从对立到融合：国家治理与社会治理的当代发展逻辑

李 慧

（渤海大学马克思主义学院，辽宁锦州，121013）

政治·法律

从对立到融合：国家治理与社会治理的当代发展逻辑

李 慧

（渤海大学马克思主义学院，辽宁锦州，121013）

治理的基础是国家与社会之间的制衡关系，西方治理理论建立在国家与社会的分化基础上，将国家治理与社会治理看作对立的双方，并试图寻求两者的平衡与协作。马克思开拓了新的视域，他以社会制度的历史更迭来看待国家与社会的分化及其统治与治理的变迁过程，认为随着社会制度的变革，国家治理与社会治理将达到统一和融合。当前，我国的治理实践把社会治理作为国家治理体系的重要组成部分，强调政府治理、社会调节和人民自治之间的协作互动，充分体现了国家治理与社会治理的融合趋势，这不仅是马克思治理思想与我国现实国情结合的产物，也是治理思想的当代发展逻辑使然。

国家治理；社会治理；分化；协作；自治

治理是20世纪90年代以来西方政治学界研究的一项重要议题。在公共管理领域，治理作为对国家、市场与社会之间关系进行协调的公共服务，其理论对于各国政府的社会公共管理都具有借鉴性意义。在中国，治理作为学术界的研究课题早已成为理论研究热点。自十八届三中全会报告中正式提出“国家治理体系”和“社会治理”，并把它作为中国深化改革的目标以来，国家治理和社会治理引起了社会各界的广泛关注。研究治理理论从西方起源到当代的发展逻辑，对于我国国家治理和社会治理的定位、指导我国国家治理、提升社会治理水平具有重要理论和现实意义。

一、治理的理论起源：国家与社会的分化和制衡

治理一词的词源学含义最早可追述到古希腊语的“操舵”，意为控制和操纵。在这一词源学含义上，西方社会中的治理和统治一词是长期混用的，泛指控制和引导，用于与国家和社会公共事务相关的管理活动和政治活动。伴随着西方市民社会理论的兴起，以及将国家与社会区分开来的基础上，治理才开始有了不同于统治的新涵义。换句话说，治理的基础就是国家与社会之间的制衡关系，它不再像统治只是要求国家政治权威从上而下的控制，而是寻求国家与其他社会团体之间的协调和合作。因此，要探究治理的基础，就要从国家和社会的分化及其关系开始。有学者指出，在亚当·弗格森之前，古典政治哲学家并没有把国家和公民社会区分开来，他们用公民社会指称文明社会，或者指称国家统治着的社会。亚当·弗格森是第一个区分国家与公民社会的人，他认为社会中存在的阶级差别会使社会公共生活产生道德堕落，从而沦为专治政府（国家）统治的牺牲品，而要避免社会陷入这种陷阱，就要建立一些具有公共精神、组织良好的公民社团。[1]事实上，弗格森在寻找一种能与国家相平衡的有组织、有力量的公民社会，他认为这是防止国家陷入专制统治的最好方法。从弗格森开始，学者们开始探讨国家和公民社会之间此消彼长的关系，试图寻找到两者之间的最佳平衡，这也是治理理论寻求国家和公民社会最佳协作方式的理论起点。

