社会协同治理视域下公共服务供给机制创新

谭诗赏

（中共重庆市委党校 科学社会主义教研部，重庆 400041）

社会协同治理视域下公共服务供给机制创新

谭诗赏

（中共重庆市委党校 科学社会主义教研部，重庆 400041）

近年来重庆市A区在推进社会治理的进程中不断强化公共服务职能，取得了比较突出的成就，但仍然存在公共服务结构失衡、服务碎片化和分散化、效率低下等问题。而社会协同治理既能充分发挥政府、市场和社会的整体协同效应，又能发挥单个主体的各自独特优势，有效回应公共服务复杂化需求，弥补政府单一供给模式的缺陷，提高公共服务供给的质量和效率，因此协同治理可以为A区创新公共服务供给机制提供较为理想的路径选择。

公共服务；协同治理；供给机制

党的十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”［1］而建设服务型政府，实现政府职能转变的重点内容在于完善公共服务供给机制，以促进社会经济全面协调可持续发展。协同治理可以有效解决不同的供给主体因为缺乏协同、沟通不畅而导致的公共服务碎片化、分散化、低效化的供给状况，既能充分发挥多元供给主体的整体效应，同时也能够体现出单个供给主体的独特优势，不断提高政府公共服务的能力和水平。重庆市A区经过多年努力在加强和创新社会管理方面，推动公共服务领域改革取得了较为明显的成就，但仍然面临着公共服务结构失衡、服务供给不足、效率低下等问题带来的挑战。针对A区公共服务供给机制现状及存在的问题，笔者提出把社会协同治理理论引入A区公共服务领域，通过树立协同治理思维，搭建公共服务平台，注重市场化运作，促进社会组织发展，最终达到对社会公共事务的有效治理目标，实现由以往的政府一元供给结构走向多元主体协同供给的合作伙伴关系，以不断满足人们日益增长的多元化服务需求。

一、公共服务供给机制创新的理论依据与现实意义

随着社会发展越来越多元化，社会结构也变得更加的复杂，如何实现社会系统中的各个子系统从混乱无序的状态走向有规律性的协助合作发展成为我们必须得面对和思考的重要理论和现实问题。近年来系统科学中的协同学在自然科学领域和社会科学领域得到广泛应用，成为了连接不同学科研究社会系统协同发展的桥梁和纽带。在此背景下，协同治理理论逐渐兴起。

（一）理论依据：社会协同治理理论

协同治理作为一门新兴的理论，是将“协同学”引入到社会治理理论而发展形成的交叉理论。要正确理解和把握这个概念，首先应分别对“社会治理”与“协同学”进行界定。

“社会治理”通过强调多元主体的共同参与以及主体间的良性互动从而实现社会公共利益最大化，其最终目的则是要达到“善治”。具体概括为“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”［2］而“协同学”源于希腊语，意为协调合作之学，1971年由西德的理论物理学家赫尔曼•哈肯创立的，哈肯在他的著作《协同学——大自然构成的奥秘》中指出：“协同学是一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。”［3］综合而言，协同学指研究系统中诸要素或子系统之间相互配合、协调、互动合作而形成有机整体变化规律的新兴综合性学科。社会协同治理，是协同学与社会治理理论的有机结合，“可以看作是在开放系统中寻找有效治理结构的过程”，［4］所以，社会协同治理理论就是用协同学的基本思想和方法来重新阐释社会治理理论所形成的新的研究范式。那么具体运用到公共服务领域，公共服务协同供给是将公共服务供给机制与协同治理理论进行融合所产生的必然性结果。公共服务协同供给是指由政府、市场、社会组织与公民个人等利益相关主体在一定规则的指导下，通过各主体资源共享与优势互补，共同分配任务和承担责任，既能充分发挥政府、市场和社会的整体协同效应，又能发挥单个主体的各自独特优势，从而实现多元主体相互协作、共同供给公共服务的良好格局。可以说，公共服务协同供给既是公共服务理论发展的需要，也是对我国公共服务供给现实问题的回应，可以看作是对传统公共服务供给模式的创新和发展。

