改革，既要解决行业协会商会长期依附权威行政资源的“路径依赖”(Path Dependence)问题，也将面临“会员逻辑”运行过程中的市场逐利倾向与行业利益代表不足问题*制度变迁理论认为，根据充当第一行动集团主体的不同，可以将制度变迁分为自上而下的“强制性制度变迁”与自下而上的“诱致性制度变迁”。其中，由政府充当第一行动集团，以政府命令和法律形式引入和实行的制度变迁称为“强制性制度变迁”；由个人或一群人受新制度获利机会引诱，自发倡导、组织和实现的制度变迁称为“诱致性制度变迁”。参见道格拉斯.C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，格致出版社2008年版。。因此，如何有效防范“路径依赖”与“会员逻辑”运行等可能产生的风险，成为推进行业协会商会与行政机关脱钩改革的题中之义。

本文拟通过考察欧洲法团主义国家行业协会商会与政府关系变革与我国先发地区行业协会商会与行政机关分离的理论与实践，特别是解读行业协会商会发达的温州市的脱钩改革经验，从而提出防范我国行业协会商会与行政机关脱钩风险的基本思路，并针对我国当前经济下行与社团管理体制变革的新形势，提出新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革风险的应对之策。

一、新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革及其风险

2012年中共十八大在部署社会体制改革时要求，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制*何子英、郁建兴：《新一轮改革战略中的社会体制改革》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第1期。。2013年十二届全国人大一次会议通过的国务院机构改革和职能转变方案，首次明确将逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩作为加快形成现代社会组织体制的重要组成部分，并提出了行业协会商会与行政机关脱钩改革的具体时间表。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，提出了我国行业协会商会与行政机关脱钩改革路线图、时间表、具体任务书，要求行业协会商会与行政机关在机构、职能、资产、人事、党建与外事等做到“五分离五规范”。对于全国性行业协会商会，《总体方案》要求“2015年下半年开始第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机制后全面推开”。

2015年11月，民政部公布148家全国性行业协会商会脱钩试点名单，正稳步推进脱钩改革的组织实施工作。然而，新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革是一场全国范围内自上而下的全新改革，涉及面广、政策性强、社会关注度高，行业协会商会与行政机关脱钩改革成败必然对我国现代社会组织体制的形成产生较大影响。因此，在积极推进此项改革的同时，应高度重视与防范改革中可能出现的两大类风险：

第一，作为一种“强制性制度变迁”，行业协会商会与政府脱钩改革面临着行业协会商会长期依附权威行政资源的“路径依赖”，形成脱钩不完全或脱钩后走向消亡的风险。在新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革中，中共中央办公厅、国务院办公厅充当“发动机”，以《总体方案》的政府命令形式实施自上而下制度变革，国家发改委与民政部等国家部委作为主要牵头部门稳步执行推进。然而，全国性行业协会商会大多由经济管理职能转变与政府机构改革而来，且被赋予了原政府部门的行业管理职能*余晖：《行业协会及其在中国的发展》，经济管理出版社2002年版，第11-12页。。这些行业协会商会自建立起就在人员、资金等与行政资源密不可分，并在后续的发展过程中不断自我强化，对行政资源形成了“路径依赖”，导致市场化水平低、资源汲取能力差、政府财政资金依赖度高、内部治理官僚化、寡头垄断等。在脱钩制度改革过程中，如何防范这些行业协会商会与行政机关脱钩不彻底？以及如何防范这些重要经济领域的行业协会商会在资金与人才方面不适应新环境而丧失生存发展能力甚至消亡退出，进而对整个行业经济发展带来风险？

