理性与平衡：我国法官遴选的立法规制刍议——以法院院长任职资格的设置为焦点

孔才池

理性与平衡：我国法官遴选的立法规制刍议
——以法院院长任职资格的设置为焦点

孔才池*

法院院长的选任资格设定，历来有职业主义与政治主义之争。一段时期以来，大量不符合法官职业要求的人员被选任为法院院长，与我国法官法的立法原意相悖。但“管理者、政治者、法律者”复合的角色定位与实践，却减轻了职业主义缺失带来的负面影响，甚至强化了去职业主义的倾向。司法改革背景下，未来法院院长的管理者、政治者的角色不会弱化，但法律者的角色权重将会明显加大。在法官法修改之际，探寻立法规制路径：一是缩小非职业的政治任命人员范围；二是坚持法学专业、司法经历的要求；三是强化任前审判实务培训。

法院院长任职资格立法规制司法改革

中共中央作出全面深化改革若干重大问题的决定以来，“深化司法体制改革”被列为重大改革项目。决策层出台一系列改革意见、试点方案、改革纲要，涉及45项改革措施，直指现有司法体制中的顽疾。其核心在于落实司法责任制，“让审理者裁判，由裁判者负责”。为此，人员分类管理、员额制、省级遴选以司法精英化为取向，力图为司法责任制的落实解决“人”的问题。但是选任的条件如何，质言之，“什么人配当审理者”，是此轮司法改革不得不深察的原点问题。法院院长作为首席法官，兼法院一家的“当家人”，其选任资格备注关注。①参见林涛：《三盲院长引发的思考》，载《人民日报》2000年3月29日第9版；高一飞：《质疑“法盲可以当法院院长”的立法》，载《法治与社会》2005年第6期；《法院院长多少人有法律背景》，载《晶报》2013年8月18日第A5版；伍少安：《外行当法院院长靠谱吗？》，载《济南日报》2014年9月25日第F2版。本文不欲以某一理想化的法治理念进行简单的评判，而是尝试借鉴最新的实证研究成果，拨开问题的表相，预判我国法院院长的角色权重变化，以期立法规制具有针对性、前瞻性。

一、主义之争：司法职业主义与政治主义的博弈探析

近代社会的演变发展，促使社会分工“裂变”，知识剧增带来专业化、类型化。与此同时，职业法学家阶层与法学学科相伴而生，知识壁垒也成为司法职业主义养成的最佳土壤。近年来，关于法官职业化、专业化的论述隐含了对法院院长职业化、专业化的倡导，于是乎，司法职业主义与政治主义在此问题上的对立也相应的显现清晰。

司法职业主义认为法院院长首先是法官，都要裁判案件，如医生动手术，必须符合法官的知识、经验条件，甚至要求更高的条件。因为院长是法官群体的“首席法官”，必须办理疑难、复杂、重大或新类型等具有示范作用的棘手案件。2○但现实情况却与司法职业主义者的期盼相去甚远

2008年地方人大换届，全国法院31位高院院长中，不具有法学专业背景的14人，占45%。③李飞：《以改革创新的精神加强地方法院班子建设——全国地方法院院长换届工作综述》，载《人民法院报》2008年3月4日第4版。2013年在任的全国31位高级法院，仅有45%（14人）具有法律本科以上的专业背景，16%的院长（5人）没有任何法科背景，39%的院长（12人）虽然具有党校在职研修法律的学历背景，但这种学习对法律素养的形成影响甚微。而且，接近半数的人（43%）在半辈子都没有接触过司法专业工作却转眼间变成了大法官。④左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，载《中国法学》2014年第1期。可见情况并未如一些论者所述的“有所改观”。⑤吴如玉、董邦俊：《法官任职现状及其制度设计思考》，载《江西科技师范大学学报》2015年第5期。有论者认为级别越低的法院对院长法律家角色更看重，而级别越高的法院（中院、高院）则更可能对院长法律家角色重视不多。⑥参见前引④，左卫民文。文章对2016年广东省高院、中院20位院长（高级法官）的履历进行梳理，发现无法学专业背景的8人，⑦无法学专业背景是指完全无法律的相关教育经历（包括函授、自考等）。未实际从事审判工作的12人，既无法学专业背景又未实际从事审判工作的8人，占比分别为40%、60%、40%。与之不同，早在2008年，全国已换届的基层法院院长中，非法律专业共328人，仅占11%。⑧参见前引③，李飞文。这些“外行”“门外汉”的司法表现究竟如何，“据某个法院的人讲，他们的院长原来是政府领导，担任法院工作后，由于不懂业务，开审委会往往要委托常务副院长主持，遇到法官办案不合他的想法和意见，他就会发脾气甚至骂人。”⑨谭世贵：《从任职条件起步——关于法官、检察官选任制度的改革方案》，载《中国律师》2002年第11期。

