我国义务教育财政转移支付问题研究综述

刘彩萍 张 霞 于晓敏

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650091)

我国义务教育财政转移支付问题研究综述

刘彩萍 张 霞 于晓敏

(云南大学公共管理学院 云南 昆明 650091)

教育是立国之本，是国家兴旺发达的不竭动力，衡量一个国家是否具有发展潜力的标准是看这个国家的教育的发展程度。我国是一个农村人口占大多数的发展中国家，农村义务教育是农民子女接受教育的最好的途径，它对我国的经济增长、人类文明进步所发挥的作用不言而喻。而近年来，我国在普及义务教育特别是农村人口中普及义务教育的过程中遇到了严峻的挑战。

一、我国农村义务教育存在的问题

(一)教育经费短缺

王京恒通过对政府义务教育拨款增长速度研究发现，若扣除危房改造资金、基础设施建设费用、布局调整的专项费用等之外，农村小学的经常性支出拨款就显得不那么高了。

王铮、何昌、曲芳芳则表示目前义务教育的资金缺口很大，而且不是一个短暂性的问题，仅依靠专项转移支付制度是难以解决问题的，因为我国实行的专项转移支付制度只能起到临时性的经济支持。

(二) 义务教育资源分配不均衡

杜育红采用极差率、标准差和变异系数等测量方法，对全国30个省、自治区、直辖市的生均教育经费进行研究，认为1988-1996年期间，各省、自治区和直辖市之间无论是小学还是初中的生均经费差距都在不断扩大。

陈国霞则通过研究发现我国东部省市平均教育经费总额是西部地的三倍，西部地区小学生均教育经费支出额远低于全国平均水平。

(三) 现行的转移支付制度结构不合理

宋超认为现行的以地区税收水平为基础的税收返还制度不能起到促进教育公平的作用，因为它使得富裕的地区得到的资源多，而贫困的地区得到的资源少，这种转移支付制度的调节效果不太理想。

司晓宏和王华认为目前我国的专项转移支付主要以限额配套补助为主，形式比较单一，这种方式会造成教育资源在地区间的分配不均。

(四) 缺乏规范化管理和监督机制

褚萍进一步分析了上海教科院智力开发所对全国491个国家级贫困县教育财政与初等教育成本的研究以后得出，不仅一般性转移支付不能按规定的比例发放，专项转移支付也常常被截留、挪用和挤占，教育经费得不到优先保证。

王鹏，杜婕认为财政部出台的法律规范仅对过渡期财政转移支付制度做了规定，没对其他形式的转移支付制度进行规定，而且法律层次过低。中央拨给地方的财政转移支付资金的使用、分配、脱离了人大的监督。

(五)各级政府的责任定位不清

司晓宏和王华指出，在现行的转移支付制度下中央政府和地方政府的财权和事权划分存在着责任不明确的问题，中央拿出一部分钱来用于地方教育，至于地方如何进行转移支付没有明确的规定，这就造成了“中央转移支付，省市不支不付，县乡难以应付”的局面。

王善迈认为，虽然新法律对政府的一些责任作了规定，但生均经常费，最低办学标准，中央政府与地方政府就教育经费的分摊比例标准等问题都没有明确的作出规定。

二、我国农村义务教育的解决措施

(一)实施义务教育的转移监督机制

褚萍认为现在转移支付制度中存在的义务教育经费截留、扣除、挪用等现象的根本原因在于基层财政预算管理体制不健全。

邹红就加强义务教育转移支付的监督提出了一些建议：一是加强财政监督；二是加强政府监督；三是加强人大和社会的监督。

(二)优化财政转移支付的形式

目前我国的转移支付制度形式趋于单一，司晓宏和王华认为应该将一般教育转移支付和专项转移支付两种制度结合起来综合应用，逐步形成以一般教育转移支付为主、专项转移支付为辅的教育财政转移支付制度。

(三) 中央和省级政府应该成为农村义务教育的主体

曾满超、丁延庆认为对于义务教育存在很大的正外部性，属于纯公共产品，所以政府必须大力投入，成为农村义务教育的主体，他们提出省级政府要大幅度增加对义务教育的，特别是贫困农村地区的义务教育投入。

杨燕英强调中央政府在技术教育投入中应承担更为重要的责任，对于中西部贫困地区，中央可以从税收分成上给予其支持。

(四)建立健全农村义务教育中相关的法律法规

马海涛和向飞丹晴认为目前的农村义务教育监督机制不健全，应该建立和完善相关法律法规。

刘洁认为我国需要健全财政转移支付的法律体系。具体来说要完善已有法律，在完善已有法律的基础上，还要根据农村义务教育财政转移支付发展中出现的新问题，制定新的法律法规。

(五)增加义务教育财政资源供给

刘洁认为中央政府应加大对农村特别是最贫困的西部农村地区的支持，中央政府可以对占义务教育经费最大比重的教师工资进行全额承担，并加大对农村地区一般性转移支付力度。

(六)规范义务教育转移支付制度

钟晓认为建立科学合理的义务教育转移支付制度能实现义务教育转移支付在实施过程中规范化，所以他提出应该确立义务教育转移支付合理分配标准，和完善农村义务教育专项转移支付制度。

刘小明认为应该在政府财政转移支付的基本框架下建立相对独立的教育财政转移支付制度，使之形成一套相对独立的测算与补助体系。

三、评述

我国义务教育财政转移支付制度问题涉及到的理论性和实践性均较强，需要运用多种方法，进行多层面的考察。通过梳理可以看出，已有的文献从研究方法看，既有实证分析，又有规范分析；研究内容上，既有对涉及的相关理论的思考，也有关于财政转移支付制度运作方法的技术讨论。学者关注较多的是转移支付制度的效果、存在的问题及改革和完善的对策。

目前关于义务教育财政转移支付制度的研究还存在一些局限性。首先，义务教育财政转移支付制度的研究集中在东部、中部、西部教育的对比上，没有就偏远贫困山区、少数民族地区的义务教育做深入研究。其次，财政转移支付制度对义务教育所产生的作用大小多是定性研究，定量研究太少，这对转移支付制度在教育领域的效果缺乏完整的把握。最后，对如何借鉴国外义务教育财政转移支付制度的成功经验也有待于进一步研究。

[1]李祥云.论义务教育财政转移支付类型与不同政策目标组合[J].教育与经济,2002,(4).

[2]司晓宏,王华.教育财政转移支付与义务教育均衡发展[J].陕西师范大学学报:哲学社会科学版,2006,35(2):112-116.

[3]杜育红.中国义务教育转移支付制度研究[J].北京师范大学学报:社会科学版, 2000(1).

[4]曾满超,丁延庆.中国义务教育财政面临的挑战与教育转移支付[J].北京大学教育评论, 2003(7).

[5]宋超.完善我国义务教育转移支付若干问题的思考[J].经济研究参考, 2005(37).

[6]王铮,何昌,曲芳芳.农村义务教育财政转移支付制度的建构与完善[J].教育与管理,2010,(6).