美国政治学家托马斯·潘恩进一步阐释了国家统治与社会治理的区别。他在其代表作《常识》的开篇中就指出，“社会是用我们的愿望建设的，政府则是由于我们的邪恶建立的。前者通过集合我们的感情而使快乐变得绝对，后者则消极地抑制我们的缺陷。前者是赞助者，后者是惩罚者。”[2]在潘恩看来，公民社会的目的在于保护人们的幸福，而政府则是为了制止人们的罪行，政府的作用只是在于解决社会中的少量事务，它的权力应该被限制，而应由公民社会去行使社会自治的能力，这才是防御国家统治固有缺陷的最佳手段。另一位较为明确地区分国家与公民社会的是德国古典哲学家黑格尔，他从道德哲学的视域出发，把人类的生活分为家庭、公民社会和国家三部分，认为公民社会是这样一个领域：它是由自治、自愿的社团构成的，该社团的成员是在普遍之中自我存在的个体，每个个体自由地追求个人利益，而社团是由他们的保护财产和安全的需要和法律体系产生的，以通过外部组织来实现社团成员的特殊与共同利益。在公民社会与国家的关系上，黑格尔认为，公民社会必须拥护国家，国家的至高权利在公民社会的个体之上，个体的义务就是做国家的一个成员，而公民社会中的矛盾也只有在国家中才能得到解决。可以看出，黑格尔一方面区分了公民社会与国家，另一方面又认为公民社会服务于国家，必须以国家的意志来行事。与黑格尔认为公民社会需要臣服于国家不同，法国历史学家托克维尔认为，国家统治是公民社会的威胁，大众选举的国家是一种“多数的暴政”，“在这样的环境中，公民已经习惯于依赖国家，享受国家为他们处理好的一切，这样公民自我活动的能力就逐渐减退了。这种奴役办法是不着痕迹的，以外界的眼光来看，在这样的政府的统治下生活是自由的，它的建立也完全可以以人民主权为幌子。”[3]在托克维尔看来，国家会使公民对它产生依赖性和服从性，他们安于被国家管束，因为国家是他们民主选的，但事实上，这使人民再次回到了相对于政权的从属地位。也就是说，即使是在民主国家，国家的主权也会限制人的独立自由，使人类的一些主要属性消失。因此，托克维尔认为，民主时代的国家也是让人担忧的，任何主权都不可能用自己的力量建立臣民之间存在永久差别的国家制度，随着政治世界的变化，一定要寻找新的方法来解除这些弊端。

追溯西方治理理论的起源和发展，主要是对国家和公民社会的治理做了区分，并强调治理的主体（国家和公民社会）要有一方为主导。对于肯定社会治理的人来说，公民社会赋予了人以自由，为了维护自由就要尽可能地消除国家的力量；而对于肯定国家统治的人来说，则希望通过国家解决社会中的所有问题。在西方治理的发展历程中，这两种基于国家与公民社会二元分化的理论模式而产生的治理理念，在历史上产生了深远的影响。以洛克为代表，到之后的托马斯·潘恩的自由主义传统，秉持着天赋权利、契约论的思想，把个人自由看作是公民社会的基础，认为国家是对个人权利的公民社会的限制，他们对国家权力充满了抵制，主张国家只是维系公民社会的工具，而绝不能渗透或侵入到公民社会本身。而以黑格尔为代表的国家主义传统，则认为国家高于公民社会，公民社会受到个人权利和欲望等非理性力量的支配，它所产生的矛盾和问题，只能在具有真正理性精神的国家中解决。当然，在试图协调国家和公民社会的关系问题上，黑格尔是有巨大贡献的，他不仅认识到公民社会与国家的对立，并且认识到在两者分化的基础上还必须依靠某种中介因素完成公民社会与国家的统一，这不仅是黑格尔逻辑辩证法的推论，也是对当时公民社会与国家历史发展趋势的总结和把握。但是，黑格尔在寻求公民社会和国家的统一时，不是从两者本身的内部矛盾去寻求答案，而是试图从外部找到一些中介（如普遍精神、普遍等级等），将公民社会与国家统一起来，最终得出了所有矛盾都可以在国家中得到解决的结论。所以，黑格尔只是在哲学范畴中解决了公民社会与国家的矛盾，而一旦回到现实就相去甚远，使其国家理论只能封存在历史的哲学视域之中了。

