党的十八大以来反腐倡廉机制创新

2016-04-16张多

福州党校学报 2016年1期

关键词：机制工作

张　多

（福建师范大学，福建福州　350000）

党的十八大以来反腐倡廉机制创新

张多

（福建师范大学，福建福州350000）

党的十八大以来，新一届中央领导集体表现出对腐败“零容忍”的鲜明政治立场，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气和决心坚决反腐。在深入开展反腐败斗争推进党风廉政建设的实践探索的同时，中央积极结合中国国情，融入时代特征，形成了一系列富有创新精神的反腐倡廉机制。这些创新主要体现在以下几个方面：一是创新纪检监察领导体制与工作机制。二是创新官员管理与监督机制。三是创新“苍蝇老虎”一起抓的机制。四是创新党内巡视工作机制。五是创新专项治理工作机制。

反腐败；廉政建设；机制创新

当前，中国的改革已经进入深水区，它必然触及一些既得利益集团的实际利益，能否在腐败现象的高发期遏制腐败的蔓延，不仅关系到反腐败斗争本身，而且关系到我们能不能继续推进全面深化改革的战略布局。党的十八以来，以习近平为总书记的党中央高度重视反腐倡廉建设，积极结合中国国情，融入时代特征，积极创新，形成了一系列富有创新精神的反腐倡廉机制。

一、创新纪检监察领导体制与工作机制

1.强化上级纪委对下级纪委的领导

党的十八届三中全会提出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”［1］特别是三中全会明确作出“两个为主”的具体规定，是1982年以来对纪检监察领导体制和工作机制的重大突破。

第一个为主，即“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。”一般来说，在实际工作程序中，不少地方纪委、派驻机构纪检组一旦发现本地区本部门重大案件线索或者查办重大腐败案件，都必须向同级党委主要领导报告，在得到同意后才能进行初核或查处。这样就给压案不报和瞒案不查提供了可能和机会，有的腐败分子就利用这种不成文的习惯做法逃脱了惩罚。反之，案件线索的处置和案件查办必须同时向上级纪委报告，就能够对同级党委主要领导形成制约，这样就从体制上解决了压案不报和瞒案不查的问题。同时这样做既强化了上级纪委的知情权和监督权，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性，又没有改变同级纪委对反腐败工作领导的主体责任。

第二个为主，即“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。在过去的干部人事任命中，纪委干部的选拔考核任用都受制于本地区本部门干部的选票，作为监督违纪问责机关的负责同志，往往因为查办违纪违法案件、加强监督管理等原因得罪人。在实际考察工作中，也的确存在纪委书记得票在班子中偏低的现象。有人说，这叫“耗子给猫投票”，落实这个“为主”，有力强化同上级纪委的沟通和联系，有利于他们消除顾虑、更加负责任地发挥职能作用。并且干部的任免工作还是按照原来的程序进行，同样坚持了党管干部的原则性要求。

2.按照体制机制改革要求，转职能、转方式、转作风

在转职能方面，中央纪委监察部和各级纪检监察机关要进一步将主要精力集中到党风廉政建设和反腐败工作上，认真履行好党的纪律检查和政府行政监察两项职能。长期以来，纪委工作覆盖面不断扩大，工作任务不断增加，有些工作逾越了纪检监察机关边界，主业被湮没在众多具体行政执法工作之中，使得“有的干部在纪委当常委、委员，认为只是挂个名、弄待遇”，从而在实际上削弱了其应有的地位与作用。十八大以来纪检监察机关在内设机构设置方面进一步探索改革，避免出现既当“裁判员”又当“运动员”、职能“越位”“错位”等现象，集中精力做好自己的主业。

在转方式方面，各级纪委监察机关应积极推动工作理念、制度、方法创新。这些创新举措都要在实践中进一步坚持和完善，重点在抓好党纪法律衔接和反腐败职能部门协调工作机制，建立健全突出问题早发现、早处置机制，建立健全改进作风建设长效机制等方面下功夫，不断提高工作水平。

在转作风方面，打铁还得自身硬，各级纪委监察部门在改进作风过程中，坚持正人先正己，以实际行动带头落实中央八项规定精神。2014年中纪委继续深化作风建设，清理31个省区市和新疆生产建设兵团纪委参与的议事协调机构。清理前，省区市一级共参与4619个议事协调机构，平均每个纪委参与144个，其中个别省多达250个。议事协调机构多、各类领导小组多，既造成职责不清、职能分散、主业荒疏，又造成文山会海、滋生“四风”。清理后，省级纪委参与的议事协调机构减至460个，平均14个，精简比例达90%以上。［2］