另外，即使法院院长们的履历中有法律工作经历，其实际内容与司法职业主义者的认识也存在差距。这是由于全国人大常委会法工委对“从事法律工作”作了宽泛的解释，包括“从事国家或地方的立法工作，审判、检察工作，公安、国家安全、监狱管理、劳动教养管理工作，律师，法律教学和研究工作，党的政法委员会以及政府部门中的法制工作等”。10○即使是在法院、检察院工作，从事司法行政事务如政工、纪检监察、办公室、研究室甚至技术保障……在司法改革前，仍会被普遍的认定为“从事法律工作”。与此相关的一种现象：推行司法考试后，法院为了解决军转干部的审判资格问题，先将转业干部放到县法院担任副院长，然后提请人大任命为审判员、审委会委员，再调回上级法院从事审判工作或者党政管理工作。①参见前引⑤，吴如玉、董邦俊文。此现象表面上与法院院长选任无关，但却同样折射出“具有法律专业知识”“从事法律工作”被非常宽泛的解释滥用，已近乎虚条，偏离了法官法“择优选任”的立法原意。从上述种种情势来看，印证了一些论者的观点，法律职业主义的主张并没有完全获得政治支持。②刘忠：《政治性与司法技术之间：法院院长选任的复合二元结构》，载《法律科学》2015年第5期。

政治主义认为政治性是法院院长选任的最重要标准。法院是保证政权控制的链条之一，是“刀把子”。法院院长不同于医院院长，是政权的担当者。关于政治性与专业化的关系，彭真在接见政法部门负责人时说，“我看做政法工作也好，做其他工作也好，首要的问题都是贯彻执行党的总方针、总政策，坚持党性原则……当前，首先还是要把党搞好，就是整党的四句话，统一思想，整顿作风，加强纪律，纯洁组织。这个做到了，别的好办。”③彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第388页。但此后30年，中国法律体量与繁杂程度与日剧增，④2011年，吴邦国宣布建成有中国特色社会主义法律体系时，已有法律239件，行政法规690件，地方性法规8600件。司法知识壁垒越来越高，惟政治是举的主张逐渐与时代抵牾。

如果政治主义仅此而已，那么与司法职业主义的对垒恐怕早已结束。理论上，司法职业主义者痛心疾首的“不合理”现象得以持续，其背后极可能隐含赖以支撑的“合理因素”，因为这是任何一个以实用主义见长的执政者所不会犯的幼稚病，特别是在中国语境。相应的，学界中也出现不乏敏锐的视角。有论者运用条条、块块的叙事框架阐释法院院长产生的各方“角力”，揭示司法与政治的二分实乃人为构建，法院院长的产生其实是一种政治行为。⑤刘忠：《条条与块块关系下的法院院长产生》，载《环球法律评论》2012年第1期。有论者从规范角度，分析法院院长的权力构成，列举其权力清单包括司法职权、司法行政混合职权、行政管理权，对其权力集中尤其是司法权的行政化运行忧心忡忡。⑥李庆保、梁平：《法院院长的权力及其内部制衡探究》，载《保定学院学报》2014年第6期。特别值得关注的是，有论者经过大量的实证研究，发现我国法院院长首先扮演着管理家与政治者角色，法律家角色相对次要，阐释了有别于理想法治话语的中国现象。⑦参见前引④，左卫民文。“新政治主义”⑧姑且以“新政治主义”代言之，以区别于过去的政治主义，后文将具体剖析其含义观点。作为司法职业主义的强劲对手逐渐映入学界视野。其要义在于中国语境中的法院院长是国家政权链条中的一个节点，绝不仅仅是司法职业主义者想象的办案法官。作为“当家人”，从对法院负责的角度，院长应当而且必须对内管理、对外协调。⑨对内管理、对外协调涉及单位的编制、机构、培训、待遇、纪律、经费、审判管理、与党委、上级法院、政府、人大协调、信访舆情处理等方方面面，或直接或间接的与包括普通法官在内的所有法院人员相关。如果院长无法做好这两项工作，那么即使其理论再深厚、审判再精湛也难孚众望。研究表明，关于管理与政治，党政干部的工作视野、能力和开拓性往往是职业法官所不如的。基于法院院长以下法官群体的理性化、专业化，法院院长缺乏专业素质所带来的弊端，往往被司法职业主义者人为夸大，甚至专业素养也并非法院院长的必备素质。中国语境中的法院院长，至今仍不是司法职业主义幻想的那般“风度翩翩”“满腹经纶”的大法官，更多是出于中国政治的历史积累和对政治现实的关照。尤为难得的是，新政治主义对当前法院院长的选任格局，并没有仓促评价下结论，对法院院长未来的角色定位都“点到即止”，表现出难得的理论谦抑。

