协商民主：我国新型城镇治理能力现代化研究

2016-04-18罗敏

社会工作与管理 2016年2期

罗敏

摘要：新型城镇治理能力现代化是“物”的城镇化与“人”的城镇化提出的必然要求，是农村向城市转型的产物，体现了从传统的注重“物”的城镇化逐步走向关注“人”的城镇化理念的转变，是新型城镇治理模式创新的承载对象。全面深化改革进程中，新型城镇治理应在以“人”的城镇化为主体的模式下高效运行，以多元协同共治作为理想模式，并加强“命运共同体”式的文化塑造。以此应对新型城镇化过程中出现的资源配置失衡、户籍歧视制度、土地财政依赖症、环境污染严重、公共安全受到威胁等问题，通过行政权力与社会力量双重路径，以制度化、平等化、法治化、参与化、科学化的新型城镇治理模式，促进城镇民主自治，实现新型城镇治理能力现代化。

关键词：治理；城镇化；协商民主；治理能力现代化

中图分类号：C916

文献标识码：A 文章编号：1671623X（2016）02006109

新型城镇化主要是指以科学发展观为纲领，以新型产业以及信息化为推动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路。[1]全面深化改革的大背景下，新型城镇化又是以“人”的城镇化为核心目标，民主共治、城乡联动、产城互动，资源消耗低、环境污染少、经济效益高，人与自然和谐发展为基本特征的城镇一体化，是发达城市和地区、欠发达城镇和地区、农村社区和谐发展、相互协调、民主共治的城镇一体化。其主要关切的是不以牺牲农村利益和农村发展、农村土地和农村环境为代价，着眼“三农”问题、放眼“一线”城市、涵盖城乡结合，逐步实现城乡公共服务均等化以及城乡基础设施一体化，促进城乡社会经济共同繁荣，实现城乡一体化发展。总之，与传统的注重“物”的城镇化相比，新型城镇化更加关注“人”的城镇化，而“人”的城镇化关键要在协商民主的过程中来实现。

一、协商民主理论概述

（一）协商民主的内涵

协商民主（Deliberative Democracy）产生于20世纪后期，它是一种全新的研究领域，因此受到西方学者的普遍关注。例如，美国著名的哲学家、伦理学家约翰·罗尔斯，德国思想领袖哲学家、社会学家于根·哈贝马斯以及被誉为“当今世界最重要的思想家之一”的英国著名社会学家安东尼·吉登斯等人都是协商民主的主要倡导者和积极推动者。一般认为，自约瑟夫·毕塞特（Joseph M Bessette）1980年首先在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中使用“协商民主”（Deliberative Democracy）这一概念以来，经过几十年的传承与发展，协商民主理论已经成为当代西方学术界一种新的民主理论范式。[2]伴随着全球化的发展，这种新的理论范式才逐渐被引入我国，为我国学者研究协商民主提供理论基础，并开始同我国政治实践相结合。

协商民主包括思索考量、交流沟通、协商对话和民主审议等基本含义，以及公民普遍参与、自由辩论等，以期达到对某些公共问题处理的一致结果。它是一种共同性的政治协商而非一种相互敌对性的政治协商，并且注重在多元化的社会现实背景下，通过组织社会广大公民的积极参与，就国家立法和行政决策达成共识，其关注的重点是协商与共识。

协商民主强调偏好的转换，而不是偏好的聚合。[3]它的参与基本主体是政党或者政府、公民社会组织团体、智囊团或者利益集体、社会公民。它注重的是一种多元平等协商主体之间的交流、沟通、互动的过程，鼓励社会公民积极主动参与政治协商，让全体社会成员担负起应有的责任与义务。

（二）协商民主的形式

1.民意调查形式

民意调查形式又称为舆论调查，是通过问卷调查、个别访谈、电话约谈等方式，来了解社会群体舆论倾向的一种社会调查；在调查的基础上运用科学的计算与统计方法，即“大数据”的分析与运用，如实地反映一定范围内的民众对某个或某些社会问题的态度倾向。就其内容而言，它属于舆论调查范围。这种协商民主的方法有助于将异化分歧转变为同化共识，在政治、经济以及社会管理等诸多领域发挥着重要作用。同时，它对于我国新型城镇化过程中的政府决策、干部选拔、社情民意的反映、社会舆论的引导都具有积极作用，并且可以有效地解决城镇化进程中的诸多社会问题。