二、马克思的治理理论：国家治理与社会治理的分化统一

在马克思的著作中，市民社会用来指称公民社会一词，两者是相同的含义。马克思早期关于国家和市民社会的观点受黑格尔影响很大，在黑格尔哲学中，国家和法是普遍理性和自由的体现，市民社会本身没有独立性，是从属于国家的。马克思早期同黑格尔一样，将国家和法看作是理性的体现，认为真正的国家应该是普遍利益的代表，应该平等地对待所有的公民。但是在对社会现实利益的研究中，马克思逐渐认识到，社会利益对于国家和法有着不可抗拒的决定作用，这使马克思原本的国家观开始动摇，马克思开始通过对国家和法的批判，一步步深入到市民社会。转变到唯物主义立场后，马克思对黑格尔的神秘主义国家观进行了剖析。他指出，在黑格尔那里，理念是独立的主体，“家庭和市民社会对国家的现实关系变成了理念所具有的想象的内部活动”[4]250，而事实上，家庭和市民社会才是国家的前提，它们是真正的历史活动者。任何政治国家如果没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础都不可能存在，因此，家庭和市民社会才是国家存在的必要条件。在确立了市民社会是国家基础的前提条件下，马克思开始探究市民社会同国家的对立，以及这一对立的历史性质和市民社会同国家结合的不同类型。

马克思是从社会制度的历史更迭来看待国家与市民社会的分化及其统治与治理的变迁过程的，这不仅为他认识现代国家的实质、国家与市民社会之间的矛盾内容及其治理关系提供了基础，也为最终解决这种矛盾提供了依据。马克思指出，在古代社会和中世纪，市民社会与政治国家还存在着实体性统一，两者起着相同的治理作用和职能，远没有分离开来。随着封建社会的解体，市民社会同政治国家、社会领域同政治领域分离开来，这种分离最重要的体现，是反映普遍利益的国家从个人利益占优势的市民社会中异化出来，成为虚幻的共同体。“政治国家是脱离市民社会的一个抽象。”[4]343同时，普遍利益本身也成为个别特殊阶级——官僚阶级的特权。这一时期，国家统治完全取代了市民社会的治理。由于市民社会和国家的分离，人也二重化为“国家的公民”和“市民社会的市民”，要想成为公民，获得政治效能，就必须脱离市民社会。实际上，在完备的政治国家中，公民是过着与市民社会相对立的生活，即“同自己物质生活相对立的类生活”[5]30。在这里，马克思看到，国家是建立在市民社会的分裂基础之上，即建立在公共利益和个人利益的矛盾之上。当个人的特殊利益真正地反对公共利益时，使得公共利益采取普遍的共同体形式（即国家）对特殊利益进行实际的干涉和约束。也就是说，社会中个人的治理权力完全湮没在国家的统治之下。同时，国家是以一种虚幻的共同体表现出来的，它的目的是掩盖某一阶级统治其他所有阶级的实质，本质上却恰是阶级统治的工具。因此，马克思指出，社会治理的历史任务正是使政治国家返回到现实世界，这样国家的阶级统治本质“将随着国家制度或政治国家的彼岸本质的消除而消除”。[4]283为了实现社会自治的目标，克服国家和市民社会的分化和人的二重化，还必须回到造成两者对立根源的市民社会本身，对市民社会进行改造。

马克思开始深入解剖市民社会，并发现了导致国家和市民社会分化、市民社会的治理能力被国家的统治所代替的根本原因是物质利益根源。马克思指出，现代市民社会的本质是资产阶级社会，其真正代表是资产阶级。为了维护资产阶级自己的财产和利益，他们不得不以作为共同利益形式出现的国家作为统治工具，把国家看作是自己的权力的官方体现，并看作是自己的特殊利益在政治上的确认。所以，马克思指出，国家实质上不过是“统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式”[5]584。既然资产阶级国家建立在阶级利益的对抗之上，那么对于市民社会中的无产阶级和广大人民来说，就是一种对抗的力量。因此，市民社会的治理能力要从国家的统治中解放出来，就需要市民社会的代表无产阶级和广大人民不仅争取经济上的解放，还必须争夺一定的政治权力。在这里，马克思第一次提出了无产阶级必须夺取政权的思想，这一思想的提出，是伴随着市民社会和国家两者分化共存的历史发展，作为马克思市民社会理论成熟的一种必然结论。之后，马克思进一步论述了无产阶级国家的历史必然性、无产阶级国家政权的经济和政治功能的统一，以及最终国家消亡、国家的治理权力回归市民社会的趋势。总体上看，马克思对国家与市民社会关系的研究是立足于唯物史观基础之上，揭示了国家从市民社会中分化并居于市民社会之上的历史发展过程，其核心思想是剖析了市民社会治理能力的异化以及被国家统治所代替的实质，并从市民社会中的利益对立、现代国家的阶级本质、阶级利益的冲突出发，论证了终将实现社会制度和社会形态的变革，从而国家治理权力逐渐向市民社会回归，最终实现国家和市民社会的统一，实现国家治理权利和社会治理权力的回归与交融。

