义务教育教师轮岗交流制度的困境及其对策

孙刚成 翟昕昕

摘 要义务教育教师交流轮岗政策在推行的过程中面临着很多问题，包括自身体制的不健全、教师的后顾之忧没有妥善解决，以及外部的激励措施不到位等。借助对陕西省义务教育教师轮岗交流政策推行现状的实证调研深入分析和解读这些问题，可以看到，这一良好政策的推行需要建立在强化激励机制和加强经济保障力度的基础上，优化轮岗交流人员选拔机制，并合理解决他们的后顾之忧，在加强该政策效度的同时，推进城乡教师的协调发展。

关键词轮岗交流 教育均衡 交流教师 义务教育

义务教育教师轮岗交流制度是国家出台的一项旨在促进义务教育均衡发展、促进教育公平的重要举措，其实施有利于城乡义务教育学校的均衡发展和优势教育资源的校际合理配置，对教师自身的专业发展亦有重要作用。

一、教师轮岗交流制度出台的背景及政策演变

1.轮岗交流政策出台的背景

尽管《义务教育法》明文规定不得设立重点学校，但由于师资力量、地理环境、硬件设施等条件的差距悬殊，重点学校至今仍然“名亡实存”。又由于现阶段独生子女家庭居多，父母对子女教育期望普遍较高并且愿意做出更多投资，导致“择校热”持续升温，由此催生了一系列社会问题，包括学区房价格居高不下、乡镇学校生源严重流失、城市学校人满为患以及父母陪读的低龄化趋势等。尽管有关部门出台了一系列政策推行义务教育免试就近入学，“择校热”在陕西却有增无减。教育资源是“学校的脊椎”，教育资源配置的公平是教育公平的逻辑起点，[1]其中，师资力量尤为重要。所以，建立城乡之间、学校之间教师合理流动帮扶机制将是推动义务教育均衡发展的重要措施。

2.轮岗交流的政策演变

1999年，中共中央、国务院颁发《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》，要求“城镇中小学教师原则上要有一年以上在薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务”，为城乡教师轮岗交流奠定了基础；[2]2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，“建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。城镇中小学教师晋升高级教师职务，应有在乡村中小学任教一年以上的经历。地（市）、县教育行政部门要建立区域内城乡‘校对校’教师定期交流制度”，正式提出轮岗交流制度；2005年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》再次要求，“采取各种有效的措施，建立区域内骨干教师巡回授课，紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动，切实解决农村学校教师不足及整体水平不高的问题”；2010年，《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》继续强调，“健全城乡教师交流机制，推动校长和教师在城乡之间、学校之间的合理流动，鼓励优秀校长和骨干教师到农村学校和薄弱学校任职、任教，发挥示范、辐射和带动作用”；[3]2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”，使该政策层次升级，并促使教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合印发了《关于县（区）域内义务教育学校校长教师交流的若干意见》，提出了力争用3至5年实现县域内教师校长交流制度化、常态化的时间节点。2015年，国务院办公厅颁布《乡村教师支持计划（2015-2020）》，明确要求推动城镇优秀教师向乡村学校流动，随后，教育部颁布《关于确定首批义务教育教师队伍“县管校用”管理改革示范区的通知》，开启教师轮岗交流制度突破的大幕。从以上演进过程足见这一政策越来越受到各相关部门的重视，而且政策的可操作性越来越强，要求越来越明确。

二、陕西省义务教育教师轮岗交流现状实证分析

为了解义务教育教师轮岗交流制度实施的现状，项目组根据陕西省不同地区状况把陕西省按照陕南、陕北、关中三类地区进行了抽样调查，分别抽取陕南的安康和商洛、关中的西安和宝鸡、陕北的延安和榆林六个地市，对1034名义务教育校长、教师进行了问卷调查。

1.样本人员基本情况

本次调查的教师中62.5%来自县城（市区）内，17.9%来自乡镇政府所在地学校，16.7%是来自行政村学校；校长中65%来自县城（市区）内，12.1%来自乡镇政府所在地学校，22%来自行政村中的学校。其中，被试教师在目前学校任教1年以下的占到3.9%，1～3年的占到11.4%，3～5年的占到19.3%，5～10年的占到35.8%，10年以上的占到29.5%。基本反映出了我国中小学教师人事管理相对封闭、流动较少的现实状况。