2.听证会形式

听证会起源于英国、美国等发达国家和地区，是一种把司法相关的概念引入到行政和立法程序的制度。听证会为公民参与政治协商过程营造了一个公共空间，它鼓励受立法影响的利益相关者参与立法过程，表达自身的利益偏好。[4]它是一种模拟司法审判的形式，却又不同于司法审判，它是由观点相异的双方相互对自己的立场作论述或辩论，其结果往往对某些政策最后的处理有影响和拘束力。因而，听证会可以很好地把握和解决我国新型城镇化过程中出现的众多问题，如公共资源分配、土地纠纷、环境污染、社会治安问题等。这种协商民主的形式可以有效地服务于我国新型城镇化过程中相关法律法规的法治化、科学化、民主化，是现阶段国家政府为推进我国新型城镇化而制定政策的一种重要协商民主形式。

3.专题讨论小组形式

这种协商民主方式适用小范围的、局部的、专业性较强的或者因小群体的利益诉求而急需解决的协商议题。相对来说，这种协商民主形式相当于以“精英民主”达到“多元民主”，参加专题讨论的成员必须事先进行大量的走访、调查研究工作，然后提出具有战略意义的意见或建议。这种针对性较强、“各个击破式”的专题讨论小组形式的协商民主更加使人信服，在我国新型城镇化推进过程中，对解决住房、教育、医疗、养老等问题有着重要的作用。专题讨论小组的民主协商方式在坚持原则、顾全大局的前提下，鼓励参与者各抒己见、群策群力，充分体现相互包容、求同存异、平等论事的协商民主要旨，为国家或地方的有关方针政策的出台奠定了良好的群众基础。

（三）协商民主的价值

协商民主不是政府为已有的决策提供理由而召集举行的所谓“论证”会议，而是各利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和观点，通过集体讨论、交流沟通、民主协商最终产生公共政策。[5]因此，协商民主对于一个国家的政治、经济、文化、社会、民生等诸多领域的发展有着实用价值。一是它能够促进不同社会背景、不同文化信仰的各族群众的相互融合、相互理解，有利于我国多元化社会建设的实现，对政治、文化、社会的整合有着非常重要的作用。二是它能够缓解社会矛盾，解决社会冲突，推进我国新型城镇治理能力现代化的发展，为构建和谐社会奠定政治基础。三是它扩展了公民参与政治的空间，有利于更好地实现人民当家做主的权利，使人民利益诉求的渠道更为畅通，有利于改进自由主义和批判主义的不足，也有助于加强社会不同层面的政治共同体的政治磋商与实践。

对于一个国家来说，民主“不是一个有无的问题，而是一个程度问题”[6]。自由主义和批判主义是协商民主思想的基础理论来源，协商民主思想拥有自由主义和批判主义的某些共性，但又超越了自由主义和批判主义，它将民主程序和规范内涵相结合。这种民主程序在谈判、自然融洽的商谈和公正性商谈之间，创建一种内部关联性，并且奠定了这样一种预测：在这种条件下可以达到合理性的、公正的结果。[7]协商民主为促进科学民主决策，推进我国新型城镇治理体系与治理能力的现代化提供了政治保障，增强了中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。

二、我国新型城镇治理困境的现状及原因

（一）当前我国新型城镇治理困境的现状分析

1.资源配置失衡

受城乡二元结构发展模式的制约，我国的公共资源在配置上采取了以城市为中心的发展战略，将优质资源大量投向城市，却忽视了农村公共资源的建设与发展，导致了农村公共基础设施建设滞后，城乡公共资源配置严重失衡。[8]全面深化改革的社会转型期，现代化建设进程中工业现代化、农业现代化、新型城镇化快速发展，由于我国人口基数大、资源相对不足的基本国情，给现阶段新型城镇治理造成了诸多困境。一是基础设施配置失衡。城市的基础设施建设比较完善，而农村的基础设施建设却不到位。城乡交通基础设施、通信设备、基础设施投资差别大，城市居民开始网上购物，而农村居民还在“步履蹒跚”；城市已经步入4G时代，农村居民还停留在2G的喜悦中。二是公共卫生资源配置失衡。药品、食品以及公共环境卫生的监管，对重大疾病的预防和医治，农村的免疫接种都是近几年才开始，城乡卫生技术人员及床位数配备严重失衡，农村医疗技术薄弱，居民就医困难，导致城乡居民之间的健康水平差距较大。三是基础教育资源配置失衡。城市的教学环境、教学设备、师资水平都比农村优越，导致城乡居民之间接受教育的机会不平等。四是社会保障资源配置失衡。社会保障制度是每个公民应当享有的基本权利，是实现“人”的城镇化的重要标准，然而城乡社会保障项目不均等、保障水平不平衡，导致城乡尚未实现均等化发展。