二、创新官员管理与监督机制

1.深化简政放权，减少权力寻租

从英国历史学家阿克顿的名言“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”，到法国思想家孟德斯鸠的忠告“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”再到亨廷顿一针见血地指出：“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换。”这种交换得以形成的纽带就是寻租活动。寻租活动实质就是权钱交易。［3］由此可见，只有让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里才能从源头上防治腐败。

纵深推进简政放权，建设法治政府，是十八届三中、四中全会做出的重要部署。从2014年初至2014年8月，国务院23次常务会议18次提到“简政放权”。从中央到地方落实这一政策可以体现在以下三个实践活动方面的创新。一是持续清减下放核心权力。2014年2-10月，国务院分4批取消下放261项行政审批事项，通过修订政府核准的投资项目目录，强化事中事后监管，做到能取消的不下放，避免遗留尾巴。国务院颁布《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，要求最终将“非行政许可审批”的事项这一类审批取消。至此，中央层面的工作量约减少76%。［4］二是各级政府及其工作部门逐步“晒”出权力清单。2014年2月，中央政府首次向社会公布权力清单，国务院审改办公布了60个国务院的行政审批事项共计1235项，通过划边界、亮家底解开权力的神秘面纱，防止简政放权沦为数字游戏。各地也陆续公布权力清单，着力提高权力运行的透明度。三是优化审批流程。长期以来，百姓为办理各种手续而疲于奔命，甚至有些不法人员乱收费后才肯办事。十八大以来各地积极推进改革审批制度、提高办事效率受到老百姓的一致好评。比如威海市打破部门界限，理顺和压减审批事项的前置条件，每个阶段由牵头部门统一受理申请材料、统一组织其他审批部门开展联合审批，审批时限较前期缩短90%。

2.构建公职人员道德诚信与行为规范

一是严肃治理“裸官”现象，遏制腐败苗头。“裸官”一词发端于中国网民，现在已经得到国内外媒体的广泛关注。“裸官”的危害极大，首先“裸官”是贪官的先导，存在道德风险。其次，“裸官”的外逃给国家带来了巨大的经济损失和国家安全隐患，同时也败坏了我国的国际形象。2014年1月，修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定：配偶已移居国（境）外；或者没有配偶，子女均已移居国（境）外的。不得列为考察对象。［5］同年2月中组部制定印发《配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法》，规定配偶已移居国（境）外，或者没有配偶、子女均已移居国（境）外的国家工作人员（俗称“裸官”），不得在党政机关的领导岗位，国有企事业单位的主要负责人岗位，以及涉及军事、外交、国家安全、机要等重要岗位任职。根据中央决策部署，2014年各级党委（党组）及其组织人事部门进一步加强“裸官”管理监督。截至目前，结合开展领导干部报告个人有关事项工作，全国共有3200余名副处级以上干部报告了配偶或者没有配偶但子女均已移居国（境）外的情况；对近千名在限入性岗位任职且配偶或子女不愿意放弃移居的领导干部，全部进行了岗位调整。［6］

二是落实官员个人信息申报制度倒逼诚信。领导干部个人有关事项报告制度，是强化党内诚信、促进党员干部廉洁自律的重要制度设计。是根据外国的实践经验已经证明的反腐倡廉最为根本的制度保障。2014年初中组部连续印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项的通知》和《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法》，目的是为了督促党员干部如实填报和核实报告的真实完整性。各地区各部门根据自身信息化水平和其他条件的不同不断加快机制创新。比如，国土资源部成立了不动产登记工作领导小组，将用3-4年的时间全面建立不动产统一登记信息管理基础平台。江苏省金湖县研发了“领导干部报告个人有关事项核查系统”，收录了全县所有干部的车辆、户籍、婚姻、房产、纳税等信息。

3.明确和强化党委的主体责任

习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上指出∶“党委的主体责任，主要是加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；坚决纠正损害群众利益的行为，强化对权力运行的制约和监督，从源头上防止腐败，领导应支持执纪执法机关查处违纪违法问题。党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”领导干部的廉政领导力，在廉政建设中发挥着指挥棒的关键作用。而在实际工作中，党政“一把手”往往忽视这个反腐因素，而“甩开膀子”大力发展经济，纪委单打独斗的现象比较普遍。2014年山西省“塌方式”的腐败问题就是由于党组织在维护党的纪律方面的失职。

面对这些问题，习近平同志提出了一系列新举措。要求各级党委敢于担当、落实责任进行“背书签字”。各级领导班子要对职责范围内的党风廉政建设负全面领导责任，切实做到一岗双责。造成如本单位屡屡出现重大腐败问题或用人失察无察和不良影响的都要采取倒察的办法给予追究。在公众的印象中，领导官员被免职，无外乎是工作不力造成重大损失、个人严重违纪违法。2014年以来，仅湖北一省共查处落实“两个责任”不力问题555个，处理739人，给予党纪政纪处分461人。此次会议前，湖北省纪委先后对13名党委（党组）书记落实主体责任不力问题、7名纪委书记（纪检组长）落实监督责任不力问题进行了处理并公开通报。［7］