第二，以“会员逻辑”为导向，行业协会商会与行政机关脱钩将面临行业协会商会的市场行为异化与治理失范等风险。《总体方案》要求行业协会商会与行政机关脱钩改革需要“坚持服务发展，释放市场活力”，“推动服务中心从政府转向企业、行业、市场”。然而，以“会员逻辑”为导向的脱钩改革启动后，可能产生严重风险。“会员逻辑”要求行业协会商会能够满足异质化、碎片化利益，这必将对协会商会的自主性带来危机*Lehmkuhl，D.(2006).Against All Odds:Adaptation and Survival of National Associations.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，149-177.。很多行业协会商会脱离行政资源的供给后会被推向市场，却背离非营利原则，为了追求协会商会自身利益而干扰行业、企业的正常运作，甚至形成行业垄断，哄抬物价。还有一些行业协会商会过多将服务项目放在满足部分会员企业利益而失去了行业公共利益的责任*何宾：《公共治理参与中的行业组织自主性实现路径》，浙江大学博士论文2014年。。在行业协会商会与行政机关脱钩改革中，如何有效防范行业协会商会从行政色彩过浓走向市场行为失范的风险？

可以看到，新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革是我国全面深化改革、推进国家治理体系现代化的重要内容，也是我国行业协会商会改革的关键一步，对我国形成现代社会组织体制具有重大意义。在推进此项脱钩改革时，有必要充分借鉴国内外理论与实践，尤其是我国先发地区的脱钩改革经验，以有效防范改革中可能出现的各种风险。

二、已有研究与实践探索述评

已有研究将世界各国行业协会商会分为三种模式：大陆模式、英美模式和混合模式*Pligrim，M.& Bonn，R.M.(2012).National Chambers of Commerce：A Primer on the Organization and Role of Chamber Systems，Center for International Private Enterprise(CIPE)，Washington，DC.http://cipe.org/publications/detail/national-chambers-commerce-primer-organization-and-role-chamber-systems.。以德国和法国为代表的大陆模式下，行业协会商会属于公法人，承担政府公共职能，也被称为法团主义模式；以英国和美国为代表的英美模式下，行业协会商会属于私法人，不承担政府任何职能，实行自由竞争淘汰，又称多元主义模式；以日本为代表的混合模式下，行业协会商会则介于公法人与私法人之间*浦文昌：《中国商会立法研究及中外资料汇编》，中央编译出版社2010年版，第45-47页。。20世纪80年代初，Schmitter和Streeck组建的研究团队通过对欧洲与北美10多个国家行业协会商会进行研究后发现，法团主义国家的行业协会商会更多地担任“私益政府”(Private Interest Government)的角色，即由行业协会商会承担原来由政府承担的准公共职能，多为“影响逻辑”所驱动；多元主义国家的行业协会商会则更多从事会员利益代表活动，多为“会员逻辑”所驱动*Schmitter P.C.& Streeck W.(1999).The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies.MPIFG Discussion Paper.。

然而，上述观点正在被新近研究所否定。Streeck和Schmitter认为，在欧洲一体化进程中，行业协会商会正经历着从单一国家的法团主义向跨国多元主义的转型*Streeck，W.(1991).From National Corporatism to Transnational Pluralism：European Interest Politics and the Single Market.Politics and Society，19(2)：133-164.。Coleman发现，经济政治的全球化与欧洲一体化环境导致生产的集中化，而跨国企业合并导致会员数量急剧下降，这进一步削弱了法团主义国家行业协会商会原先作为“私益政府”协调会员利益及控制会员行动的能力*Coleman，W.D.(2002).Globalisation and the Future of Associational Governance.In J.Greenwood(eds.)，The Effectiveness of EU Business Associations，London：Palgrave Macmillan，209-222.。Streeck和Visser的进一步研究发现，始料未及的资本主义政治经济全球化进程需要我们重新审视行业协会商会发展危机，以私益政府为特征的欧洲法团主义模式因全球化与欧洲一体化打破了以单一国家为基础的行业协会商会局面，进而实现从法团主义的“私益政府”向多元主义的“利益代表”(Interest Representation)转型，从“利益中介”(Interest Intermediaries)变成“利益企业”(Interest Firms)*Streeck，W.& Visser，J.(2006).Organized Business Facing Internationalization.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，242-272.。