2.户籍制度导致的歧视问题

产生“户籍限制”的经济层面的原因，主要是由于各地区、各城市之间发展不平衡，导致同工却不同酬，部分事业单位不对非本地户籍员工提供应有的社会保障以及其他社会福利，甚至某些行业和工作岗位限制聘用非本地户籍居民。户籍制度的限制导致城镇化过程中农民工子女无法在城市获得公平受教育的资格，公民平等就业的权利受到侵犯，对外地人员构成歧视；同时，也限制了优秀人才的流动，严重阻碍了城乡一体化进程。因此，人口城镇化并没有实现“人”的城镇化。大规模的人口迁移，意味着他们要在城市里生活和就业，可是他们当中的大部分人却没有真正成为城市的“主人翁”，而仅仅是充当城市的“建设者”，他们享受不到均等化的社会待遇和社会保障。这样的城镇化表现为城镇化的“流产”，他们并没有完全融入城市群体，享受与城里人同等的福利待遇，只是在城市的边缘徘徊，被认为是城市建设中的匆匆“过客”，户籍问题把他们挡在了享受城市化成果之外。

3.土地财政依赖症

从计划经济到市场经济，土地作为一切生产和一切存在的源泉，一直是一种很重要的自然资源和生产资料，但其使用制度发生了重大变革，逐步由计划经济时期的无偿划拨使用过渡到市场化的有偿供给。新型城镇化过程中，许多地方城市政府出于经济增长和财政收入的双重考量和追求，不同程度地出现了“卖地冲动”，其财政收入过度依赖于土地财政，甚至是将土地出让收入作为地方债务偿还的主要渠道，患上“土地财政依赖症”。地方政府靠“卖地”来维持当地政府的财政支出，运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番，这也是城市房价上涨的重要原因之一。城市政府大兴土地财政，大搞房地产开发，城市土地价格昂贵、紧张，而农村土地过多“闲置”甚至荒废，城镇化建设中的新城却变成“空城”。

4.环境污染严重

城镇化过程给城镇发展带来经济效益的同时，也带来了诸多环境问题。许多城镇的水质污染和大气污染情况严重，雾霾绕城、垃圾围城、汽车堵城的现象相对普遍，生态环境恶化的趋势较严峻。一是城镇周边及农村周围的农业污染严重，农药和农用化肥对农产品造成污染，生活污水、生活垃圾、农膜产生的“白色污染”及其他固体污染物大量增多，焚烧秸秆对大气造成污染。二是城镇工业污染不断加剧，工业废气、废水、废渣“粗放式”排放，导致城市大气污染不断加剧，雾霾不时出现。目前我国部分河流、湖泊富营养化严重，阻碍了养殖业的发展，给城市供水带来不便。三是城镇重工业企业厂房建设规划不合理，占用并毁坏了部分农田及耕地，给农业生产以及农村村民带来了不少损害。

5.公共安全受到威胁

伴随着经济快速增长的城镇化，城市人口的流动也愈加频繁，城市集聚过度拥挤，由于人口数量也快速膨胀，造成城市居民生活质量不断下降。在许多城市，因交通拥堵、地下水污染、废气排放，以及空气质量差而引发公共安全问题。[9]一是人口频繁流动，就会出现农村“留守儿童”和“空巢老人”增多，城市流浪人员增多，违法犯罪的可能性增加，加剧了对城市公共安全的威胁。二是增加社会的不稳定因素，城市内部的劳动者认为外来务工人员抢饭碗而对其产生不满情绪；而少数外来务工人员本身就是可能影响社会安定的隐患，若其找不到工作就可能会流落街头或者聚众闹事，甚至参与暴力恐怖、涉黑犯罪、黄赌毒等违法犯罪活动，给城市社会管理带来许多安全隐患。

（二）现阶段我国新型城镇治理困境的原因分析

现阶段我国新型城镇化治理治理体系和治理能力现代化面临着各种问题，应该正确地面对这些问题，积极探索和研究这些问题产生的深层原因，以便在新型城镇化治理过程中对症下药，为改变城乡发展不均衡的局面而努力。综上，现阶段我国新型城镇化治理困境形成的原因有五点。

