中国特色民生财政的内涵、度量与研究进展——基于我国民生财政理论的文献综述

林佳彬

(福建师范大学经济学院，福建福州350108)



中国特色民生财政的内涵、度量与研究进展——基于我国民生财政理论的文献综述

林佳彬

(福建师范大学经济学院，福建福州350108)

［摘要］自中国特色社会主义市场经济出现后，为适应其要求而产生的民生财政成为学术界关注的热点问题之一。从民生财政的内涵、考量标准、历史使命和构建着力点等四个方面，概括我国学术界关于民生财政研究的主要观点，回顾其在相关问题上研究方向的演变过程，并在此基础上提出未来民生财政研究应该关注的主要问题。

［关键词］民生财政;考量标准;构建着力点;综述

“民生财政”一词近年来屡见于新闻报道与学术研究中，已成为中国人耳熟能详的词汇。但本质上看，“民生财政”一词本身并非一个规范的学术词汇，在主流的财政学框架下并没有“民生财政”的表述，目前有关“民生财政”的理论研究也多处于概念界定与内涵解析阶段，并没有形成系统的理论框架体系和统一的研究范式。但“民生财政”的提出是与我国财政体制变革的一贯逻辑相耦合的，具有深刻的时代背景，是公共财政实践深化的结果。

一、关于民生财政内涵界定的研究

不同学者曾从不同角度来定义民生财政，本文结合已有研究梳理出以下六种观点:

观点一:从财政支出结构上看，民生财政是民生支出占主导地位的财政。安体富( 2008)，傅道忠( 2009)等学者提出，民生财政是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位［1］。以民生为导向的财政政策，是指立足于以人为本、满足社会民生需要的财政政策，以扩大公共消费并促进公共消费的均等化［2］。

观点二:从出发点上看，民生财政是人本财政。刘尚希( 2008)反对了观点一的认识，他认为民生支出不等于民生财政。民生财政是“人本财政”，只有当财政支出的每一部分都直接或间接地用于服务民生，体现以人为本的终极价值理念时，才算是民生财政［3］。胡培兆( 2010)也指出，社会主义民生财政是普惠于以劳动大众为主体的国民的财政，因此要比计划经济时期的国民财政和一般市场经济要求的公共财政具有更广泛的社会性和更普遍的公平性［4］。胡松雨、吴满财( 2013)认为民生财政的核心就是以人为本［5］。

观点三:从属性上看，民生财政本质上是特殊国情背景下的公共财政。魏立萍、刘晔( 2008)认为，我国民生财政是具有以人为本特定价值取向的公共财政［6］。张馨( 2009)也认同民生财政就是公共财政的观点，表示我国公共财政独有的基本运作模式便是以服务民生为直接目的的民生财政［7］。马海涛、和立道( 2010 )同样表示认同，指出公共财政体系囊括民生财政，或者说民生财政是公共财政在其必经阶段实施理念的反映，也是其支出结构侧重于相关民生范畴的体现［8］7。李广舜( 2011)认为，民生财政以公共财政为制度基础，本性仍然是公共财政［9］28。张怀春( 2012)补充提出，民生财政是公共财政理论的中国化［10］。

观点四:从政策角度上看，民生财政是能促进居民消费需要的财政。刘尚希( 2008)认为民生是以消费为载体的，因此民生财政能促进消费水平与生产力水平相适应，或者说使消费与生产达到一种均衡［3］。储德银、闫伟( 2009)进一步强调，当局者通常用来改善民生和刺激居民消费需求的政策工具之一便是管控财政支出［11］。

观点五:从基本特征上看，公共财政即是民生财政。贾康、梁季、张立承( 2011)认为，民生财政不可能脱离公共财政或作为公共财政的某一对立面，同时民生财政也不应该被划分为公共财政下所分支的某特殊发展阶段，公共财政所表现的逻辑、框架以及全部特性，均表明它就等同于民生财政［12］。