竞争日益激烈的全球商业环境迫使很多欧洲法团主义国家的行业协会商会摆脱“私益政府”角色，思考如何依靠市场力量更好地回应会员企业利益，满足行业发展需求。在这种转型过程中，很多欧洲法团主义国家的行业协会商会为谋求生存发展，开展组织变革，调整职能活动，为我国行业协会商会与行政机关脱钩改革及未来发展积累了不少重要经验。

其一，欧洲法团主义国家行业协会商会开始更多关注会员企业的个体化利益需求，以更好地获得不同类型会员企业的支持。如荷兰行业协会商会通过组织策略与认知的变革，建立起全新市场信息渠道来满足中小企业的需求，同时代表大企业利益开展影响欧盟政策的游说活动，以满足行业内不同会员的个体需求*Visser，J.& Wilts，A.S.(2006).Reaching Out and Fitting in：Dutch Business Associations at Home(and)in Europe.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，22-48.。

其二，行业协会商会提升行业自我规制与管理能力。这主要体现在防止行业垄断，避免不可接受的“搭便车”行为，在会员中执行规则且能让会员遵从，以及有足够能力来惩治违反协会商会规则的行为*Ronit，K.(2006).International Governance by Organized Business.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，220-241.。行业协会商会的自我规制与管理能力不仅发生在单一行业部门或单一国家，而且正扩展到跨部门与跨国家。

其三，行业协会商会开展重组或合并。部门行业领域的行业协会商会通过整合或组建成为新的行业协会商会，或成为更大行业协会商会的分会，如在瑞士，机械行业领域的行业协会商会正在重构，机械工业雇主协会(ASM)与机械工业协会(VSM)共同合并形成了新组织SWISSMEN，且融合调整了上述两家协会的理事会与工作人员*Kriesi，H.(2006).Institutional Filters and Path Dependency：The Impact of Europeanization on Swiss Business Associations.In W.Streeck，J.Grote，V.Schneider and J.Visser(eds.)，Governing Interests：Business Associations Facing Internationalism.New York：Routledge，50-67.。

置身于经济全球化的中国，行业协会商会同样面临着竞争激励的全球经济挑战，经历着从“行政依附”到“利益代表”的转型过程。自2002年开始，我国部分地区如上海市、无锡市、深圳市、温州市等先行先试，探索行业协会商会与行政机关脱钩改革实践，为当前我国新一轮的脱钩改革积累了一些经验。

其一，脱钩改革要确保行业协会商会真正拥有独立自主权。上海市于2002年就在全国率先开展行业协会商会与行政机关脱钩改革工作，其出台的《上海市促进行业协会发展规定》明确指出，政府有关部门的机构、人事和财务应当与行业协会分开，其工作机构不得与行业协会合署办公。2004年，深圳市推动行业协会民间化改革，切断行业协会与政府各职能部门的行政依附关系，使行业协会真正拥有独立的社团法人地位。2008年，上海市出台《关于本市进一步支持行业协会商会加快改革和发展的实施意见》，要求各有关部门要从职能、机构、人员、财务等方面将行业协会与政府部门、企事业单位彻底分开，不得干涉行业协会依法独立自主开展活动。

其二，对脱钩后的行业协会商会在组织机构、内部治理与管理制度等进行规范。2007年，温州市开展对现职机关工作人员兼任职务、与行政机关合署办公和会计合帐的三类行业协会进行脱钩，要求做到人员分离、机构分设、财务分开、职能分开和编制分开。特别是，温州市政府对脱钩后的行业协会在名称、会员组成、组织机构和负责人、管理制度等方面进行规范，进而避免了脱钩改革后出现行业协会商会治理混乱的局面。

其三，逐步推进脱钩变革，减少改革阻力，并辅之于相应的配套政策。深圳市采取三个“半步”走的渐进改革策略保证了改革成效，2004年开启第一个“半步”实现深圳市行业协会商会与行政机关脱钩后，2006年深圳市开展无业务主管单位的直接登记管理制度，有效巩固了第一个“半步”脱钩改革产生的成果。2007年，温州市启动脱钩改革后，逐步构建归口管理机制，并在温州市工商联的推动下，实施“三化”建设(实体化、规范化与示范化)提升行业协会商会治理结构建设与资源汲取能力，以巩固脱钩改革的成效。