三、治理理论在我国的实践发展：国家治理与社会治理的相互融合

回溯现代我国国家和社会治理的发展历程，主要是在马克思的国家社会理论指导下进行的。伴随着我国现代社会关系的变迁，我国的国家治理和社会治理也经历了几个阶段的变革。从1949年中华人民共和国成立到1978年改革开放之前，我国实行的是马克思关于无产阶级专政、国家政治经济职能高度统一的理论，采取政社合一体制，国家对社会领域进行着严密而全面的监管，对于国家之外的社会组织、社会力量，都进行着严格的抑制，有学者将这一阶段称为全能主义国家时期。在这一阶段，社会管理就是国家管理，所有管理职能都由国家一揽子承担，两者并没有区别开来。根据马克思对社会主义国家治理的构想，虽然国家治理和社会治理是一致的，但最终国家治理权力会逐渐回归到社会自身。在我国，这一发展趋势是逐渐展开的，改革开放以后，我国开始确立以经济建设为中心的发展路线，开启了市场经济的进程。伴随着市场经济的纵深推进，以往的全能主义国家模式不能适应经济的变革，政府职能转变迫在眉睫。通过几次政府机构的改革，1998年《关于国务院机构改革方案的说明》正式指出，我国的政府职能包括宏观调控、社会管理和公共服务，由此“社会管理”正式进入国家管理的职能范畴。但是，这一时期的社会管理仍是以政府为唯一的管理主体，其他的非政府组织、社会机构、公民等还只是社会管理中的客体对象，并没有成为社会管理的主体。

在同一时期，西方的社会公共管理实践中，治理理论开始兴起和盛行。20世纪90年代以来，伴随着对现代国家职责失效的质疑，西方政治学家和管理学家开始主张用治理代替统治。1995年，全球治理协会报告指出，治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。[6]从政治学的角度看，治理是指除了政府机关和各种机构外，还需要公民社会的参与、各种利益集团的协商。治理成为了一种促进国家与社会互动，沟通公共治理部门、半公共机构、各种协会、公民之间的一种协作方式，其根基在于协调协商而非上令下行，是一种在不同的制度关系中运用各种权利去引导、规范和控制公民活动从而增进公共利益的一种活动。治理的基本理念引起了各国学者的广泛关注，我国也开始借鉴国外的相关成果，开始探讨我国社会管理的主体、客体和职能等，并对社会管理的内涵进行了初步定义，但对于社会管理的研究定位仍不明晰，对社会管理实质的内容研究较少，还处于初步探索阶段，而且我国长期以来使用的是管理一词，而不是治理。