如果说司法职业主义与政治主义之间是毫无悬念的角逐，那么其与新政治主义的博弈则是高峰对决，互有胜负。通过梳理，我们不难总结出几点启示：一是法院院长同时担当着管理者、政治者、法律者，随着外部体制政策、内部管理环境、社会公众认知等变化，三种角色的权重可能随之调整。二是相应的法律素养也只是法院院长选任的条件之一，尽管如此，诸如“法盲”的院长无论是过去还是将来、理论还是实践，都不大可能被接受。三是基于角色超载、“挤出”效应、选择理性，法院院长未必愿意或能够投入足够的关注以提高法律专业素养。

二、改革前景：我国法院院长的角色权重预判

当前，我国正在推行的司法改革，决策层决心之大、举措之彻底、布局之全面是30多年来所仅见。围绕“司法责任制”这一核心，“法官员额制”“人员分类管理”“人财物省级统管”……牵涉每一位中国法官的职业前景，特别是法院院长。作为制度设计的重要组成部分，我国法官法、法院组织法也面临修订。立法本身固然是对现实状态的反映，但在变革的时代，找准价值取向、抓住改革脉搏是立法者必不可少的功课。换言之，没有对时局的准确预判，很难确保立法既具有大局性，又不失前瞻性，最终或流于偏激理想，或保守滞后。为此，不妨暂且搁置主义之间的论争，沿着司法改革的“路线图”，研判法院院长的角色是否可能变化、如何变化，或许将助益于立法。

（一）管理者的角色：司法改革的重要目标之一就是“去行政化”，司法行政要回归服务审判中心工作的本位。细言之，司法行政人员将大幅削减，归并内设行政机构，减少科层，实行扁平化管理。表面上看，要管的人和事都少了，院长的管理角色似乎可能弱化。但是实际情况可能与之相反，司法行政事务并没有相应减少，甚至可能更多更难。随之而来的问题是：在司法行政力量被削弱的情况下，⑩可以预见不少在行政领导岗位上的原优秀法官将离去，重新回归审判队伍。换言之，司法行政力量的削弱意味着不仅仅是人员的减少，更是行政干才的流失。院长们如何激励下属做好综合保障工作？实行扁平化管理后，如何应对直接管理事务的增长？人员分类管理，员额的内部分配牵涉众人的切身利益，入额固然是好，但是未入额的干警如何安置安抚，对于院长而言，就是一个相当棘手的人力资源管理难题。①调研过程中，有基层法院院长不断感叹地说：“真的好难，手背手心都是肉，老同志的意愿要照顾，年轻的优秀干警也不能埋没，没入额的同事以后怎么带。”另外，与案件相关的司法行政事务——审判管理，大有强化的现实可能，因为司法责任制一旦落实，传统的业务庭室管理、案件审批形式可能进入历史，统一裁判标准的审判管理问题势必凸显。以庭审为中心的诉讼机制改革、纠纷解决多元化机制、繁简分流机制、精品案例战略……一系列新机制模式的推行，均仰赖于以院长为核心的审判管理力量强度介入。

（二）政治者的角色：基于维护司法独立原则，此轮改革推行“人财物”省级统管，试图摆脱地方牵制。表面上，法院院长似乎可以不再为编制、经费、物资等“柴米油盐酱醋茶”与地方党政不断沟通、协调，但是实际情况可能并非如此。省级统管后，法院院长同样要对外沟通协调，只是对象从地方党政转变为上级法院。省级统管单位面对全省各中院、基层院复杂的地域差异，如何分配资源，很难有绝对公平的量化标准，于是法院院长对上沟通协调的现实需求就会凸显。另外，在宪政体制未动的前提下，省级统管很可能不会根本触动我国法院院长产生的基点，即上级党委决定，上级院、本级党委提名建议，并征求政府、人大和政协、各民主党派等各方意见，最后本级人大选举产生。②参见前引⑤，刘忠文。而且法院机关坐落特定行政区域，从业务开展、涉法上访、维稳安保到家属生活、子女升学、养老医疗等一系列现实问题仍然会摆放在法院与地方之间。在公在私，有充分理由预期法院院长仍然需要与地方“讲政治”“顾大局”，有效的“配合”“协调”。还有日趋复杂的网络舆情、突发事件，法院院长如何与公众、传媒沟通、协调的问题也逐渐凸显。