无论是欧洲法团主义国家行业协会商会应对面向市场化转型风险的组织变革与职能调整，还是我国先行先试地区的地方政府应对脱钩改革风险的基本措施，都为我国新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革提供了启示。当然，行业协会商会与行政机关脱钩改革的具体实践因地而异，因而有必要考察行业协会商会与行政机关脱钩改革的具体样本，以供参考借鉴。

本文选取温州市行业协会商会与行政机关脱钩改革作为典型案例。温州市行业协会商会因其民间性、自主性和良好的治理能力成为我国行业协会商会的“典范”，考察温州行业协会商会与行政机关脱钩实践具有一定的示范意义；与深圳、上海等先行先试的直辖市或特区不同，温州市是浙江省的一个地级市，温州市的脱钩改革经验或可对我国其他广大地级市或县级市改革更具可操作性借鉴意义。

三、行业协会商会与行政机关脱钩改革的温州经验

温州地处沿海经济发达地区，民营经济发达，行业协会商会发展迅速。截至2014年底，温州市经市、县两级登记的行业协会商会共有570家，其中全市性行业协会商会为158家。1997年，温州市成为原国家经贸委确定的行业协会改革首批四个试点城市之一。2001年中国加入WTO以后，温州行业协会商会在处理眼镜、打火机和制笔等行业的国际贸易反倾销事件中发挥了积极作用。2008年全球金融危机与2011年温州民间金融危机重创温州民营经济，温州行业协会商会帮助中小企业转型升级，共渡发展危难时期。温州行业协会商会与当地民营经济发展的紧密关系，促使当地政府较早开始探索行业协会商会与行政机关脱钩的风险防范机制和配套政策。

浙江大学公民社会研究中心长期关注温州行业协会商会的动态发展，分别于2007、2009、2011、2015年，集中进行4次大样本问卷调查与案例访谈。温州市行业协会商会与行政机关脱钩工作始于2007年4月，全面完成于2008年7月。本文主要采用该中心2007年1-2月与2009年7月对温州市全市性行业协会商会所做的问卷调查数据(样本数分别为59家和69家)，用以探讨温州市行业协会商会与行政机关脱钩改革前后的变化及所面临的挑战。

1、温州市行业协会商会与行政机构脱钩实践及其挑战

2006年，温州市政府正式授权市工商联为工商领域社会团体业务主管单位。2007年，温州市发改委、民政局制定了《关于温州市行业协会与行政机关脱钩的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)，并成立了以副市长任组长的行业协会与行政机关脱钩工作领导小组，对现职机关工作人员兼任职务、与行政机关合署办公和会计合帐的三类行业协会进行脱钩，要求做到人员分离、机构分设、财务分开、职能分开和编制分开，脱钩后的行业协会要在名称、会员组成、组织机构和负责人、管理制度等方面进行规范。在《实施意见》的执行过程中，经行业协会自查、业务主管单位核实和登记管理机关审查，确定温州市应脱钩行业协会116家，其中有公务员兼职的就有84家。2008年7月，这些行业协会与行政机关的脱钩工作全面完成，155人次兼职公务员退出行业协会。其中，44家与行政机关合署办公的行业协会实现了机构分设，1家与行政机关会计合账的行业协会实现了财务独立*郁建兴、江华、周俊：《参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》，浙江大学出版社2008年版，第193页。。