2.样本人员普遍支持轮岗交流政策

调查显示（见图1），校长和教师对轮岗交流普遍持赞成态度。其中，校长中21.1%非常赞成轮岗交流，56.7%比较赞成，合计占到77.8%；教师中28%非常赞成轮岗交流，54.5%比较赞成，合计占到82.5%。客观地表明了校长和教师对推行轮岗交流政策的积极态度。

3.样本人员普遍希望通过参与轮岗交流获得职称晋升与收入提高等实惠

（1）样本人员参加轮岗交流的动因

教师作为承担重大社会责任和道德义务的特殊社会群体，具有自己特定的职业追求和较高的职业素养，调查显示，教师参加轮岗交流的动因中占比最高的为达到39.8%的“促进自身专业发展”，占比30.3%的是“尽到社会责任”，二者很好地印证了教师的职业追求取向。其次，有35.4%的教师因为可以优先评职称这一原因而参加轮岗交流，26.4%的教师因为可以获得晋升机会而参加轮岗交流，27.6%的教师因为可以提高工资待遇而参加轮岗交流，尤其是大家对职称的关注度两项合计高达61.8%，说明多数教师希望通过参与轮岗交流获得职称晋升以及提高工资待遇等物质条件的改善。这组数据印证了教师个人同时具有“经济人”特征和乡村教师因待遇偏低等原因而渴望获得更多物质实惠的愿望，他们与其他社会成员一样，具有追求自身利益最大化的强烈愿望和动机。[4]

（2）样本人员对轮岗交流补助金额的期望

如图2所示，大多数校长和教师认为轮岗交流的月补助金额在1100～1500元才有吸引力。其中，被试校长中认为补助金额在1100～1500元之间会有吸引力有44%，800～1100元的有36.3%，500-800元的有8.8%，500元以下的有2.2%；教师中各项的比例大致相当于校长的统计数据，其中，倾向于月补助1100～1500元的占43.3%，800～1100元的占29.5%，500～800元的占20.5%，500元以下的占1.6%。两者差异较大的是500～800元补助的选择问题，这里面可以看出教师对物资补助的期望值比校长要稍微低一些，结合图表3也可以解释为他们更多地会把注意力投向专业发展和职称晋升方面。所以，实际政策制定过程中对校长教师轮岗交流的月补助金额建议设定在1000元左右，同时加强校长教师职业发展和专业成长的引导，以求更好地保证政策效度。

（3）样本人员参加轮岗交流最希望解决的问题

调查中，对于“如果让您到另一所学校进行5年以上的轮岗交流，您最希望得到解决的问题是什么？”这一问题，大部分被试校长和教师希望能够优先晋升一级职务或职称，比例分别占到各自总数的51.6%和47.6%；其次是获得每月1000元以上的补助，分别占到了35.2%和37.8%。这一结果进一步印证了校长教师参加轮岗交流的物质性动因或者对参加轮岗交流活动的回报期待。在校长和教师之间具有明显差异的是“在原单位和新单位之间建设安置房”和“开通校际班车”两个选项，23.1%的被试校长希望能够开通校际班车，而教师的比例只有15%；20.7%的教师希望在原单位和新单位之间建设安置房，而校长的比例只有14.3%。这组数据既是政策保障的参考点，也表明校长在住房等物质条件上普遍优于普通教师，也是教师待遇需要提升的佐证。

4.轮岗交流对样本人员个人可能带来的不利影响

在轮岗交流可能带来的不利影响方面，调查显示，校长比教师更担心会产生对家庭造成影响、工作精神压力大和回原学校时会失去已有的资源等不利影响，其中，对家庭造成影响的担忧高达70.3%，工作精神压力大也达到了62.6%，足见这部分通常已经步入或超过中年的校长们最担心对家庭造成不利影响或增加工作精神压力，主要源于流动给校长带来了社会地位和职业角色的变化，使其进入了一种新的多重社会关系，承担了新的角色使命，个体必然面临着职业角色的重建和重适压力[5]。对于这一问题的解决可以优先考虑开通校际班车等措施。教师在担心对家庭造成影响和增加工作精神压力两项首选不利影响之外，还面临生活成本增加的压力，三者分别占到了总数的46.6%、45.4%和46.2%，再次印证了普通教师经济压力和负担较大的客观实际。另外，认为工作成效不明显的被试校长和教师分别占到总数的39.6%和36.3%，可见双方对轮岗交流的工作实效都存有较多的顾虑。此外，也有少部分被试认为参加轮岗交流会产生无法适应新环境、与新同事合作不佳等不利影响。

