我国西部民族地区生态法治建设探讨

胡学相向鹏

我国西部民族地区生态法治建设探讨

胡学相向鹏*

环境污染、生态失衡现象在我国非常普遍，尤其是在西部民族地区日趋严重。对于我国政府来讲，当前最重要执政要务是提升环境保护和生态建设水平。重视法治对西部民族地区生态建设的保护作用,探讨西部民族地区生态法治建设制度设计，不仅可以拓展该研究领域的理论价值，还对西部民族地区有效保护生态环境，促进该地区的社会和谐与经济发展，有非常大的意义。

西部民族地区生态法治建设制度设计

十八大报告以单独的章节系统地论述了“生态文明建设”的重要性，至此，生态文明建设在我国被提升到一个前所未有的高度。生态建设是一项复杂的工程，需要采取规范性和强制性的保护措施，这些都需要法律作用的彰显，通过实践，社会各界清醒地认识到法律具备有效地保护生态建设的能力。目前，生态破坏的形势在我国非常严峻，为了有效地治理这一状况，迫切需要在我国西部投入更多的精力，特别是在西部民族地区环境保护方面。由于西部民族地区的生态地位非常重要，不仅是我国大江大河的发源地，更是我国的森林、草原、湿地、湖泊的集中地。据有关资料统计，全国草原退化和土壤侵蚀约50%的面积主要在西部民族地区。本文试图通过对我国西部民族地区生态法治建设的研究，深入分析人、自然、社会三者之间的关系，并揭示出引起生态环境问题的深层次原因，借助法律保护生态文明建设的力度，在理论与实践基础上更加注重我国西部民族地区生态法治建设的制度设计探索工作。

一、我国西部民族地区生态法治建设的价值意蕴

生态破坏的形势在我国西部民族地区非常严峻，为了将其有效地治理，必须重视生态法治建设。从一定程度上讲，我国西部民族地区发展的成功与否，生态法治建设具有举足轻重的作用。

（一）西部民族地区生态恶化与资源破坏的现实状况

开发过程粗犷，技术低端，缺乏详细合理的规划，导致西部民族地区环境破坏严重。目前，西北民族地区已成为我国生态环境最为脆弱的区域之一。①王戈柳：《民族区域自治制度的发展》，民族出版社2001年版，第179页。表现为：

1.严重的水土流失。西北民族地区的水土流失情况令人担忧，黄河、长江等河流泥沙含量与过去相比，急剧增长从而导致河床抬高，水库淤积，河道淤塞，在洪水发生的时候，河流的承载能力非常有限，造成的经济损失难以估算。

2.土地荒漠化趋势严重。西北民族地区土地荒漠化虽有历史的原因和自然的原因所造成，但也与人类活动频繁，过度开垦、过度放牧、乱挖药材、采矿、修路等原因脱不了干系，同时干旱的气候也是原因之一。

3.水生态平衡被打破。西部民族地区气候干旱，加之人类活动加剧，植被遭到严重破坏，水源长期处于相对较低水平的涵养能力，湖泊、沼泽、湿地不断萎缩，河流、瀑布逐渐消失。

4.植被的质量和功能衰退。西北民族地区是西北森林覆盖率较高的分布区，包括新疆天山、贺兰山区等。但由于严重的毁林情况存在，林地大片被毁，造成森林覆盖率不断缩小，森林面积的损失大幅下降。

5.环境污染严重。西北民族地区矿产丰富，种类多样，受制于技术设备落后的原因，开发情况非常不乐观，出现了非常大的浪费问题，废水、废气、废渣污染严重；另一方面由于大量使用农药、化肥等，影响着人类和动物的健康。

6.生物多样性被打破。西北民族地区具有良好的生物种群，拥有众多珍贵的野生动植物。但是随着草原荒漠化以及盗猎者的猖獗，导致物种种群数量剧减，活动范围每年都在减小，生物多样性被严重的破坏。