温州市行业协会商会与行政机构脱钩政策推行后，行业协会商会遭遇了较大挑战，这主要表现在资金人才、内部治理与营利行为异化等方面：

首先，脱钩改革后，行业协会商会的资源汲取来源结构发生了改变，资金人才危机仍然严重。原先依附于不同政府部门的行业协会商会不得不面临资源汲取渠道改变的转型。这主要体现为：政府财政收入占协会商会总收入比例开始下降，从2007年1.02%下降到2009年0.97%，由于政府财政收入占协会商会总收入的比例不高，因此其下降趋势并不显著；会员企业的收入占协会商会总收入的比例开始显著提升，会费收入增加9.42%，会员赞助增加了9.11%，经营性收入则增加了3.14%(表1)。同时，脱钩改革后的人力资源问题也未有明显改善。2009年的调研数据显示，温州市行业协会商会会长和秘书长的平均年龄分别为50.8岁和57.1岁，平均拥有专职工作人员3.3人，其中拥有大专以上学历工作人员比例为52.0%，人力资源老龄化、专职人员偏少等问题依然存在。53.4%的负责人认为所在行业协会商会不能给工作人员提供未来职业发展和工作晋升空间；行业协会商会的资金收入也较低，只有9.6%的负责人对所在行业协会商会的财务状况表示乐观(表2)。

表1　2007年、2009年温州市行业协会

数据来源：浙江大学公民社会研究中心

表2　温州市行业协会商会的年收入情况及

数据来源：浙江大学公民社会研究中心

其次，脱钩改革对行业协会商会的治理结构影响有限，精英治理模式转型困难。在脱钩改革前，温州的行业精英人物或退休政府官员在行业协会商会中扮演着积极角色，形成了精英治理模式。2007年的调研数据显示：“会长所在企业为本行业龙头企业的为34家，占63%，会长为行业内较大企业的有17家，占31.5%”*郁建兴、江华、周俊：《参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》，浙江大学出版社2008年版，第159页。；分别有3.4%与44.2%的秘书长来自行政部门的现职或离退人员。脱钩改革后，行业协会商会开始面向市场与会员企业，这种模式受到了一定挑战。但是，由于制度惯性，温州市行业协会商会负责人的基本结构并未随之发生变化，依然维持着会长主要来自龙头企业、秘书长主要来自行政机关事业单位的基本格局。2009年的调研数据显示，仍有38.2%的温州行业协会商会秘书长由行政部门退休人员担任，2.9%的温州行业协会商会会长由行政部门现职人员兼任(表3)。

表3　2007年、2009年温州市行业协会商会

数据来源：浙江大学公民社会研究中心

第三，脱钩改革驱动行业协会商会向市场汲取资源，出现行业垄断与市场行为异化。脱钩改革后，行业协会商会被鼓励向市场、企业汲取资源维持生存获得发展，但是政府相应的规范制度没有建立起来，导致行业协会商会出现不良行为。脱钩改革后，温州市行业协会商会纷纷成立与营利有关的各种部门，如商务贸易部、财务理财部等，这些部门大多利用行业协会商会“集中资源”与“集体谈判”的优势，开展变相的营利活动*周俊：《浙江省行业协会商会的经营行为及其规制》，浙江省哲学社会科学规划立项课题研究报告，2013年。。很多温州行业协会商会为了为会员企业创收利润，甚至不惜开展行业垄断行为，如温州市电气、合成革、电镀和家具等行业协会商会分别要求会员单位价格上调，形成价格同盟。部分温州行业协会商会的经营行为还出现错误方向，以各种名义设立私有企业，利用协会商会领导权力之便向会员企业提供有偿服务，将行业协会商会的服务项目转入私有公司收入，甚至与企业争夺市场份额等，对协会商会的发展形成了巨大挑战。

2、温州市政府应对行业协会商会与行政机关脱钩风险的政策举措

针对上述挑战，温州市政府推出了一系列配套政策举措，以应对行业协会商会与政府脱钩所造成的风险：

首先，深化社团管理体制改革，引导行业协会商会有序竞争。2011年，温州市委、市政府下发关于《温州市社会组织分类归口管理暂行办法》(温委办发〔2011〕173号)，提出建立由人民团体承担社会组织业务主管单位职责，由工商联统一归口管理工商类行业协会商会。2012年，由温州市工商联归口管理的全市性行业协会商会从32家增至91家，其中归口管理而来的行业协会商会44家，当年新成立的行业协会商会15家，新建协会数是前24年平均数的10倍*浙江省商会发展研究院课题组：《2008年以来温州商会的再出发》，2015年中国民间商会论坛主旨报告，浙江大学，2015年11月。。同年年底，温州出台《关于加快推进社会组织培育发展的意见》，其中明确允许依据国民经济行业分类的小类标准或者按照产业链的各个环节、经营方式、服务类型设立2个以上业务领域相似或相同的行业协会商会，实行“一业多会”，促进行业协会商会间的竞争。2013年，温州市出台文件取消业务主管单位，把原业务主管单位变更为业务指导单位，以适应直接登记工作的需要。