（二）现实意义：构建公共服务协同供给机制

公共服务社会协同供给作为新型公共服务供给方式，有利于转变政府职能，建设服务型政府；有利于构建公共服务的复杂化需求回应机制；有利于形成多元主体协同供给的合作模式；从而可以为创新传统公共服务供给机制提供较为理想的路径选择。

第一，有利于转变政府职能，建设服务型政府。以往的公共服务供给模式中，政府作为一元供给主体，缺乏竞争激励机制，排斥其他主体参与公共服务供给，导致公共服务成本高昂、效率低下。而在协同治理的供给模式下，促使政府的职能从公共服务生产者向规则制定者转变，使政府从大包大揽模式下解脱出来，通过引入竞争机制，原本由政府承担的工作可以通过按照合同、契约等交给市场或社会组织分担，实现各个供给主体之间资源共享和优势互补，既能在纵向方面协调政府内部关系，也能在横向方面理顺政府与市场、社会组织关系。

第二，有利于构建公共服务的复杂化需求回应机制。社会经济的不断变迁，人们对公共服务的需求也随之多样化和复杂化，任何单个的供给主体由于自身特点和资源限制均无法满足当下复杂化的公共需求。多元供给主体因缺乏协同沟通而容易导致资源浪费、效率低下，而协同治理的供给模式能通过政府部门、市场和社会组织之间的协调互动，形成网络化的公共服务供给方式，有效整合碎片化、分散化的供给状况。

第三，有利于形成多元主体协同供给的合作模式。在协同治理的供给模式下，通过建立以人们的公共需求为导向的网络化供给结构，由政府与市场组织、社会组织、公民个人共同参与公共服务供给，在合作和竞争中增进信任和理解，协调行动共担责任，充分发挥各个主体自身的优势，形成整体功能大于部分之和。例如社会组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带，能够提供种类繁多、功能各异的服务项目，调动起各方的广泛参与，整合社会多方资源，为人们提供更为专业化、个性化、多样化的服务，实现公共服务灵活高效地供给。

二、A区公共服务供给的现状与存在的问题

A区是重庆市主城核心区之一，幅员面积220.77平方公里，人口56.1万，区辖9个街道、3个镇，致力于发展成为重庆金融中心、重庆商贸中心、重庆物流中心、现代制造业基地、现代企业总部基地。近年来在经济发展、社会建设等方面亮点颇多，多项指标位居全市第一。总体而言，随着A区市场化、工业化、信息化、城市化进程深入发展，辖区经济一直保持着平稳较快发展，居民收入水平不断提高，消费结构转型升级步伐加快，各种公共服务需求比较旺盛；财政收入稳步增加，基本的公共服务财政保障能力和供给能力逐渐加强；科技、教育、文化、卫生等社会事业进一步发展，逐渐建立健全科学发展的体制机制，为社会公共服务体系的完善和发展创造了良好的环境。

A区在推进社会治理的进程中从多方面着手强化公共服务职能，取得了较为突出的成绩。主要体现为：一是A区政府秉持“小政府、大社会”的治理理念，进一步推动了服务型政府的建设。A区郭家沱街道以“真情服务•满意100”为工作要求，不断为民众提高真情服务、高效服务、优质服务；［5］二是通过加强和创新社会管理工作，促进社会组织不断发展并逐步参与公共服务的供给。A区通过组织开展“社会管理•志愿行动”活动，整合了辖区各类资源，成立了“社会管理志愿者重庆江北联盟”，培育和扶持了社会组织健康、有序发展；［6］三是着力打造新型的“三社联动”服务平台。A区在大石坝街道创建社会组织孵化基地，为推动社区、社会组织、社会工作人才队伍合力发展提供了服务平台；四是加大购买公共服务的力度，积极探索政府公共服务供给方式多元化等。A区出台了《关于推进政府购买服务的实施意见》，从政策上为政府购买社会公共服务项目提供保障。但随着社会治理深入开展，辖区各类社会主体和广大人民群众的公共服务需求越来越多样化，对实现公共服务的均等化以及社区服务设施、内容、手段等提出了更高要求，社会成员需求日益复杂多元与辖区公共服务供给模式单一化的矛盾逐渐凸显。现阶段A区在公共服务领域中虽然供给主体的类型和数量不断在增加，但由于各类供给主体大多都是独自行动，且局限于特定的服务领域，各主体间因沟通不畅、缺乏协同而导致公共服务供给碎片化、分散化、低效化现象比较严重，服务资源没有得到有效合理配置问题较为突出。