观点六:从结果导向上看，能增进人民切实福利的财政才是民生财政。李广舜( 2011)认为，民生财政集中关注的是民生最直接、最亟需解决的问题，是以社会福利最大化为目的的一种财政政策［9］29。陈少晖、朱珍( 2012)认为提高农民和城镇居民的收入并扩大教育、医疗卫生、社保、就业、环保、公共安全等民生性支出所占比较高处于主导地位，且这种支出最终可以转化为增进国民切实福利的财政才是民生财政［13］。孙春雷( 2014)认为，民生财政是一种通过与社会相适应的公平、有效、可行的机制程序产生一定程度民生支出并追求公众生存、发展及自由的财政形态［14］。

二、关于我国民生财政考量标准的研究

随着民生财政研究的演变，产生了一些民生财政考量评判标准的研究。这些标准判定了符合何种要求时能认定其为民生财政体制。主要体现于体制转型期具备以下几种特征与水平:

(一)民生财政的基本出发点是民生需求的满足

刘尚希( 2008)，马海涛、和立道( 2010)指出，很多地方对民生财政的认识较为肤浅，仅停留在数字化、机械的认识，鉴于这种肤浅的认识，地方政府、媒体往往只注重财政支出中“民生”性的占比而忽视支出的质量，这些是远不及真正的民生财政的［3］［8］。陈治( 2011)也提出，民生财政不可以仅靠简单的财政支出占比来判断，否则容易一味强调“增加对民生的投入”，乃至将“民生”本身当作财政支出的正当性基础，而应该看民生需求是否得到满足［15］。吕炜( 2012)指出，民生财政主要是通过提供公共物品和服务，满足有关民生问题的基本需要，是其“民生性”的基本要求［16］。

(二)民生财政的终极价值理念是以人为本

马海涛、和立道( 2010)认为，要是增加在教育、医疗、三农等民生范畴内的投入量无法使广大劳动者的切身生活获得改进，那么所谓的民生财政便失去了它本质的意义，有且只有能真正提升居民福祉的财政支出才是民生财政［8］9。刘尚希( 2011)、吕炜( 2012)也指出，真正的民生财政不仅使大众的健康状态、生活环境以及文化修养等均加以改善，还使大众的各项能力获得了提升。真正的民生财政确保全部的财政支出以有利于保障和提升民生为导向，且最终有利于人的生存与发展。因此民生财政的判断标准应该体现在处处以人为本的终极价值理念上。民生财政的核心是解决当前我国社会经济发展过程中面临的各项民生问题，并以保障公民的基本需求及实现基本公共服务均等化为最终目标［16 -17］。

(三)民生财政的本质特征是法治化和人本化

陈治( 2011)提出，民生财政首当其冲的必要条件是具有合法性，即为了让政府支出得到明确的事先授权，须事先通过权力机关批准政府预算。这是民生财政的最基本标准，同时也是组成一切政府财政活动的基本依据。再者，民生财政的次级必要条件是具备合理性，这是组成民生财政的实质标准。要是忽略了财政投入前期的可行性分析、后期的绩效评价与风险控制，转而仅强调财政对民生的投入，则这类财政并非真正的民生财政。还有，民生财政第三个必要条件是具备一定的程序约束机制。程序须贯穿在民生财政从预算批准、执行到绩效评价等环环相扣的运作过程，据此作出理性选择以及限制权力肆意，这是构成民生财政的民主标准。最后，民生财政还应当具备人本性，这是构成民生财政的价值判断标准，只有以保障与改善民生、提升人的生存质量的财政才是民生财政，人本性是民生财政的题中应有之义［16］。

三、关于我国民生财政历史使命的研究

作为典型的转轨中国家，我国目前正高速运转在以1978年为起点、以中国特色社会主义和谐社会为终点的转轨过程中。民生财政作为政府服务收入与支出的主体，是完善体制进程以及构建社会主义和谐社会中化解公共风险的重要手段之一。因而要研究民生财政的历史使命，主要从其在中国特色社会主义和谐社会框架中的定位这一方面来说。

(一)推动社会经济和谐发展是民生财政的第一定位

吕炜( 2012)认为，民生财政在当前社会主义和谐社会构建中所起的促进作用可以从两个视角来分析。从历史视角看，即是要化解在转轨进程中所发生的资源抵偿;从未来视角看，即是要化解在经济社会发展过程中可能发生的公共风险防范问题［17］1。李文庆、马涛、崔惠民( 2012)认为，新阶段的民生问题不再仅仅是温饱生存和利益分配的经济问题，而是已经表现为追求公平、正义与人的全面发展等更高层次的民生诉求，解决新时期的民生问题刻不容缓［18］。