其次，建立新型监管机制，提升行业协会商会治理能力。在脱钩改革后，为了防范行业协会商会出现违法违规行为，温州市构建了多部门联合监管体系，初步形成了“民政部门负责登记管理与规范发展，行业主管部门负责行业指导行业服务与行业管理，工商联作为归口指导单位负责内部治理、党的建设与会务运作”的三方治理格局。在此基础上，公安、财税、物价、金融、审计、外事、质监、市场监管、人力社保等职能部门依法对社会组织所涉及的专项事务进行服务管理。同时，温州市政府注重培育行业协会商会内部治理，克服精英治理转型困局。2012年，温州市工商联在行业协会商会开展规范化、示范化和实体化建设，即规范行业协会商会内部法人治理，培育协会商会工作示范点，建设实体化服务载体，加强协会商会互动发展，提升行业协会商会内部治理能力。

最后，构建新型政会合作关系，形成政会协同新机制。在行业协会商会与行政机关脱钩后，温州市政府适时开展行业协会承接政府职能转移与政府购买服务的探索实践，以解决行业协会商会脱钩后资源匮乏问题。2013年9月，温州市政府办公室印发《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》，在全面铺开行业协会商会承接政府职能转移前，温州市分别开展了全市性“1+4”试点(鞋革协会开展综合型试点和服装、眼镜、金属、建筑材料等4家协会商会开展单项试点)与瓯海区试点。2014年9、10月，在上述行业协会商会试点基础上，温州市政府办公室先后印发“两办法三目录”，即《温州市政府职能向社会组织转移暂行办法》、《温州市政府向社会力量购买服务暂行办法》和《温州市政府职能向社会组织转移目录(第一批)》、《市本级具备承接政府职能转移条件的社会组织目录(第一批)》、《2014年-2015年温州市政府向社会力量购买服务年度指导目录》，明确了政府向社会力量购买服务的覆盖范围及界限、程序和方式。

3、行业协会商会与行政机关脱钩风险防范的“温州经验”

从上可见，温州市自2007年启动行业协会商会与行政机关脱钩试点改革以来，历经当地金融危机、产业转型升级等挑战，该市通过积极创新行业协会商会管理体制，加强对行业协会商会的引导、培育和规范，有效防范了脱钩过程中的各种可能性风险，使得当地行业协会商会得到健康有序地发展，取得了良好效果。温州市行业协会商会与行政机关脱钩改革的经验至少可以归结为以下三个方面：

首先，在改革策略方面，先试点后推广、减少改革阻力，积极稳妥推进。2007年脱钩改革启动之初，温州市政府针对不同行业协会商会的特点、市场化、民间化程度，分类别、分步骤地推进脱钩。在推进归口管理的过程中，也充分尊重行业协会商会的意愿，没有搞一刀切*目前，温州市还有二十多家全市性行业协会商会依然留在市经信委等政府系统中，没有归口到市工商联。。2012年，温州市工商联归口管理的全市性行业协会商会全部完成了脱钩改革后，才将脱钩改革进一步推广到区、县层面。由此可见，行业协会商会与行政机关脱钩进程应与行业协会商会的社会化、市场化程度相匹配，应根据脱钩行业协会商会的成熟度设置必要的过渡期，从而将行业协会商会因脱钩而可能遭受的冲击最小化。