（二）西部民族地区生态经济发展模式的选择

从地缘生态学方面考虑，西部民族地区地形为天然屏障，从古至今，生态形势优势；世界著名的青藏高原是我国长江、黄河和澜沧江的发源地，直接影响到三大水系的生态环境。西部民族地区还是濒危物种的栖息地，对水土流失相当敏感，从生态环境所处的地位来看，非常重要，直接影响到我国中下游的生态安全。过去政府在经济发展模式方面选择“外生式”发展模式，这种模式的主要特征是容易造成生态环境污染，没有考虑生态成本和环境成本，使富人和穷人之间的差距不断扩大，使传统文化体系被摧毁。针对这个问题，很多人提出了自己的意见，有人主张“要尊重区域差异化，首先在建立区域自然生态体系的基础之上，尊重本地的文化传统，依托先进的知识、技术和制度，确立地区发展目标，从而构建正确经济发展途径，同时探索出适合地区人民的生活方式”。这种经济发展模式被称为“内生式”发展模式。这种“内生式”模式是以促进地区人民生活水平得到显著的提高为目标；以最大化区域的经济效益为抓手；来促进区域经济发展统筹生态建设、和谐发展的模式。②王志刚、黄棋：《内生式发展模式演进过程》，载《教学与研究》2009年第3期。实践证明，“内生式”发展模式应成为我们的首选。从自然资源的分布量来分析，西部民族地区拥有丰富的自然资源，主要表现为土地资源和能源矿产资源两方面，在我国经济社会的可持续发展中具有比较高的战略地位。

（三）西部民族地区人与自然和谐发展的选择

马克思、恩格斯在研究自然与人的关系时指出，两者之间矛盾的解决需要人们正确的认识自然规律，需要充分了解到人为活动对自然造成的影响。③马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》(第32卷)，人民出版社1979年版，第541页。这表明人与自然是一个双向的过程，同时也是非常复杂的过程。人不可能单纯的支配着自然，同时自然制约人，也包括人类重回自然的终极目标。作为一种双向沟通与交流，必须尊重自然的活动规律。如果人们不尊重自然，就会受到影响。马克思指出，人类为了发展，必须建立在对自然的尊重的基础之上，否则，人们所有的行为都不会成功。恩格斯也指出，人与自然是一体的，人不能离开自然界而单独存在，所有的人类发展应该表现出对自然的尊重，而不是对自然的占有，与动物相比人类可以得到空前的发展，主要理由是因为人们可以更好认识和利用自然。④潘岳：《以环境友好促进社会和谐》，载《求是》2014年第8期。马克思、恩格斯的论点对于提高人们的意识有着非常大的作用。人类所有行为都是建立在客观规律的基础之上。生态文明建设是当前我国社会的一项重要任务，要做到这一点，首先需要改变过去传统的做法，树立新观念，尊重自然，顺应自然。在发展经济的同时，重视保护自然，我们需要打造高品质、高品位的与自然规律相适应的人类生活方式。1972年联合国召开关于人类环境会议，该会议在斯德哥尔摩举行，会上指出各国应加强环保方面的努力；1992年环境与发展大会在里约热内卢举行，就建立了可持续发展的基本框架。之后，可持续发展世界首脑会议召开，建议各国应该从实际出发，积极行动起来，节能减排，应对气候变化和发展的问题。中国自颁布《中国21世纪议程》以来，可持续发展战略就开始正式实施。把可持续发展作为一项基本战略在党的十四届五中全会已经落实，“生态文明建设”在党的十七大已明确提出，并在党的十八大报告中设专章阐述和部署。优化产业结构，提高资源利用和环境保护，推动绿色经济，引导绿色消费的发展，政府需要绿色执政。这也为我国西部民族地区确立并实施“生态法治建设制度设计”提供了有力的政策思路。因此，确立生态法治建设的发展战略,已经历了依赖自然、干预环境到和谐共生的发展新理念。

二、我国西部民族地区生态法治建设的主要障碍因素

西部民族地区生态环境保护，有必要通过法律手段来加强，减少社会主体对待自然的非理性破坏，从而使人与自然和谐相处。当前，西部民族地区生态法治建设仍然还有比较大的障碍，主要涵盖了下面几点。