（三）法律者的角色：通过上述分析，我们发现在司法改革的过渡期、改革红利尚未显现的较长时间里，法院院长的管理人角色、政治者角色不仅不会弱化，而且很可能基于现实需要而得到不同程度的强化。那么作为“首席法官”的法院院长，其可预见的未来之法律角色究竟如何？2007年，最高人民法院就发文要求院长、副院长、庭长、副庭长必须参加合议庭亲自审理案件，自始院长逐渐已从幕后走向庭前，从案件的难度、数量而言，院长办案更多的还只是塑造一个仪式象征。但是此轮司法改革，着重突出审判中心地位，“人财物”向审判倾斜，相应的“多办案”“办好案”的重任也落在包括院长在内的法官群体身上。院长带头示范办案，很可能从纸面走向现实。③章宁旦：《审判事务法官管院长审案不能挑》，载《法制日报》2015年3月24日第5版。如果说过去审委会主持、再审提请、审判长指定等司法工作，院长可委之于职业法官参谋协助，那么未来兼职办案成为新常态，院长需要频繁开庭、写判决，④近年来，司法公开力度逐渐加大，庭审公开、文书公开倒逼着法官不断提升专业素质。就很难再“滥竽充数”了。另外，基于社会转型治理的需求以及法治趋于精密的态势，法律知识密度急剧增长的形势短期内应该不会改变，除了法律法规、司法解释，各种非正式渊源、习惯做法和地方性司法知识，使得法院院长履行好上述司法职责的知识壁垒越来越高。⑤参见前引②，刘忠文。这种法律角色，“法盲”自然院长不可能胜任，而且即便具有法学专业、司法经历的院长，如果不作学习更新，恐怕也不易应付。

三、立法规制：院长任职资格设定的路径刍议

通过上述研判，发现法院院长的管理者角色、政治者角色很可能不会弱化，而法律者角色所占权重将会明显加大。围绕法官任职资格以及法院院长选任，国内不少论者已展开论述，⑥参见谭兵、王志胜：《论法官现代化：专业化、职业化和同质化——兼谈中国法官队伍的现代化问题》，载《中国法学》2001年第3期；谭世贵：《从任职条件起步——关于法官、检察官选任制度的改革方案》，载《中国律师》2002年第11期；胡滨：《对我国法官选任条件的思考》，载《法制与社会》2008年第11期（上）；左卫民：《中国法官任用机制：基于理念的初步评析》，载《现代法学》2010年第5期；吴如玉、董邦俊：《法官任职现状及其制度设计思考》，载《江西科技师范大学学报》2015年第5期。但却未区分法院院长与普通法官的角色差异，或简单的、理想化的引用域外法官选任经验。正值我国法官法修改在即，法院院长作为特殊而又异常重要的法官，任职资格的设定应当兼顾其复合角色特点。尽管法律、管理、政治全能型法院院长值得期待，但不得不说这是一种理想状态。如果我们相信人的时间精力是有限的，就不宜苛求法院院长比普通职业法官投入更多精力提升专业素养；如果我们承认管理水平、政治手段也是专业技艺，就不宜对院长选任资格作出与普通职业法官资格无差异之要求。关键在于平衡法院院长角色所需素能的内在矛盾，既要坚守基本的业务素质底线，又要防止选任的封闭循环：

（一）缩小非职业任命的政治任命人员的范围，将“副院长”划出，仅保留“院长”不以通过国家统一司法考试为任职的必备条件。将“副院长”划出豁免范围，是为了进一步提升院长以下法官群体职业化、专业化，保证案件裁判质量控制的基本要求，缓和院长现实角色的“非法官化”带来的负面影响。保留“院长”继续豁免，是照应其管理者、政治者的角色需求，着眼于选任复合型人才，保持法院院长选任必要的开放性。

（二）应当拥有一个以上的法律专业学位，从事法律工作一定年限，工作性质应被严格限制解释。⑦工作性质不宜笼统的以是否在司法机关、法律机构工作为准，应当具体到实际从事的工作内容。诸如司法行政工作、党的政法委员会工作等与证据审查、法律适用无关的不宜纳入此处“从事法律工作”之列。因为“法律应当被看成为一项有目的的事业，其成功取决于那些从事这项事业的人们的能量、见识、智力和良知。”⑧[美]富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第169页。最起码的知识、经历底线总是必要的，以保证法院院长具备最基本的法律素养，应付日趋复杂的审判实务，确保其履行好法律者的角色。其中，学位要求一方面既确保拟任人选具备专业教育背景，另一方面保持一定开放性，不排除“半路出家”的法学复合人才。经过严格限制解释的“法律工作”经历要求，保证拟任人选具备与审判实务相匹配的司法经验。

（三）审判实务培训可作为任职的必备条件之一。一方面是弥补拟任人选豁免国家统一司法考试所带来的法律知识缺陷。另一方面基于角色超载，拟任人选往往会将更多的时间与精力放在当好管理者与政治者，而对做好法律者的角色产生“挤出”效应。⑨[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2005年版，第85页。为此，通过任前的审判实务培训，强化其知识学习更新、业务持续提升的意识和能力。

（责任编辑：钟婉曼）

*深圳前海合作区人民法院干部，武汉大学公共管理硕士。