1.公共物品供给不充足

一是城乡二元结构的经济体制下，农村财政投入不足，势必造成城市各项基础设施、基本教育设施、医疗设备等优于农村，农村人口不得不千方百计挤进城市，成为城镇化的“助推剂”，导致城市公共物品供给不足。二是自上而下的政府供给机制不合理，地方政府在农村公共物品供给过程中有很大的自由裁量权，因受诸多非理性因素的干扰，导致城乡公共物品供给不平衡。三是农村民主与合作水平不高，趋于理性“经济人”自利性的动机，当公共物品供给在没有触动个体直接利益的时候，农民经常“袖手旁观”、合作程度低，这也是公共物品提供不足的原因之一。四是资金使用监督机制不完善，融资渠道有限，这是导致农村公共物品供给不足的关键因素之一。

2.红利分享制度不平衡

户籍制度改革举步维艰的重要原因是由于城市的福利政策很丰富，并且大多数是与居民的户籍密切相关，城市户籍人口不愿意进城的农民工同步获得社会福利、平等就业、平等受教育的机会。城镇化不仅是“建设”，也是“提质”，更是“改革”。[10]推进城镇化过程中，一方面，城市户籍人群排挤农村户籍群体“农转非”，不愿意农村户籍人员分享城市的公共物品、公共服务等优质的社会福利。另一方面，城市又希望鼓励农村人员进城，为建设城市的繁荣助力。正是由于这种矛盾的心理使得城镇化进程的步伐减慢。解决这种问题的关键是保障农民进城后的公共服务均等化的利益分享和资源分配。

3.土地使用政策不健全

为解决城镇化过程中的征地、用地的“瓶颈”，政府将城市土地规划、分配市场化，大力推行“土地财政”的新政，依靠“卖地”来获得财政支撑。农民工在城乡二元土地制度下难以获得市民化的发展资本。当前，在我国城市规划建设用地的新型供给模式下，政府直接参与征地、卖地，导致土地价格高涨，房地产价格的上涨；地方政府财政收入过度依赖土地，政府行为被土地“绑架”。与此同时，利益的博弈使得大量征地与被征地主体之间的利益权衡变得越来越棘手，由征地补偿或者住房安置问题而产生的矛盾纠纷不断，甚至导致群体性事件发生。此外，地方政府过度开发造城不科学。地方政府的“卖地”所得大部分收入投向城市的发展与建设，通过过度地开发造城来刺激建筑业和房地产业发展，以增加地方税费收入。这样的“造城”模式会带来两个问题。一是城市其他产业对地方财政的支撑较弱，城市主体功能不完善，“人”的城镇化程度远远落后于土地城镇化进程。二是由于农村土地使用权市场没有开放，土地承包经营权流转市场尚未成形，进城务工农民难以通过市场化途径实现土地财产收益权的合理价值，从而无法获得市民化的发展资本。[11]一边是过度开发“造城”，一边是城市房屋空置成为“空城”，这样不科学的盲目“造城”导致“亚城镇化”的出现。

4.经济利益获取不合理

环境的污染一定程度上是地方政府受经济利益的驱使而造成的。地方政府为追求经济效益，大范围的招商引资以牺牲生态环境为代价来争取GDP的光鲜，会造成环境污染的新建、扩建、改建项目，得不到严格控制。面对上级相关部门的检查，地方保护主义凸显，最终导致企业厂房越来越多，而城市的环境质量每况愈下。城镇化进程中，城市生活和企业生产向自然界排放的各种污染物超过了自然环境的自净能力，企业为追求经济效益最大化，偷排偷放现象依旧严重，导致生态环境的平衡被打破，严重危害人类健康，阻碍我国新型城镇化的进程以及生态文明建设。城市总体规划有关的各种功能区和工业合理布局规划不合理，厂区与居民区混杂彼此穿插，使城市居民经常处在工业污染物的影响之下。这种利益格局，最终导致城镇的“伪城镇化”。