5.样本人员反应的突出问题

目前校长教师轮岗交流政策的实施存在诸多问题，许多方面还很不完善。首先，大部分教师认为激励措施不够，缺乏政策吸引力，校长和教师的比例分别占到70.3%和72.7%，激励措施的力度已经成为直接影响教师参与积极性的关键因素。其次，51.6%的校长和41.9%的教师认为交流人员保障机制不健全，参加轮岗交流客观上会造成校长教师工作和生活负担加重，这已经成为校长和教师是否能够没有后顾之忧地积极参与轮岗交流的第二大制约因素。第三，42.9%的校长和39.3%的教师认为该项政策缺乏明晰的政策指导，很多被交流的校长教师到新岗位职责不明确、待遇不明确、主体地位难确立，不利于提升政策效度。第四，校长们比较担心评价机制缺乏的不良影响和轮岗交流将会导致分散优质学校资源对教育质量带来不利影响，二者分别达到了58.2%和42.9%；教师对评价机制的担忧也达到了25.7%，这一担忧将进一步弱化该政策的激励作用和导向性。第五，双方对干扰正常教学秩序的担忧也分别达到了28.6%和23.3%，这既是校长教师对政策理解不够的担忧，更是政策明晰程度、权责界定和激励不够带来的负面影响。同时，轮岗后，教师要不断熟悉与接受新的工作环境、人际关系和不同的校园文化，这必将影响教学的顺利进行。第六，部分样本人员认为轮岗交流实施的最大障碍是认识偏差，即校长、教师、家长等人员对轮岗交流人员定位不清，认为只有专业素质低下的校长教师才会被交流出去。这给轮岗人员带来极大的心理压力，不能以积极的心态投入工作。造成这一问题的很大一部分原因在于许多优质学校的校长不愿派出优秀师资，通常采取末位淘汰制的方式选拔轮岗人员，直接决定了政策的低效性。以上问题能否在政策推行之前得到很好的解决必将成为本政策执行效度高低的决定性因素，需要相关部门慎重考虑，妥善解决。

三、高效推进轮岗交流的对策

1.落实并加大激励力度，为轮岗交流人员提供有力的经济保障

（1）提高工资待遇，实现区域内同工同酬

我国的城乡二元结构使得城乡之间，校际之间教师工资差距较大，尤其是优质学校与薄弱学校之间的工资差距已经成为制约师资均衡的突出障碍。交流期间工资发放标准不统一或不确定使轮岗交流的实施变得更加困难。教师们普遍希望通过参加轮岗交流提高工资待遇，从一个较高工资水平的学校流动到一个工资水平低的学校是原本待遇就偏低的教师更难接受的。因此，必须加快推进区域内同工同酬和偏远薄弱地区较大倾斜性补贴政策的实现，逐步推行县管校用政策，使县域内教师身份相同、编制统一，统一发放工资，使区域内教师交流配套补贴得到落实，并使教师的工资、津补贴与学校脱钩，消除教师交流的障碍，实行区域内统一的绩效工资制度。[6]

（2）设置激励措施，吸引教师参加轮岗交流

为了确保教师轮岗制的顺利实施、实现政策制定时的初衷，必须建立健全激励机制。[7]首先，在职称评定上给予特权，凡申报晋升中级以上教师职称者，有轮岗交流经历的可优先考虑。其次，给予评先评优的特权，参评区级以上优秀教师者，同等条件下优先考虑有轮岗交流经历者。再次，给予优先参加进修的特权，对参加轮岗交流的教师更多促进自身专业发展的培训机会。