4.利用科技反腐网提高反腐效率

随着现代化科技的不断发展，特别是信息通信技术的发展，腐败现象呈现出一些新趋势和新特点，利用高新技术腐败已成为一个新的犯罪增长点。因此，如何利用信息网络等现代先进技术，加大对于腐败问题的惩处力度就显得尤为迫切和重要。［8］

网络具有信息传递迅速、信息量大、受众面广的特点。截至2014年6月，中国网民规模达6.32亿，互联网普及率为46.9%。越来越多的网民开始利用微博、博客、论坛等平台来参与反腐败斗争，先后曝光了“表哥”杨达才、湖北巴东“邓玉娇案”“房叔”蔡彬、发改委主任刘铁男被实名举报等大众所熟知的案件，可以说网络反腐已经成为我国反腐败斗争中一个不可忽视的社会力量。

十八大以来，党和政府高度重视网络舆论监督并出台相关政策将网络监督制度化、规范化、常态化。《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》要求，“重视和加强舆论监督，运用和规范互联网监督”［9］“坚持正确舆论导向，完善反腐倡廉网络舆情信息工作机制。”［10］2013年9月，中纪委监察部新版网站开通，特别突出了举报功能。2013年12月初，中组部开通12380短信举报平台，形成了信件、电话、网络、短信四位一体的12380综合举报受理平台。同时，政务微博已进入常态运营阶段，2014年上半年，新浪政务微博发博总数2435万条，被转评论3.17亿次，是过去三年的总和。当然除了网络反腐，其他科技手段也应用到反腐败中。比如，电子政务增加政务透明度、对公务消费安装即时监控软件系统、在公车上安装GPS定位系统等。

三、创新“苍蝇老虎”一起抓的机制

1.查处违反法纪高级官员职务不设限、小官不忽视

在美国学者艾略特看来，腐败包括小腐败和大腐败。党的十八大以来至2014年10月31日，先后有53名违反法纪的省部级干部被查处。［11］周永康、苏荣、令计划这样的“大老虎”落马，打破了“刑不上常委”的大众经验之谈，深刻表明了党对腐败零容忍的态度，任何人不管权力大小、职务高低，只要触犯党纪国法都要严肃查处，决不姑息。同时，各级纪委和监察机关，对违反中央的“八项规定”、“六项禁令”的行为作了矫正，处理了一批“苍蝇”。2014年 7月 24日，中纪委网站公布了自中央“八项规定”出台以来，全国查处的情况。从 2012年 12月至 2014年 6月，全国各级纪检监察机关共查处问题数量达 47150件，61703人，其中给予党纪政纪处分的有 16296人。这其中还不乏“小官巨贪”案件，有的市车管所数十人大肆受贿多达数千万元，有的市交警支队长受贿超千万元等等，贪腐程度令人发指。

2.军中反腐开先河

党的十八大以来，以查处谷俊山、徐才厚、郭伯雄等部队高级干部为开端，拉开了军队反腐的序幕，截至2015年8月，共有40名军级“老虎”落马，显示了党中央在军队反腐问题上不护短、不怕家丑外扬的态度。清除腐败分子，鼓舞了士气，纯洁了人民军队，从而更加强了全社会对子弟兵的信任，对于加强国防和军队建设有重大的现实意义。同时，对提高军队的战斗力，提高军队士气具有深远的积极作用。为了打造更加纯净的人民军队，据《法制晚报》记者统计，2015年以来解放军连发了12道从严治军令。4个月出台12道从严治军令，涉及部队选人用人、经费使用、工程建设等多个重点领域。一道道军令频出，治军力度可见一斑。

3.加强国际之间反腐合作，让腐败分子无处可藏

十八届中央纪委五次全会明确提出，“加强国际合作，狠抓追逃追赃，把腐败分子追回来绳之以法。健全追逃追赃协调机制，强化与有关国家、地区司法协助和执法合作……布下天罗地网。”［12］

长期以来，由于普遍的法律漏洞、政治制度和司法体系不同，逃往国外的腐败分子很多逍遥法外，被捕获回国接受法律制裁的少之又少。

2014年7月，公安部召开电视电话会议，部署全国公安机关集中开展“猎狐2014”缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人专项行动。全国公安机关共向境外派出70余个工作组，同有关国家缔结了39项引渡条约，52项司法协作条约。自2014年7月至12月底，为期半年的“猎狐2014”专项行动共从69个国家和地区成功抓获外逃经济犯罪人员690名。2015年，“猎狐”升级为“天网”行动，按照中央反腐败协调小组“天网”行动的统一部署，国际刑警组织中国国家中心局官网公布了100张红色通缉令，加大全球追击力度。从“猎狐”到“天网”，极大地震撼了大大小小的外逃贪污分子，彰显了中共反腐不留死角的决心和力度。