（一）法文化的地缘特殊性导致法治状况水平偏低

在我国西部，多数是民族聚居区，从民众法律行为及其文化倾向方面来看，具有中华文化的共性，同时又具有自己的民族性。自古以来经济落后，自然条件恶劣是西部民族地区的特征。尽管1949年后我国西部民族地区经济快速发展和社会有了较大的进步，但是基础差，底子薄，交通不便利，自然条件恶劣。这一系列因素使之与东部的差距越拉越大。⑤王佐龙：《生态习惯法对西部社会法治的可能贡献》，载《甘肃政法学院学报》2007年第2期。西部民族地区人口数量不断增长，而生活水平比较低，通过开采大量资源，扩大养殖规模来满足消费需求，使得环境被严重破坏。因为观念上的问题，很多人的生育观念比较落后，认为多子力量大，多子好干活，并最终进入到一个“穷越生，越生穷”的恶性循环周期，以牺牲环境为代价来扩大自己的生存空间，从而使生态环境的恶化。与此同时，许多人在法律认同、法律观念和法律行为与中东部地区的人截然不同，导致出现这种情况的原因很多，其最主要的原因是国家制定法与民族习俗、宗教教规、民族法文化等方面的不同，两者之间存在差异性。西部民族地区聚居的民族很复杂，有蒙、回、藏、维吾尔、哈萨克等二十多个民族。每个民族都有一个相对独立和稳定的文化体系，不同民族、不同地区人民的生活习惯、思维方式、人物情感、社会和个性特征等方面具有自己的特点，每个族群的心理、气质特征和行为模式各成特色，所以表现出的法律观念、法律认同和法律行为与其他地区存在差异性。西部民族地区土地面积广阔，人口数量相对不多，信息不发达，使得社会经济发展整体水平还比较低，依然还处在落后的经济发展模式之中，尚未完全跨入市场经济的行列，重视生产活动和储备活动，忽视了物流等市场化流通。使得不同地区经济联系不活跃，商业化程度比较低。这种限制使法律调整的范围比较小，其中民事司法覆盖大部分范围是传统的买卖与财产关系，地方立法机关和司法机关的工作比较单一，没有那么复杂，没有意识到相关的法律制度建设，对于促进地区市场经济发展的重要作用。

西部民族地区生态环境法治建设需要通过制度设计来完成，在构建的过程中需要尊重法文化环境的整体视觉。环境法律构建，需要维护公共利益，同时也需要维护自然利益。在处理环境权和生存权的关系中，因为后者是第一位阶人权，所有的工作首先需要满足生存权，然后全力保障环境权。我国在这方面构建了以《中华人民共和国环境资源保护法》为基本法，加上以环境与资源保护的有关法律、地方性法规和规章为主要内容的环境与资源法律体系，这些法律法规在西部民族地区没有结合实际，未发挥应有的作用，故实施的效果很不理想，无法有效地实现其立法目的。西部民族地区生态环境比较差，很多问题仍然模糊不清，社会主体如何将这些法律法规内化成自己的法律素养，特别是如何规范自己的行为，这项工作要顺利开展，需要投入更多的时间和精力来推进。

（二）环境立法不能完全适应西部民族地区经济社会的发展

有学者指出，环境法需要建立在代际人类的权利及其利益的基础之上，从而使得生物圈得到有效的保护，其核心理念是“人类利益中心主义”处于主导地位，相对的“生态利益中心主义”处于次要地位。虽然这些理念值得商榷，但现有的环保法律却存在比较大的问题，很多都是只维护人类的利益，而忽视了保护自然环境，缺乏长远的可持续发展，将影响人类的持续发展。吉尔茨曾经说过，“法律本质体现地区性事务集合，包括历史、群体、宗教、区域等众多因素，有些还会涉及区域特色。我们可以理解为正确处理现有事件与未来事件的关系。”⑥吉尔茨：《地方性知识：事实与法律的比较透视》，邓正来译，载梁治平主编：《法律的文化解释》，三联出版社1994年版，第132页。西部民族地区有着比较强烈的地域性，自然条件和生态条件与中、东部地区有明显的不同。因此，在环境立法方面，需要进行适应性的调整、定位和协调，这也是我国目前环境立法工作最不令人满意和薄弱的地方。针对这一现状，急需制定相关法律，如制定西部民族地区开发促进法或西部开发促进法、生态产业发展法、防治荒漠化和沙尘暴法。此外，还需要加强地方配套法规和相关的具体措施建设，甚至在某些方面出现了法规空白的情况。⑦史玉成：《西部生态环境建设的法律思考》，载《兰州大学学报(社会科学版)》2011年第2期。环境法的构建需要具备针对性、适应性，生态环境的保护应该考虑进去，这样可以避免地方保护主义出现。