（一）政府的主体性服务供给还不够均衡

公共服务的最主要提供者在于政府，但目前A区政府的主体性服务供给发展还不够均衡。首先，A区在政府的主体性服务供给方面偏向于经济性公共服务，而社会性公共服务方面的供给稍显滞后，因此必须发挥政府的主体作用，对公共教育、就业保障、住房保障、公共卫生医疗保障等社会性公共服务加大财政投入，增强服务供给能力，努力使公共服务朝均衡化方向转变。其次，A区所辖的9个街道和3镇公共服务供给不够均衡，发展不平衡，其中观音桥街道、华新街街道、江北城街道、郭家沱街道等街道的公共服务能力强些，其他几个街道包括鱼嘴镇、复盛镇、五宝镇3镇稍显落后，需要优化公共资源的公平配置，在公共财政方面的投入要适当倾斜。再次，社会公共服务体系还不够完善，各街道的公共服务覆盖不够全面，需要进一步提高社区公共服务的质量和水平。

（二）市场的补充性服务相对不足

虽然政府是社会公共服务的供给主体，但仍需要发挥市场在社会服务供给方面的补充性作用，A区市场发育状况良好，企业数量众多，产业机构比较合理和服务配套设施日趋完善，但现实中在完善公共服务多元供给体系的过程中，却没有充分发挥市场对公共服务的补充性作用，政府还存在习惯于对社会进行行政性管控，职能转变不够彻底，需要逐步向社会分权、让权、还权。因此，政府应该通过政策引导，制定好企业进入社会服务的市场标准，根据企业自身的特点和功能，降低准入门槛，适当地在发展文化产业、科学技术、民办教育、医疗卫生等方面的公共服务领域引入竞争机制，以吸引更多的信誉、品质有保障的企业参与到社会服务中，鼓励民间和社会资本投入到基本公共服务领域，不断延伸和扩展公共服务平台，从而促进各供给主体之间的优势互补，企业参与社会服务的供给不但可以满足人们的多元化需求，进一步提高社会服务供给的质量和效率，还可以减轻和缓解政府在社会服务供给方面的压力。

（三）社会组织的专业化服务较为分散

A区各街道地域复杂，人口数量多，资源相对分散，服务诉求多样，居民对社会民生关注度和期望值高，服务质量要求高，因此需要社会组织在社会服务供给方面利用自身“服务种类多样化、服务内容个性化、服务方式灵活度高和服务需求回应性强”等方面独特的特点，提供专业化的社会服务。但实际情况中A区各行业协会的数量偏少、结构单一，有关社会组织方面的制度机制还不够健全，各街道的社会组织的发展较为分散化，以至于在社会服务专业化方面的作用发挥不充分。目前A区各街道需要重点发展公益慈善类、科技文化类、城乡社区服务类等枢纽型社会组织，同时依据A区企业数量集聚的特点建立起行业协会类社会组织和产业联盟，可以依托各自部门岗位和行业特点，凭借所拥有的专业化的知识和能力，为全区提供优质高效、专业且多样的岗位服务和行业服务。