5.城镇治理制度不规范

近年来，部分城市出现的交通拥堵、住房紧张、环境污染、事故灾害频发等问题，对各级政府城市治理能力也形成压力和挑战。一是人口过度集中在城市，导致城市公共服务产品供给不足，势必造成城市管理的压力，如住房紧张、交通拥堵，进而影响城镇化的进程。二是城市流动人口管理不规范，没有实行“一对一”核实身份，网络联网登记的制度不健全，造成城市对流动人口管理不到位。三是农民工市民化进程步伐缓慢，加重了城镇管理的负担，给城市管理带来困难。四是少部分人为追求一己私利铤而走险、违法犯罪，严重扰乱了城镇治理秩序，威胁公共安全。总之，一方面，城镇管理忽略了公共安全预防、监控、评估的重要性，城镇公共安全管理体系尚不成熟，信息化平台搭建滞后；另一方面，社会参与不足，公民参与城镇管理主动性不强、法治观念淡薄、维权意识缺失。

三、我国新型城镇治理能力现代化的协商民主路径

“人”的城镇化本质要求是在城镇化过程中重视维护和提升城乡居民的利益，在农村居民土地流转、离开土地进入城镇后、在城市生存与发展过程中使其利益和需求得到满足。[12]新型城镇化建设坚持以“人”的城镇化为核心，以协商民主为重要手段，以“城市群”为主体形态，以综合承载能力为重要支撑，全面提升城镇化质量和水平。因此，充分发挥制度化、平等化、法治化、参与化、科学化的协商民主路径的作用，对推进我国新型城镇治理能力现代化具有里程碑式的重要意义。

（一）制度化路径：从偶然性协商到制度化协商

协商民主作为我国新型城镇治理能力现代化的一种有效途径，其预期目标是使我国新型城镇化治理能力实现真正的现代化。目前，我国新型城镇化治理过程中的协商民主还没有形成系统化、规范化、科学化的制度体系，协商民主的存在具有偶然性。因此，找到一条制度化的协商民主路径显得尤为重要。

1.建立城镇居民“代表大会制度”，作为协商平台的新型城镇治理机构

在协商民主的框架下，以“政府主导、社会协同、公民参与”为原则，协商讨论城镇化建设过程中的公共物品供给方式以及分配方式，例如国家财政补贴医药资源、整改乡村医疗卫生站、整合乡村教学教育资源，从制度化的协商民主角度加强我国新型城镇化治理能力的现代化，确保资源配置的合理有效。协商机构必须明确职责，在城镇化稳步推进中解决好利益群体之间、宗教之间、民族之间的矛盾，做好公共资源分配均等化工作，切实保障最广大群众的利益。

2.充分发挥协商民主制度的优越性

首先，建立并完善城镇矛盾纠纷协调组织，这样就有利于了解群众反映最强烈的问题，将问题收集，然后召开相关人员的听证会，确保问题的解决。其次，建立健全协商决策程序，协商民主尊重程序，并且将程序视为获得决策合法性的规范化要求。[13]最后，建立协商民主监督机制。有效分配公共资源，如公共基础设施、教育、医疗设备等，并采取公共资源分配向基层倾斜、向贫困地区倾斜的针对性制度化手段，充分发挥民主多元化的监督方式，如信访举报、媒体曝光、民主评议等，以推进我国新型城镇治理制度化的进程。

3.改革城乡政策输入、输出、反馈机制，建立“一事一议”制度

公共政策的制定过程是一个激烈的政治博弈过程，为避免利益集团搞“山头主义”，讲“裙带关系”，要明确公共政策输入、输出的法定程序。要摒弃不合理的资源分配方式，鼓励全民参与城乡一体化建设，全面调动社会公民协商民主的积极性，有效地监督“一事一议”制度的顺利进行。

（二）平等化路径：从差别式协商到平等化协商

新型城镇化过程中，难免会出现不公平、不平等的所谓的“民主对话”，而差别式协商存在着任人唯亲、搞“特殊”、讲“圈子”的官场弊病，这就要求我国在新型城镇治理的过程中，应该从差别式协商转移到平等化协商路径。

1.重塑城镇行政文化，培养协商民主精神

在政治文化方面，让更多的人获得参与决策和议事的机会，为不同社会阶层的人提供发展的机会和平台，让所有的人分享城市发展进步的成果。[14]在社会文化方面，正确处理好政府、企业、公民之间的关系，保护好公民的合法权益，保证城市外来务工人员子弟平等受教育的权利，提供平等的受教育平台以及就业岗位，加快外来务工人员融入城市生活的进程，尊重公民的意愿和选择，塑造良好的政府行政文化氛围，做到平等、公正地为民服务。