三、我国西部民族地区生态法治建设的制度安排

保护西部民族地区生态环境首先需要做好预防工作，然后进行综合性的治理，从而淘汰落后的发展模式，提高生态建设的水准。因此，预防生态环境的污染和破坏是我国当前生态建设的重点。以“预防为主的生态保护和生态建设”的治理模式，务必把生态法治建设置于制度化的设计安排之中。

（一）正确理解西部民族地区生态法治建设与法律制度选择之间的互动规律

西部民族地区生态法治建设问题,相当具有现实意义,同时也是生态环境的核心问题。真理、正义才是人类活动最关键的价值，理论来源于事实，要围绕事实展开，一切不适应的地方都需要做出让步或改变。在法律方面也是同样的道理，如果法律在某些地区不适应，存在不公正的地方，那么必须要做出改变或者变通。⑧朱景文：《当代西方后现代法学》，法律出版社2002年版，第86页。正义是神圣的，这是任何东西都不可跨越和侵犯。所以，生态的公平正义会受到政治考量和社会利益的平衡。从可持续发展考虑，从根本上解决生态环境恶化带来的问题，国家必须关注民生，关注生态环境保护和治理、关注可持续发展被准确把握等。维护自然和谐主要通过法律的方式进行，调整人与自然的关系要凭借法律生态化的理念，坚持协调、公平、合法的要领，正确处理西部民族地区生态法治建设与制度设计的协调关系。要从立法策略上进行考虑，采取有效而且必要的措施，以经济、社会可持续发展为目标，选择法律要从社会的现实出发，制度的安排要从社会的需要进行，从而确定与之相适应的政策措施。

(二)正确认识西部民族地区生态环境保护法律制度体系的变化

“中国之法制，应是个人本位法、社会本位法和生态本位法之有机体”。⑨郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第61页。一种制度体系是否具有生命，主要关注其社会效用。目前，我国现行的物权制度存在瑕疵，未注重“物”的生态价值功能，而物的生态价值功能是生态环境法律制度的重要组成部分，“制度设计造成物权与环境资源法律制度独立存在，造成相关保护、管理出现比较大的困难”。⑩胡晓红：《西北民族地区环境资源法律制度创新研究》，民族出版社2006年版，第15页。从实际效用来看，我国生态环境法律制度是一个整体，在不同层面发挥积极作用，以促进生态保护，减少污染和其他公害。这一方面是在立法体系和内容上还有很多缺点，很多法律政策措施缺失，矛盾依旧。另一方面，一些机关人员效率低下，出现滥用职权甚至绚私舞弊、钱权交易的现象。为了解决这些问题，需要打造生态人居体系，生态产业体系，生态文化体系，生态保护体系，还需要考虑民族特色和地域文化。因此，建立一个全新的社会秩序时，法律制度安排是重要的前提。为此，我们应该注意以下几个问题：

1.在立法理念上，改变以往的做法，重视行政法、宪法立法的生态化，让环境权变成公民的基本权利，可以支配，让人们享受和拥有良好的环境权利，法律生态化的观念逐渐被人们接受，唤醒人类环境保护意识，认为保护环境是应该做的事，是道义上的事。让环境保护的观念得到实质性的改变，民主思想与民主体制普及生态问题的实质是人与人的关系问题，兼顾生态与民生、经济发展，社会进步与生态文明需要同时发展。只有这样，西部民族地区生态环境保护法律制度才能取得最终成功。

2.立法重点及形式上，要克服立法条文中禁止性多、鼓励性少的现象。如在民族自治区域招商引资及利用中央政策时，用好民族自治中的优先权。生态环境法治的构建需要充分考虑当地社会及经济的发展情况，同时还需要结合生态环境的承载情况。如果人类活动超过了生态环境的承载能力，那么这种活动就需要受到相应的限制，从另一个方面我们可以理解为，经济发展和社会进步的重要前提就是对生态环境的影响处在合理的范围之内，这是最为基础性的地方。在西部民族地区进行文明城市、村镇、社区建设，要加强城镇社会管理，使社会各项事业健康发展。

3.不断转变和改革执法方式。把政府及其工作人员从过去粗暴执法方式逐步转变为人性化的执法方式。树立可持续发展的生态文明执法观，建立有效的西部民族地区生态保护公众参与机制，把公众的参与热情和力量调动好、引导好、发挥好，是政府执法理念转变的根本路子。