（四）志愿者的个性化服务发展碎片化

志愿者依据其志愿者的独特身份和志愿者组织的独立机制在提供个性化的社会服务方面有着天然的优势，能够发挥其在基层社会协助治理和矛盾化解方面的独特价值，弥补政府和其他社会组织在提供社会服务微观方面的不足。当前A区的志愿者提供的个性化社会服务呈现碎片化趋势，亟需加强资源整合力度。A区通过搭建公共平台，凝聚社区居民的力量，成立了“社会管理志愿者江北联盟”，以观音桥街道作为试点，志愿者联盟成立以来进行了大量有益探索，积累了不少成功经验。但是其他街道还没有成立相应的志愿者联盟，发展起来较为缓慢，所以志愿者服务在各街道发展碎片化现象比较突出，现阶段应该以志愿者联盟为各社区互助平台，完善志愿者在提供个性化的社会服务方面的工作机制，建立起覆盖各街道、与政府服务和市场服务密切结合的个性化社会志愿服务体系。同时鼓励和推动志愿者不断创新社会服务的形式、内容和技能，从而提供更多更好的个性化服务，满足居民多元个性化的服务需求。

三、A区公共服务供给机制创新的路径选择

在推进社会互动协助治理的过程中，传统的政府单一主导的公共服务供给模式已不适应当前复杂多变的内外环境系统，因此改革传统的政府公共服务模式、提高公共服务的能力和水平尤其迫切。公共服务协同供给建立在社会协同治理理论的基础上，为改革和创新A区政府公共服务供给模式提供了一种新的理论视角和实践途径。

（一）变革传统思维，树立以需求为导向的多元协同供给理念

随着公共治理的兴起和传统公共行政范式影响力的逐渐减弱，现代公共服务系统中的协同效应开始引起公共管理学界的关注。公共服务的任务在于及时有效地满足人民群众日益增长的物质文化生活的需要，当前的公共服务模式应该以满足人们基本公共需求，着力解决民生难题作为改革重点。在此理念指导之下，区政府需要变革传统思维，摒弃以往政府亲历亲为、单方供给、大包大揽等惯性思维，破除条块分割、各自为阵的传统行政理念，搭建多元主体参与到公共服务供给平台，充分发挥市场的作用，培育和激发社会组织的活力，提高公共服务供给能力和水平，有效整合政府组织内部的公共服务机制。树立以人们需求为导向的多元协同供给理念，以促进公平正义为价值取向，构建协同型服务政府，实现全区公共服务均等化的发展目标。

（二）搭建多元化主体参与公共服务供给的平台

以往政府作为公共服务供给的单一主体，那么垄断经营则成为其必然的发展趋势，当形成垄断经营后必将导致效率低下、质量下降等突出问题。因此在全区经济高速发展的同时，需要完善相应的配套服务建设，主导建立起以政府支持为前提，以市场、社会组织团体、个人为依托，以公益性、福利性服务为宗旨的公共服务供给平台，实现公共服务、商业服务、专业服务、个性服务等多种服务相互补充协调。当前江北区多元化主体参与公共服务供给途径不足，需要不断积累和探索合适有效的工作经验和做法。由于服务项目设置不协调，服务提供者的组织功能不明晰，资金的投入不足，各类社会组织间缺乏必要的相互协作造成了本来相对有限的资源的配置更加不合理，不利于发挥多元主体有效地发挥自身的优势。必须清楚地认识到任何一个服务提供者主体都只能发挥有限的作用，在涉及诸如社会治安、劳动就业、教育医疗、环境卫生等多方面的公共服务，需要政府、市场、社会组织、社区单位和公民个人的通力合作，因此由政府主导搭建起多元化主体参与公共服务供给的平台就尤为重要。

