目前《慈善法》规制利大于弊

麻小+钱达尔

作为全国人大常委会委员、国家社科基金特别委托项目“慈善事业立法”首席专家，中国人民大学教授郑功成参与了慈善立法的整个过程。郑功成先后主持召开18次慈善立法专题研讨会，从2014年4月给全国人大内务司法委员会提交第一份有关慈善法立法框架的报告后，在2014年4月到2015年10月间，慈善事业立法研究课题组持续为《中华人民共和国慈善法》起草小组提供了16份专题研究报告。

2016年3月18日，郑功成在接受《凤凰周刊》记者专访时，对坊间存在的慈善法争议一一解释。郑功成坦言，“不是说现在这种规制都是绝对合理的，但至少在当前，我认为慈善法的规制是利大于弊。”

10%管理费非“一刀切”

记者：你对新出台的《慈善法》作何评价？

郑功成：应该说最后通过的版本是令人更加满意的有质量的法律。经过两会的讨论提出那么多意见，有的意见确实是有道理，所以使法律草案更加完善。

记者：能列举一些两会讨论后提出的“有道理”的意见么？

郑功成：比方说，原来要表决的草案，将在互联网公募的慈善组织分成省级以下民政部门审批和省级以上民政部门审批区别对待，实际上是把慈善组织按照行政等级来划分，这是不恰当的。而现在归到全国统一，都在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息，这就消除了慈善组织的行政色彩，创造了一视同仁的慈善环境。

第二个进步是关于基金会管理费用的规定。三审时草案规定具有公开募捐资格的基金会年度管理成本不得超过15%，有些代表和委员提出不同意见，他们承认做慈善是要有成本的，但还是觉得15%太高了，所以希望降低这一比例。最终规定年度管理费用不得超过当年总支出的10%，同时也规定“特殊情况下，年度管理费用难以符合前述规定的，应当报告其登记的民政部门并向社会公开说明情况”。

从15%降到10%，实际上发出一个法律导向：应该尽可能地降低基金会的运行成本，尽可能把更多的善款用到慈善事业上。同时又没有“一刀切”，增加了关于特殊情况的规定，为一些无法达到这一标准的慈善组织预留了空间。这样既保持原则性，又有一定灵活性。不能因为管理费用的限制让很多小型基金会无法生存，这不是我们立法的目的。

记者：你对做出限定这件事情也是赞成的么？

郑功成：从长期来看，我主张法律不要设定这个界限，我觉得更重要的是基金会的财务要公开透明，接受社会的监督，这本身就是一个竞争的过程。比如，A基金会的成本15%，B基金会10%，C基金会5%，我们可以想象一下，他们在募捐中间到底哪个处于有利的位置上，这样它就很自然地会降低管理成本。

在此基础上，管理费用的高低，也应该尊重捐赠人的意愿。有的捐赠人可能觉得把他捐赠的20%甚至30%用作管理费都可以，但有的捐赠人可能连10%也不希望你用到。所以慈善法也规定了：“捐赠协议对单项捐赠财产的慈善活动支出和管理费用有约定的，按照其约定。”

成熟网络平台无须担心

记者：《慈善法》规定，慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息。这会对腾讯公益、新浪微公益之类的平台造成什么影响？

郑功成：《慈善法》对网络募捐的规制可能会在短期内影响一部分爱心人士，他们会觉得在网络上做公益不如过去方便了，但是从整个慈善事业的健康发展出发，还是要倡导有组织、有秩序的慈善氛围。目前对网络募捐的规制，就是这样的思路。这样做的目的不只是维护慈善活动的秩序，更重要的是要尽可能保证公众的爱心不要受到玷污和伤害，这是我们作为立法者所遵循的一个原则。

我们过去常说“跑得了和尚跑不了庙”，网络募捐也一样，只要通过合法的慈善组织就可以问责。网络募捐兴起之后，我们国家已经发生过多起社会广泛关注的“诈捐”事件，也发生过多起因信息不对称而引发的“爱心官司”，就是因为在缺乏组织与规制的情况下，问责困难，成本太高。