2.强化社会公民基础性教育，培育社会群体的协商民主意识

一是加强农村民主意识的宣传及培育，传播民主政治意识和现代化政治观念，借助新型媒体技术如微信朋友圈、微博、手机APP等网络平台，加强主流政治民主精神和协商民主意识的宣传。二是充分肯定并重视公民社会的发展，如村民自治组织、经济合作社、农业技术指导协会等，这些组织作为拓宽公民政治参与的有效渠道，不仅有利于公民利益有效、合法、理性的表达，而且培养了公民参政议政、维护自己合法权益的能力。

3.打破城乡户籍制度的藩篱，平等化对待城乡公民

取消城市户籍、农村户籍的差别式户籍制度，建立城乡统一的公民户籍制度，推进以社会福利共享为向导的城乡户籍制度改革，将受限制的户籍制度改为户籍登记制度。加快推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，让均等化的公共服务遍及城镇化建设的每个角落，切实推进“人”的城镇化，加快教育城镇化、医疗城镇化、异地城镇化的推进步伐。

（三）法治化路径：从行政性协商到法治化协商

城镇化应避免政府“有形之手”强硬推动“农民进城”和“农民上楼”，应重视保障农民的土地利益，尊重城镇化过程中人的主体性选择。[12]当前，在民主意识更坚定、法治意识更牢固的现代新型城镇化路径下，单靠行政性的协商路径已经不适合时代的潮流。

1.以法治协商为保障，以“人”的城镇化为目标，加快农民工等城市边缘人群的城市融入

一是防止土地政策“膨胀化”。以法治化协商民主路径妥善处理好城市土地纠纷难题，建立健全城市安置房、廉租房申请的办理程序，始终要求将“法治”概念引入到解决土地纷争的问题中。二是减少城市行政层级。加快政府职能转变进程以及省直管县的行政体制改革，优化城市行政区域管辖范围，创新城市群以及城乡结合部的治理模式，调整城乡权责分配。三是以农民工为突破口。一方面，要推进农民工市民化，确保农民工在城市享受均等的公共服务。另一方面，要鼓励农民工回乡创业，发展农村“一乡一品一特色”工程建设，加强农村集体土地开发利用，鼓励农民返乡创业如创建乡村特色旅游项目，打造生态农村优美环境。

2.进一步调整国民收入分配结构，加大对农村的“法治化”建设投入力度

一是加快“村村通”工程建设，鼓励农民在农村自主创业，这可以有效地调节城乡土地二元结构（城乡土地二元结构即城市土地趋之若鹜，但昂贵稀缺，而农村土地无人问津，甚至荒废）。因此，合理规划城市建设用地以及农村自留地事关重要，必须加强农村土地流转的法治化，防止农村土地过剩而产生的浪费。二是实现城乡公共基础设施均等化目标，积极稳步地推进城市经济的发展尤其是第三产业的发展，为进城务工人员、城市失业人群创造更多就业岗位和创业机会，进而提高国民收入，缩小贫富差距。同时，要持续加强社会保障性住房的建设，为农民工等社会贫困群体在城市安家提供基本住宿条件。

3.转变城镇化推进路径，始终将法治理念作为推进城镇化的准绳

城镇化不仅要有“人口的城镇化”，更应是特色产业、社会、农村、土地、人口五位一体的城镇化。要依法推进商业性房地产的开发工作，城镇化不是“房地产化”的代名词，而是新型城市群发展的需要。与此同时，转变地方财政收入格局，由靠地方政府单一的“圈地”运动转向多元的企业项目融资，打破地方财政收入单一靠出让土地获得的瓶颈，进而全面推进我国新型城镇治理能力的现代化。

（四）参与化路径：从行政性协商到参与化协商

新型城镇化之“新”，就是要区别于原有的“造城运动”“拆迁运动”，不能以牺牲生态环境为代价来换取经济利益，而是真正将工作的重点转移到进城人口权益的市民化上来，这种“转移”不仅要有“广度”，更加要有“深度”。因此，行政性协商不适合“人”的城镇化，参与化协商路径才是最佳选择。

1.走绿色发展节约型城镇化道路，确保生态环境的“自然优美”

一是加强行业自律，规范市场秩序，鼓励企业发展健康节能性环保产业，加快技术创新，降低产业发展对水资源、矿产能源等生态资源的消耗或破坏。二是探索循环可持续发展经济模式，以资源、能源消耗低，环境污染少，经济效益高为导向，走出一条自主创新的企业发展道路。三是要求重工业入区、入园，合理规划重工业分配，促进产业集群。这样可以集中处理企业带来的污染，又可以加强各企业间的互动以及经验分享。