（3）为轮岗交流人员发放交流补助，保障交流轮岗人员生活

推动教师流动知易行难，如果不考虑教师个人职业和生活诉求，不明确教师流动的权益保障，有可能产生对教师的不公平[8]。政府应加大财政投入，为参与轮岗交流的校长和教师提供生活补贴，报销由于轮岗交流所带来的生活成本，以保障轮岗交流教师的权益。在安排轮岗交流工作时，尽量就近选择交流学校，车程一般不要超过90分钟。为车程在90分钟以内者提供交通补助和午餐补助，90分钟以上者除交通补助和午餐补助外另享受住宿补助。

2.建立健全轮岗交流体制机制

（1）健全选拔机制

收回学校安排交流人员的权利，改变各地选拔方式混乱的状况，统一选拔方式，采取自愿报名与统筹安排相结合的方式。首先由教育行政部门划定对口交流范围；然后，由工作5年以上的教师根据范围就近选择交流学校；最后由县（区）教育局统筹安排。原则上工作满5年的教师都要参加轮岗交流，有特殊情况者可以自愿选择，特殊情况包括家中有身体残疾或瘫痪者以及夫妻双方有一方已经参与从高到低的顺向交流者。

（2）健全评价机制

轮岗交流评价机制的缺失是造成消极轮岗的重要因素。长期以来我国各地在实施轮岗交流政策时只重过程，不重结果，造成轮岗教师的消极应付。健全评价考核机制可以更加公正公平地评判教师的交流工作，为教师提供导向激励作用。建议实施量化考核办法，按照薄弱学校的等级、教师的工作绩效及教师在交流学校所承担的具体工作综合评定，工作绩效采取交流学校领导、同事以及学生多主体评价。

（3）明确交流人员责任分工

参加交流的教师个人、交流教师的原单位以及流向单位三方都应当明确以何种形式交流，教师在交流学校及原学校分别应承担何种责任，建议借助县管校用政策逐步实现教师交流轮岗中，人到哪里人事使用权就归属哪里，消除原有的学校编制障碍，让教师到哪里都有主人翁意识，都可以成为所在单位的主人而不是过客。同时要明确岗位职责，轮岗交流要确定交流过去的任职岗位，而不再是过去一个人任意安排工作导致资源浪费或人岗不匹配。

（4）健全监督机制

制定一套完整的监督机制，从交流人员的选拔，工作成效的评价，激励措施的跟进，都要纳入监督范围。开通相关人员反馈渠道，及时处理群众反映的问题，对于不依法选拔轮岗教师的做法严厉查处。监督轮岗教师的激励政策的实施情况，确保教师在职称评定中优先评定，确保交流补助及时发放。

3.着力解决轮岗教师对家庭造成的不利影响

调查显示，70%的被试校长认为轮岗交流会给家庭带来不利影响，在所有不利影响中已经占到首位，多数人在问卷最后一题的开发性问答题中也提到不方便照顾老人和孩子这一困难。单靠经济补助，还不足以解决部分教师的后顾之忧，比如在交通不便的交流学校，尽管享受交通补助，每日的往返还是会占用教师大量时间和精力，因此，可以采取相关配套措施，使交流教师有选择余地，更进一步为轮岗交流教师带来便利。

参考文献

[1] 刘祖华.从“消极差别化”到“积极差别化”——义务教育资源配置政策的创新逻辑[J].武汉理工大学学报，2008（2）.

[2] 田汉族.刚性教师交流制的实践困境与法律思考[J].教师教育研究，2011（1）.

[3] 陈坚，陈阳.我国城乡教师流动失衡的制度分析[J].教育发展研究，2008（3-4）.

[4] 郭黎岩，等.城乡交流背景下的校长工作压力状况调查[J].现代教育管理，2013（7）.

[5] 陈正华，范海燕.教师轮岗制的问题与政策建议[J].教学与管理，2009（12）.

[6] 朱洪翠，杨跃.关于中小学教师消极轮岗的调查与反思[J].教育导刊，2013（3）.

[7] 张学亮，吕星星.义务教育阶段教师实行“流动制”研究综述[J].广东教育，2010（4）.

[8] 张雷生.教师轮岗：这道“坎”韩国咋跃过[N].中国教育报，2014-10-22.

【责任编辑 刘永庆】