我觉得一些互联网平台，比如腾讯的公益平台是做得很好的，我是很赞赏的。将来是不是它就不允许做了呢？我觉得应该不会。因为民政部门无论如何都要指定一些网络平台，如果把腾讯这些已经做得很好的平台排除在外，可能不是一件好事。如果让我建议的话，网络募捐做得好的公益网站，民政部门也应该指定他们继续把这个事给做好。

但是我们要强调这个互联网平台也要承担起应有的责任，不能说自己只是一个技术或信息平台就什么都可以不负责任，不是所有的人、所有的组织都能在你的平台上募捐，你需要验证，因为法律规定只有合法的慈善组织才能募捐，这就是互联网平台的责任。

所以现在的规制是必要的，真正做得好的互联网公益平台不用担心，只是应当树立责任意识，就是要保证通过你的平台进行捐赠的爱心人士不会受到伤害。

记者：对于你担忧的诈捐这类现象，不能交由民法、刑法去调节吗？

郑功成：可以，但如果慈善事业不是从源头上就对诈捐现象加以治理，当这种现象发生后再打官司，不仅司法成本太高，社会成本更高。就像近几年不时暴露的因为扶老人而被讹诈的现象，结果导致大家都不敢在马路上扶老人，这个成本该有多高？岂是一点处罚能够补偿的？

我不是说现在这种规制都是绝对合理的，但是你只能在利和弊之间进行权衡。比如食品安全问题，政府如此重视，现实却是一塌糊涂，不安全的食品到处都是，人们已经失去了起码的信任，这已经不仅是一个民生问题，也直接影响着经济发展乃至政治诚信。在这样的情形下，还要把慈善领域完全放开，后果真的就很难说。至少在当前，我认为《慈善法》的规制是利大于弊。未来整个社会文明程度提升了，届时放开也是可以的，如果仍这样规定可能就会是弊大于利。

过渡期应抓紧修订相关法律

记者：《慈善法》9月1日起实施，在此之前还有一段时间，这半年有哪些法律法规需要尽快跟进修订？

郑功成：这个半年的过渡期，就是为了让更具体的制度或政策能制定出来。《慈善法》有些规定是比较具体的，有些规定是原则性的。所有原则性的规定其实都要有相应的法规和政策才能落地。

比如，“具有公开募捐资格的基金会以外的慈善组织开展慈善活动的年度支出和管理费用的标准，由国务院民政部门会同国务院财政、税务等部门依照前款规定的原则制定。”这些部门应该马上进行研究，不要让慈善活动在法律实施后仍然没有依据。

再比如，促进措施里有一条规定“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策”。那么特殊的优惠政策到底是什么？首先应该在税收方面，扶贫济困的慈善活动能够获得什么样的税收优惠才叫“特殊”？其他慈善活动的税收减免也是一样需要出台细则。

还有，《慈善法》规定成立慈善组织不再需要“找婆婆”了，可以直接登记。但如何申报和认定？要经过哪些程序？还有，法律实施前已经登记为基金会、社会团体、民办非企业的组织如何认定为慈善组织？现在的规定是“可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。”9月1日能否落实？这些都还不清楚。

《慈善法》只是让慈善事业走向规范化和法制化的第一步，尽管是十分关键的一步，但还是要相应的法规和更加具体的政策，法律才能真正落到实处。

记者：《慈善法》针对的内地的慈善组织，《境外非政府组织管理法（草案）》在2015年也经过一读和二读，但是并没有在两会上三读，目前也没有消息，这是为什么？

郑功成：对国内慈善组织的立法我们很快就通过了，《境外非政府组织管理法》暂时延后了涉及到比较复杂的原因，还需要继续深入研究，既要保护那些真正有利于中国改革开放的、有利于中国公益事业发展的境外非政府组织，也要制止那些对国家安全起到负面作用的组织，需要在二者之间进行平衡。