谈谈我对行政长官制的理解

程雅倩

(中央民族大学 北京 100081)

谈谈我对行政长官制的理解

程雅倩

(中央民族大学 北京 100081)

我国特别行政区的政治体制，既不采用内地的人民代表大会制，也不照搬外国的三权分立制，更不沿用港、澳原来的总督制，而是采用一种独特的、符合港澳实际情况的行政长官制。那行政长官制是什么呢？

行政长官制，就是以行政为主导，司法独立，行政机关与立法机关互相制衡又互相配合的地方政权组织形式。这一体制保留了原有的司法独立和行政主导作用，同时又要求行政、立法之间既相互制约又相互配合，是一种独具特色的地方政治体制。我从以下几个方面理解行政长官制。

首先，以行政为主导。所谓行政主导，就是以行政长官为首长的政府拥有较大的权力，在政治生活里起积极的主导作用，主要表现在以下几点

1、行政长官的地位显要。行政长官具有双重地位，特别行政区行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，同时也是特别行政区政府的首长，领导特别行政区政府，无疑显示了行政长官的重要性。从行政长官的职权看，行政长官的法律地位比立法机关高，行政长官负责执行特别行政区基本法和依照该法适用特别行政区的其它法律，签署立法会通过的法案，公布法律，享有立法异议权，享有解散立法会的权力。只有行政长官能代表特别行政区向中央人民政府述职，与中央人民政府联系；只有行政长官能代表特别行政区处理中央授权的对外事务和其他事务。行政长官这种崇高的法律地位，突出了行政的主导作用。

2、从行政与立法的关系看，行政处于主动地位。特别行政区政府可以拟定并提出法案、议案、附属法规，委派官员列席立法会并代表政府发言；立法会举行会议时，政府提出的议案须优先列入议程，凡提出涉及政府政策的议员，在提出前必须得到行政长官的书面同意，立法会主席经行政长官的要求召开紧急会议；立法会通过的法案和财政预算案，经行政长官的签署方能生效；行政长官根据安全和重大利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据；行政长官享有立法异议权，可将法案发回立法会重议，在一定条件下，甚至能够解散立法会。这些都显示了行政的主动地位。

3、以行政长官为首的行政会议(行政会)地位特殊。行政会议(行政会)是协助特别行政区行政长官决策的机构，由行政长官主持，其成员从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任，其任免由行政长官决定。行政会议(行政会)起着集体商议的作用，当行政机关和立法机关的意见不一致时，立法会议员就会反映出来，因此行政会议(行政会)在决策时已知道立法会的态度。行政会议(行政会)起到了实质的行政主导体制。

其次，司法独立。司法机关是特别行政区政治体制的一个重要组成部分，特别行政区的司法独立于行政、立法之外，法院独立进行审判，活动不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。此外，由于实行“一国两制”，特别行政区的司法独立还有另一层含义，特别行政区的司法不仅不受本地区的干涉，也不受内地任何部门包括各级司法机关的干涉，甚至中央人民政府和最高人民法院也不能对它的工作进行干预。特别行政区的终审权是属于特别行政区终审法院的，不需要上报最高人民法院。特别行政区有自己的一套司法体制，法院组织和职权也由特别行政区的法律规定。

再次，行政机关与立法机关互相制衡。那么，它们是怎么互相制衡的呢？

1、特别行政区行政长官享有立法异议权。在香港特别行政区，行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在三个月(澳门特别行政区九十日)内将法案发回立法会重议，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月(澳门特别行政区三十日)内签署公布或者按照解散立法会的规定处理。

2、特别行政区行政长官享有解散立法会的权力。香港特别行政区行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，经协商仍不能取得一致意见，行政长官可解散立法会。行政长官解散立法会前，须征询行政会议的意见。行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次。

3、立法会可迫使行政长官辞职。满足以下两个条件时，行政长官必须辞职：①因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署。②因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。

4、立法会有权弹劾行政长官。如立法会全体议员的四分之一(澳门三分之一)联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官(澳门终审法院院长)负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上诉指控，立法会以全体议员的三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。

5、行政机关对立法机关负责。特别行政区政府必须遵守法律，对特别行政区立法会负责：执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询。香港特别行政区还有一条：征税和公共开支须经立法会批准。

最后，行政机关与立法机关互相配合。主要表现在：

1、香港、澳门特别行政区分别设立了协助行政长官决策的机构行政会议和行政会这两个机构的成员都是从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中选任的，行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案 、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议(行政会)的意见，但人事任免、纪律制裁和紧急情况下采取的措施除外，行政长官如不采纳行政会多数委员的意见，应将具体理由记录在案。由于行政会议(行政会)里既有行政机关里的主要官员，也有立法会的议员，行政长官在决策时，就会采取多方意见，即使行政机关和立法会意见不合，也可以协商，社会人士代表自己的意思，站在中立的立场，也可以发表意见，可以从中调和，因此，行政会议(行政会)使行政与立法互相配合，有利于行政效能的提高。

2、在立法会举行会议时，特别行政区行政机关可以委派官员列席立法会并代表政府发言，行政机关可以与立法会进行交流沟通，从而更好的配合。

3、按照一定的程序，行政长官在解散立法会之前，须与立法会协商，这种沟通和协商也反映了行政机关与立法机关的配合。

有一句名言，存在即合理，特别行政区的行政长官制如今正常运转这么多年，必然是有它的优点的，在“一国两制”的设想下，不完全照搬西方的三权分立，不沿用原来的总督制，更不采用中国大陆的人民代表大会制，这是必然的，同时，我们也要设计出一种具有创新性的符合实际情况的政治制度，行政长官制，无疑成了我们美好构想的结晶。行政长官制，是港人治港、澳人治澳的有效形式，它有利于实现香港、澳门特别行政区的繁荣与稳定，在长时间的实施以来，它展示了它的正确合理性，不过，未来瞬息万变，我们要根据实际情况，完善行政长官制，让它更好地适用于香港、澳门特别行政区 。

程雅倩(1995-)，女，汉，湖北人，本科，中央民族大学，研究方向：法学。