总之，我们要不断促进生态法律制度体系的变化，要按照新时期西部民族地区生态环境法治建设的总体要求，依法推进西部民族地区实现跨越发展、绿色发展、和谐发展和统筹发展，并要对落后的生态管护执法机动能力、行政管理体制以及业务经费等困难造成的制约因素，在进行调研、论证的基础上，建立健全统一而完善的西部民族地区生态保护与经济社会相协调的政策法规和行政执法体系。

（三）协调完善西部民族地区生态环境法律制度创新

我国建设社会主义法治国家正稳步推进，在这种大环境下，我国西部民族地区的生态环境保护和法治建设也必须在这个方向上，不能偏离。

每个国家、每个地区的发展都有或多或少的差异性，而正因为如此，不同地区的环境保护和法制都各不相同，需要有针对性的进行保护。为此，西部民族地区的生态环境与资源的保护可以从以下几个方面进行法律制度创新。

1.对一些在实施中行之有效的环保政策需要尽快将其法律化，根据西部民族地区的特殊情况，制定一些特殊法律，比如制定《西部民族地区生态建设法》，在这些法律法规中明确各级政府的职责和工作目标，将开展工作的方案都清楚的罗列出来。

2.对于西部民族地区生态环境建设，国家加大财政支持力度，并将其立法。一方面，经济水平落后的西部民族地区，对生态环境和资源保护在资金等方面投入有所不足，所以仅仅依靠西部民族地区自身的努力是很难以达到既定的目标。加强西部民族地区环境保护的另外一个原因是整个环境所趋。只有西部民族地区环境保护做得好，才能够为我国中东部地区的经济发展提供更为坚强的后盾。为此，西部民族地区的环境治理，国家应提供经费和政策支持。要做到这一点，需要从法律上加以明确，关于资金的来源，国家可以通过多种渠道逐步解决，例如从生态建设受益区征收税等。

3.着力环境保护经济、法律制度建设。就目前现状而言，我国西部民族地区因为地方政府，企业和民众的非理性行为，使已颁布的环保法律实施困难，造成这种状况的原因，实际上是相关法律没有结合当地实际。所以要想彻底解决地方政府、企业和一些民众的不良行为，首先就需要改变或变通相应的法律法规，重新制定能够契合当地发展的环保法律法规和制度。①参见前引⑦，史玉成文。比如就企业而言，可以针对企业产权进行相应的改革和创新，让企业真正成为能够承担一定责任的市场经济主体，独立承担投资风险和环境损失成本，实现外部成本的内部化；建立和完善资源开发利用补偿制度等。

4.注重民族生态习惯法的合理价值。在制定和执行环境保护法律法规时，我们必须考虑到民族特有的生态习惯，并将其纳入到相关的法律法规中来，涉取其合理价值并予以运用。一些学者认为，民族习惯法主要彰显的是一个地区特定的实践价值，将区域中特有的生态习惯融入到法律法规中，不仅可以将法律的文化特性展现出来，同时还可以让法律因地制宜，能够发挥出更大的效应。正因为如此，所以我们通常都认为习惯法可以把我国的法治进程向前推进一步。根据这种判断和相关法律实施效果来看，民族习惯法对于我国西部民族地区生态环境保护的法治进程有莫大好处，效果也很明显。为此，构建人与自然的和谐关系，必须涉取生态习惯法的合理价值。

结语

我国西部民族地区生态环境保护是事关子孙后代的大事，必须依靠法律的实施，公众参与是保证。正因为如此，所以在环境保护立法及实施的过程中，一定要保证好公民的知情权、参与权、建议权和监督权等合法权利。同时在立法过程中可以构建一些开放性的公众交流平台，加大政府和企业的环保数据信息公开程度，明确政府和企业的环保责任和义务，让环境保护民主化能够顺利进行。发展相关的社会组织保护西部民族地区生态环境，鼓励社会福利机构服务，努力促进生态环境保护的文化建设。为此，将我国西部民族地区生态理性纳入法治，需有一定的载体和方式。我国西部民族地区生态法治制度建设主要应该在立法、执法、司法、守法及法律文化制度建设等方面下功夫。

（责任编辑：夏金莱）

*胡学相，华南理工大学法学院教授、博士生导师；向鹏，华南理工大学法学院博士研究生，贵州民族大学法学院讲师。