其次，在改革定位方面，脱钩改革应是政府转变职能前提下的简政放权。不应将行业协会商会与行政机关脱钩改革片面理解为政府向社会放权，脱钩即脱管。温州经验恰恰证明，行业协会商会与行政机关脱钩要取得成功，政府需要做大量的工作，包括改革创新社团管理体制，构建新型外部监督体制，建立政府购买服务机制与政府职能转移机制等等。政府对行业协会商会不恰当的行政干涉权固然应该去除，但是对其合规性监管、新型政会合作机制的建立与维护则应成为政府的常态化职能。

最后，在改革组织实施方面，脱钩改革后行业协会商会的指导管理应由专门机构负责。行业协会商会与行政机关脱钩改革涉及部门多、时间跨度大，需要有专门机构组织协调、持续推动此项改革，同时引导规范行业协会商会，做好服务支持工作。温州市在改革过程中，选择了市工商联作为业务指导单位，对行业协会商会进行归口管理。温州市工商联准确把握了业务指导单位的职责定位，提出了“三化”建设等举措，有针对性的引导行业协会商会完善内部治理，提升资源汲取能力。此外，市工商联还与市编办、财政局、审计局、法制办等部门积极沟通协调，推进了行业协会商会承接政府职能转移等一系列配套改革举措。

总起来说，行业协会商会与行政机关脱钩改革的“温州经验”可以概括为：分类分步推进行业协会商会的去行政化；加强综合监管体系的建设，启动相应的配套改革提升行业协会商会的治理能力；设立专门机构精心组织、推进改革进程，引导行业协会商会健康有序发展。

四、新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险防范

相较于早些时期我国先发地区的改革实践，新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革还将面临三大方面的新风险：一是在外部经济环境方面，我国行业协会商会正面临着整体经济下行、传统行业受到新经济冲击等新形势，这对我国行业协会商会促进传统行业转型升级，助推行业经济发展等提出了新要求*郁建兴、沈永东、吴逊：《行业协会促进产业升级的作用类型及其实现机制——一项多案例的研究》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2011年第6期；郁建兴、沈永东、周俊：《政府支持与行业协会在经济转型升级中的作用——基于浙江省、江苏省和上海市的研究》，《上海行政学院学报》，2013年第2期。；二是在制度环境方面，“直接登记管理制度”、“一业多会”与“一地多会”等改革举措逐步落实后，催生了大批新兴行业协会商会，这给脱钩改革后的行业协会商会带来较大的竞争压力；三是在政会关系方面，全国性行业协会商会对政府的财政人事资源依赖程度更高*在全国性行业协会商会收入中，政府补助比例在2010至2012年期间分别为7.96%、7.01%和7.36%；16.5%的专职工作人员和14.7%的兼职人员为公务员或有事业单位编制；56.4%的行业协会商会正副会长或秘书长来自行政机关离退休领导干部。参见龙宁丽：《国家和社会的距离：寻求国家社会关系研究的新范式——基于对全国性行业协会商会的实证分析》，《南京社会科学》，2014年第6期。龙宁丽：《经济社团治理现代化：现状、问题及变革——一项基于全国性行业行会的实证研究》，《中共宁波市委党校学报》，2014年第6期。，而政府有关部门已明确表示将逐步退出对行业协会商会的财政资源支持，这将迫使我国行业协会商会在较短时间内迅速学会自谋生存发展之道*2015年9月7日，国家财政部发布的《关于行业协会商会脱钩有关经费支持方式改革的通知(试行)》中明确指出：“从2018年起，中央财政取消对行业协会商会的直接拨款”。。

新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革不仅将遭遇脱钩过程中“路径依赖”与“会员逻辑”所引致的行业协会商会市场行为异化与治理失范等风险，且其所承受的外部经济环境与制度环境的风险程度将更高。基于欧洲法团主义国家行业协会商会应对转型风险的措施与我国先发地区脱钩改革实践，尤其是“温州经验”的启示，在新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革中，需要做到以下五个方面：