四、创新党内巡视工作机制

巡视是党章赋予党的中央和省、自治区、直辖市委员会的重要职责，是加强党内监督的重要形式。十八届三中全会《决定》指出，要“改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖”。［13］建立这项制度的意义在于，它克服对党政“一把手”监督普遍薄弱的状态，填补了我国监督制度的空白。早在1990年，党中央做出的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出：“中央和各省（区、市）党委，可根据需要向各地、各部门派出巡视工作小组，授以必要的权力，对有关问题进行督促检查，直接向中央和省（区、市）党委报告情况。”［14］1996年，中央纪委制定了《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》，巡视工作开始试点并逐步展开。党的十六大以来，巡视工作走上制度化轨道。

在巡视工作发展的同时，也要看到，巡视工作仍然有一些亟待解决的问题。比如，巡视发现问题能力有待提高，巡视成果运用不充分、巡视机构设置方面缺乏独立性等问题也不同程度存在，需要有新的理念思路、体制机制、方式方法来加以解决。

党的十八大以来，中央巡视制度有所创新，一是组建巡视组长库，一次一授权。实行巡视组长不固定、巡视地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，保证了巡视工作的独立性和权威性。二是巡视组坚持“只报告、不办案”。巡视和办案是两个不同性质的工作，任何一个机关和部门的职责都有边界。这样，有利于巡视组集中精力和时间去发现问题线索，与办案及其他工作各司其职，有利于形成反腐败的强大合力。三是把发现违纪违法线索与“抓早抓小”结合起来。对于那些苗头性的问题，巡视组也进行了了解，也都如实、客观、负责地向被巡视地区主要负责人反馈，要咬咬耳朵、扯扯袖子，甚至当头棒喝、敲响警钟，把问题解决在萌芽状态，让那些可能发病的病灶及时得到清理而不发病。这也体现对干部的严管厚爱，也是对党组织负责的体现。

有公开统计数据显示，截止2014年7月下旬，中央前三轮巡视的34个地区、单位中，有19名省部级官员在中央巡视组进驻后落马。由于中央巡视组在反腐倡廉建设中发挥了极大的震撼作用，国内舆论给予了高度的评价。

五、创新专项治理工作机制

这些年来有效防止腐败的一条重要经验，就是在做好反腐倡廉各项长期性、基础性工作的同时，针对一个时期存在的突出问题集中进行专项治理。如对公款出国（境）旅游、天价培训问题、“裸官”问题、公务用车问题等专项治理工作已经取得阶段性成效。开展专项治理主要是针对反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，人民群众看得最清、感受最深、也最有发言权。比如“三公”经费一直以来是百姓诟病最多的问题。2015年中央本级“三公”经费财政拨款预算63.16亿元，比2014年年初财政拨款预算减少8.35亿，下降11.7%。在预算约束下，很多部门和单位对“三公”经费归口核算、限额管理，将“挤出”的资金用于民生支出。通过开展专项治理，有力遏制了消极腐败现象和不正之风在一些领域易发多发的势头，推动解决了一批反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，得到中央充分肯定和人民群众广泛好评。当前和今后一个时期，要按照新形势新任务新要求，选择一些人民群众普遍关心、社会舆论广泛关注的重点热点难点问题，部署开展新一轮专项治理，不断解决反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的问题，为深入推进党风廉政建设和反腐败斗争、推动改革发展稳定作出新的更大贡献。

［1］［4］［5］［9］［10］［13］十八大以来重要文献编选：上［M］.北京：中央文献出版社，2014：532、748、649、650、650、532.

［2］依法治国依规治党坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争［N］.人民日报，2015-01-30.

［3］倪星.惩治与预防腐败体系的评价机制研究［M］.广州：中山大学出版社，2012：98.

［6］本届政府前两年中央层面的核准项目将减少约76%［N］.人民日报，2014-12-15.

［7］“两个责任”落实不力要双追责［N］.人民日报，2015-07-08.

［8］杜治洲，吴新华.走出反腐困境［M］.北京：新华出版社，2014：42.

［11］李秋芳，张英伟.中国反腐倡廉建设报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2014：13.

［12］深入学习习近平总书记重要讲话和十八届中央纪委五次全会精神［M］.北京：人民出版社，2015：21.

［14］中国共产党党内法规选编：1978-1996［M］.北京：法律出版社，2009：79.

责任编辑：倪芬

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