进入新世纪后，我国的社会管理开始朝着系统化和规范化的方向发展。2004年，党的十六届四中全会明确提出要加强社会管理，“推进社会管理体制创新”，这已经把社会管理作为党的执政能力建设的重要内容。2012年，十八大报告正式提出了要构建完整的中国特色社会主义的社会管理体系，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制”[7]，标志着我国的社会管理开始进入多元化主体时代：鼓励各种非政府组织、社会团体和公民共同参与社会管理，同时，社会管理也开始逐步走入制度化、走向法治保障的纵深阶段，形成了我国社会管理体系的基本框架。2013年，十八届三中全会进一步提出了“国家治理体系”和“社会治理”的概念。[8]社会治理一词的提出，标志着在治理模式上，将进一步突破以往政府本位的管理模式，更强调政府与各种社会组织、社会团体的平等合作与协商关系，在治理手段上，将从以往的“人治”“权治”式管控手段走向“法治”的民主治理；在权力运行上，也将由以往的自上而下的权力下放式走向多元互动的权力博弈，使每个主体都能够自由地行使权力。同时，社会治理也被囊入到国家治理体系之中。国家治理体系是一个涵盖了经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的全方位体系，社会治理正是国家治理体系中的一个重要组成部分，两者的目标是一致的，实质是在国家治理主导下的公民自我管理，都是为了人民主权的实现。2015年，十八届五中全会通过的“十三五”规划建议中进一步提出，“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”[9]，以实现政府治理、社会调节和居民自治之间的良性互动。从这些新提法来看，是要求社会治理从以往的粗放式转向精细化，即通过规则、程序、制度的方式将治理的每一步骤、细节规定到位，实现治理的精确和高效，这与全会中提出的加强国家治理的制度推动力是一致的。而建设“全民共建共享”的治理格局，则更突出了全民参与的治理理念，是以人民为主体、充分尊重人民首创精神、要求人民共同参与和建设的治理模式。它再次确立了在治理问题上政府、党和人民之间的关系，人民是治理的主体，而党和政府要为人民服务，从而构筑一种社会自治与政府治理两者良性互动的治理格局。

从我国当前对国家治理与社会治理的概念界定、两者关系定位和历史任务确定来看，其要求国家治理与社会治理相互协作、融合的目标是明确的，寻求国家与社会之间权利的平衡，从单纯的政府治理走向政府、社会组织与人民的共同治理，是我国治理发展的必然趋势。这一发展趋势与马克思对社会主义的治理构想是一脉相承的，在社会主义制度下，国家治理和社会治理的目标一致，权力属于人民，通过国家治理和社会治理的相互协作逐步将国家的权力让渡给社会，最终实现社会自治权力的完全复归。当前，国家治理和社会治理相互融合的这一趋势，不仅是马克思治理思想与我国现实国情结合的产物，也是治理思想的当代发展逻辑使然。

[1]Adam Ferguson.An Essay on the History of Civil Society[M].New York:Cambridge University Press,1995:136.

[2]Thomas Paine.Common Sense and The Crisis[M].New York:Citadel Press,1960:13.

[3]托克维尔.论美国的民主[M].吉家乐,译.北京:中国华侨出版社,2014:428.

[4]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1956.

[5]马克思,恩格斯.马克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009.

[6]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦:牛津大学出版社,1995:23.

[7]坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-09(1).

[8]中共中央关于深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1).

[9]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报,2015-11-04(1).

（责任编辑 杜生权）

From Opposition to Integration:the Contemporary Development Logic of National Governance and Social Governance

LI Hui
(College of Marxism,Bohai University,Jinzhou,121013,China)

The basis of governance is to balance the relationship between the state and society,western governance is established on the basis that state is separated from society,it considers the national and social governance as contradiction sides and seek the balance and cooperation of both.Marx opened up an new horizon,according to the historical change of social system to look at the changing process of the state and society's separation and governance,and then he consider that with the change of social system the national and social governance will reach the unity and integration.The current governance practice of our country consider the social governance as an important part of national governance system,emphasizes the cooperation of government administration,social adjustment and people autonomy,full reflects the national governance and social governance integrate tendency.It is not only the conjoint outcome of Marx's governance thought and our national conditions,but also the logic of governance contemporary development.

national governance;social governance;separation;cooperation;autonomy

D035；D63

A

2095-2082（2016）06-0060-06

2016-08-15

国家社科基金青年项目（15CKSOO2）；教育部人文社会科学研究专项（中国特色社会主义理论体系研究）项目（14JD710047）；辽宁省高校马克思主义学院重大研究方向（L15ZDA001）

李 慧（1982—），女，陕西商县人，渤海大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，哲学博士。