（三）推动公共服务供给市场化和社会化

受经济全球化和新公共管理运动的发展影响，推进公共服务的市场化、社会化，打破公共服务的政府垄断，降低公共服务成本，提高公共服务效率，已经成为历史趋势。推行公共服务的市场化和社会化，就是通过有效的制度安排，引进市场竞争机制和社会志愿机制，改善公共服务的效率、效益和质量，是政府改善和创新公共服务方式、增进公共利益的两种重要手段。其实质在于倡导社会分权与资源整合，为公众提供更多的选择机会，充分挖掘并有效利用各种社会资源。因此，一方面需政府要处理好与市场的关系，将公共服务的生产者与提供者相分离，建立开放、竞争的市场运行环境，充分发挥市场的作用，通过引入市场竞争机制提高公共服务供给的效率和品质，使得市场力量能够按照市场机制原理进入、参与到公共服务建设中来；另一方面政府在加强宏观管理与积极调动市场力量的同时，在政府财力、人力、物力等资源相对有限的情况下，更应该要注重加强对社会力量的引导、扶持和培育，激发社会组织的活力，需要政府给予社会组织法律、政策等方面适当的倾斜，引导更多社会力量参与社区公共服务建设，以弥补市场的不足和政府的缺陷。

（四）提高公民参与的积极性，扩大公民有效参与公共服务建设

公共服务供给作为政府主导的公共事业，注重服务的“公共性”，要坚持“以人为本”的价值理念，强调公民自主参与的重要性。公共服务模式的完善离不开政府、市场、社会组织和公民个人的良性互动。目前，公民参与公共服务事业的积极性还不够高，主要原因在于缺乏共同的价值认同与共同的利益诉求从而难以形成共同参与的基础。一方面政府与其他服务提供主体要积极拓宽公民参与渠道，及时掌握居民需求信息，针对公民的多元化的服务需求，做到合理规划，妥善安排实施，提高人们的满意度。另一方通过加强公民教育，提倡公民的自助互助以减轻对服务提供主体的依赖，大力践行社会主义核心价值观，在社会中提倡宽容、妥协、互惠与合作精神，提高公民参与的积极性，培育深厚的公民社会底蕴；结合时代特征传播和弘扬中华民族传统美德，开展多种形式的志愿活动，扩大公民参与，承担社会责任，扩大公民有效参与公共服务建设。因此，完善公民个人参与公共服务建设，需要构建发展成熟的公民社会、培育浓厚的志愿服务精神、建立系统的社会监督以及塑造广泛的社会文化认同，从而，减轻政府的财政压力、提高公共服务的质量。

总之，在重庆市A区社会治理的过程中，针对当前存在的问题，必须不断改革和完善公共服务供给模式，建立健全以人们需求为导向、政府为主导、市场化运作为基础，多中心治理主体互动合作的公共服务协同供给机制，以互动协助治理打好“组合拳”、唱好“协奏曲”，重视市场作用，尤其是注重激发社会组织的活力，不断提升各种社会服务的质量和效率，不断满足人们日益增长的多元化的服务需求，从而实现社会经济健康协调可持续发展。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013：11.

［2］姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（2）.

［3］（德）赫尔曼•哈肯.协同学——大自然构成的奥秘［M］.凌复华译.上海：上海译文出版社，2005：9.

［4］李汉卿.协同治理理论探析［J］.理论月刊，2014（1）.

［5］江北区郭家沱街道“3个100%”建设服务型政府［EB/OL］. http//www.12371.gov.cn/html/zgpd/jbzg/2012/11/ 15/112805219275.html，2012-11-15.

［6］重庆市江北区着力打造“社会管理志愿者联盟”［EB/OL］.http：//leaders.people.com.cn/n/2014/0 724/c382918-25338450.html，2015-07-02.

责任编辑：倪芬

D630

A

1674-1072（2016）01-030-05

2016-01-20

本文为国家社会科学基金项目“公共服务协同供给的制度创新研究”（13XZZ016））阶段性成果。

谭诗赏（1991-），男，湖南衡阳人，重庆市委党校科学社会主义教研部政治学理论专业13级硕士研究生，主要从事政治发展研究。