2.消除“暴力执法”，提倡参与式协商路径

一是城市流动商贩的问题，执法部门应该摒弃“暴力执法”，参与问题的解决，如建立集中的小商小贩区，收取部分管理费。这样既便于城市的管理，又能达到保护城市卫生环境的目标。二是农民工问题，提高农民工社会福利水平和社会保障水平的覆盖面，削弱农民工落户城市的阻碍，让农民进城“进得来、留得下、有尊严”，让他们融入城市生活并且成为城市的一份子，这样才能实现真正的城镇化。农民工不仅是城市的“建造者”，也应当是城市福利的“享有者”，只有让农民工安居乐业，城镇化发展才能有“深度”。

3.增加资金来源，吸引市场、社会私人组织、第三部门组织参与城镇化建设

要加快把进城务工人员纳入城市财政保障范围的步伐，促使城市基本公共服务均等化，加速农民工融入城市的进程。要逐步实现教育、住房、医疗卫生等基本公共服务由户籍人口向常住人口全面覆盖，预防城镇化推进造成“钟摆式”和“候鸟式”迁徙。

（五）科学化路径：从公式化协商到科学化协商

在全面深化改革的新形势下，新型城镇化需要加快土地及户籍制度改革，提高企业用地利用率，推进城乡户籍制度的一致性。即不区分城市户籍与农村户籍，统一划归为居民户籍，促使房价合理地回归，保障地区社会安全，解决城镇化发展的瓶颈问题，走出一条科学化的协商路径，增强城镇化过程中城镇居民对社会管理的平安感和城镇建设的幸福感。

1. 进一步加强土地财政的治理

激活城市闲置、低效利用的土地，科学规范企业建设用地年限，推动企业建设用地审批制度改革，以科学化的协商制度，进一步加强土地财政的治理。一是完善现有财政体制。鼓励地方政府自主提供地方性公共物品，促进地方政府公平公正地有效竞争，推进新政策“试验地”制度建设与创新。二是确保政府财力与行政事权相匹配，促进地方政府公共服务水平合理化、均等化，实现各个地区土地财政的相对稳定与公平。

2.改善农村生活生产条件，推进社会主义新农村建设的步伐

走科技创新道路，推进农村劳动工具机械化、生产经营信息化、农业技术现代化。走科学化协商民主道路，推进城镇化有效发展，发挥市场的“基础性作用”。一方面，规范农村市场主体与城镇市场主体的合理有序流动，促进城镇有效空间的释放，以城镇市场带动农村市场的发展，进一步提升农村市场的自主性。另一方面，提高城镇国有土地和农村自留地利用的质量与效率，以促进科学化的协商民主制度的作用发挥，为企业用地和农村居民耕地提供公正公平、统一均等的科学化的制度环境。

3.发挥好主渠道作用，推进科学化协商民主建设

进一步推进城市卫生环境管理区域责任制，实行“谁管辖，谁担责”的追责制度，加强城市公共安全的管理，特别是移动互联网的实名登记制度，不断提高我国新型城镇化建设与城市公共安全管理的协商民主科学化、制度化、规范化、程序化，把握好城镇化发展的契机和目标，让科学化的协商民主制度成为我国新型城镇化发展的“新常态”。

四、结论与展望

在深化改革的背景下，我国已经进入全面建成小康社会的决定性阶段，新型城镇化发展既面临着诸多良好的机遇，同时也面临着各种严峻的挑战。当前，我国城镇化建设还处于初级化状态，资源配置不合理，城镇空间和结构规模不匹配，城镇服务水平不高，体制机制不健全等问题严重阻碍着城镇化的进程。只有通过破除城乡二元结构，优化城乡格局，改善城镇化管理现代化水平，完善体制机制建设，才能实现城镇发展个性化、城镇管理人性化、城镇规模智慧化、城镇建设生态化、城镇治理现代化。新型城镇治理体系与治理能力现代化是我国推进全面深化改革的重要举措，也是我国推进国家治理体系与治理能力现代化重要步骤，还是我国实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。因此，积极稳妥、扎实有序地推进城乡一体化，进而实现“人”的城镇化，对全面深化改革、全面建成小康社会，加快社会主义和谐社会的建设、推进国家治理体系与治理能力现代化，具有重大现实意义和深远历史意义。

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