第一，行业协会商会与行政机关脱钩改革应以加快形成现代行业协会商会组织体系为最终目标。新一轮改革最终是为了推动行业协会商会健康有序发展，引导行业协会商会形成市场化导向的资源汲取能力、法人治理结构，更好发挥其在经济社会事务中的治理作用。脱钩改革只是为了实现这一最终目标的手段，是启动一系列行业协会商会综合配套改革的第一步，后续的监管体制与配套政策都需要同步跟进，不能为脱钩而脱钩。

第二，先试点后推广，增量改革与存量改革并进。行业协会商会与行政机关脱钩改革是对既有行业协会商会的“存量改革”，尤其是全国性行业协会商会大多由原来国家部委机构改制而来，阻力大，风险高*宋晓清：《谨防行业协会商会与行政机关脱钩过程中的三种风险》，《中国社会组织》，2015年第21期。。在这种情况下，要分类分批次，先试点后推广，先易后难地推行行业协会商会与行政机关脱钩改革。同时，实施“增量改革”，加快推进社团体制改革进程，积极培育发展新型行业协会商会，强化竞争、建立退出机制，通过优胜劣汰使得行业协会商会体系不断优化。“增量改革”与“存量改革”相互促进，共同推动行业协会商会的社会化、市场化，降低脱钩改革的失控风险。

第三，及时建立行业协会商会合规性监管体制。无论是作为监管主体的政府与社会其他主体，还是作为监管对象的行业协会商会本身，都必须依法合规*郁建兴、周俊、张建民等：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版，第99页。。这就要求民政部门与相关业务指导单位对脱钩后的行业协会商会重点加强事中事后监管，尤其需要加强对行业协会商会的互益性资产与筹资行为的监管，防止行业协会商会市场行为异化。同时，鼓励行业协会商会的依法自治、同业监管、公众监督和舆论监督，实现合规性监管与依法自治的统一*郁建兴、沈永东、周俊：《从双重管理到合规性监管：全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2014年第4期。。

第四，重新定位行业协会商会职能，形成政会协同新机制。脱钩改革后需要行业协会商会将自身职能定位从为政府服务转向为会员服务，以推进市场体系建设为优先职能*张建民：《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。。在明晰行业协会商会与政府各自职能边界基础上，扩大完善政府向行业协会商会购买服务的范围，以及行业协会商会承接政府职能转移的项目*宋晓清：《全面深化改革时代政府与行业协会商会关系的重构》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。。同时，加强法制建设，推动新型政会关系的制度化*周俊：《政府与社会组织关系多元化的制度成因分析》，《政治学研究》，2014年第5期。。

第五，推动组织变革，实现行业联动，提升行业协会商会应对新风险的能力。面对当前经济下行的压力，我国行业协会商会与行政机关脱钩改革需要面向市场，作为独立力量参与行业政策制定与执行，打造行业共性技术、信息服务与行业协调等中心平台更好地服务会员企业发展*Yu，J.，Yashima，K.，& Shen，Y.(2014).Autonomy or Privilege Lobbying Intensity of Local Business Associations in China.Journal of Chinese Political Science，19(3)，315-333；沈永东：《变动环境中行业协会与政府之间的策略性互动研究》，浙江大学博士论文2014年。。同时，构建行业协会商会自愿性联合会或地区战略联盟，实现行业协会商会之间的融合、联动与互动，加强跨行业、跨地区同行业之间的协会强强联合。□

(责任编辑：严国萍)

中图分类号：C912.2

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)02-0029-009

基金项目：国家社科基金重大招标项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”(编号：13&ZD040)；国家社科基金项目“新时期社会组织合规性监管研究”(编号：14BZZ042)；杭州市哲学社会科学规划课题“杭州市枢纽型社会组织在社会治理中的角色定位与功能发挥研究”(编号：M15YD001)。

作者简介：沈永东，挪威奥斯陆大学文化研究与东方语言系中国研究所博士后研究员，浙江大学公民社会研究中心研究员，主要研究方向为行业组织政策参与、社会组织与地方政府互动；宋晓清(通信作者)，浙江财经大学财政与公共管理学院讲师，浙江大学公民社会研究中心研究员，主要研究方向为非营利组织管理。

收稿日期：2015-11-15