(二)推进自身体制完善及发展是民生财政的第二定位

吕炜( 2012)认为，推动自身体制完善及发展是中国特色社会主义和谐社会的重要构成，是其最有力的保障，也是民生财政的另一重定位。国家财政作为政府资源再次配置的工具，无法躲避开与市场自行配置间的矛盾，因而一定需要进一步的深化改革来协调好二者之间的关系，最终通过体制规范的界定而成型。但此改革过程中的推进均要以增大财政收支压力、激化收支矛盾为代价，尤其是转轨的中后期会出现各类矛盾集中于财政，这时候财政系统的自身完善及和谐发展就显得尤为重要［17］1。姜永华，鲍曙光( 2014)认为，应通过民生改善政策和基本民生制度安排，从收入、支出、转移支付和财政管理等多角度进一步深化我国财政体制改革，从制度层面解决当前收入分配不公、基本公共服务不均衡等问题，为下一步深化各领域改革，完善社会主义市场经济制度提供改革突破口［19］。

四、关于构建我国民生财政体系着力点的研究

(一)按民生化要求，优化财政支出结构

优化财政支出结构的首要问题就是使对民生投入的占比大幅提升且处于支出中的主导地位，但其提升方式只可分步骤进行，切不可本末倒置，尤其是在财政预算存量难以调整的状况下，仅通过增加的财政量来实现民生支出占财政支出比例的较大提升难度很大［20］。当今，经济建设支出和行政管理支出所占的比重较高，面临将来可能的资金缺口，为了使更多的财政支出优先用于保障和改善民生，必须相应压缩前者比重，并按公共性程度的差异化来安排支出重点，优化支出结构［6］［21］。民生财政绝不是表面上提升了民生支出的占比即可，而是有着更深层次的要求与内涵。这一要求体现在当财政用于民生支出项目部分大大增加的同时，也要杜绝不利于民部分的支出。扩大财政在公共服务领域的支出占比，尤其是对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障及就业、保障性住房、节能环保等方面的扶持，进一步加大公共财政的民生支出额度，使社会成员在教育、医疗和社会保障方面的水平确有明显提高，才能使之更为具体化、多样化和人性化［15］［22］。

(二)按均等化要求，完善转移支付制度

为加强县乡财政的公共服务能力，需要深化省级以下财政体制改革，以合理区分财权与事权为根本，完善转移支付制度。通过不同的转移支付方式，如横向或纵向，来给予县乡一定数额的财务补贴，以填补财力的缺口［21］。需完善转移支付制度，在拓展一般性转移支付范围的同时，严格调控专项转移支付的项目和范围，以此来确保各片区所能供给的基本公共服务能力的一致性。针对那些通过严格科学认定及一定审批程序后确认为专项转移支付的项目，要加强检查监督及绩效评估，防止这部分资金被挪用，以此增强其使用效用。税收返还部分数额庞大，作为保存既得利益而存在的它是构成地域差距过大、与均等化目标南辕北辙的不可忽视的制度因素，可将其并入一般转移支付形式，而取消税收返还的这一部分。民生财政当务之急要解决的问题即为将实现公共服务均等化作为工作重点。事实上，实现公共服务均等化并不是我国现行转移支付制度设计时最初的目的，区域统筹和城乡统筹的均等化也并不被考虑在内，因此当前制度改革更应突出这一重点:用并入一般性转移支付来取代税收返还部分;优化调整当前转移支付形式布局，加大一般转移支付的占比，增强对专项部分的管理;改善省以下的转移支付制度，双管齐下，将解决目前县乡财政难题的办法同转移支付制度改革的举措联系起来。推进民生水平均衡化发展，以期提高当地人民的民生保障水平。同时应通过上下级政府间的纵向转移和平级政府间的横向转移这两种财政转移渠道，向农村和后进地区注入更多的民生资金，逐步提高民生均等化水平［22］。

(三)按规范化要求，健全民主决策监督机制

预算编制的过程不能仅仅停留于形式，除了要有科学的编制办法，如实行部门预算和明细预算外，还要增强对预算实质性的审查审批工作。加强预算编制的透明及公开程度，让民众真正参与到阳光预算中，施行所拥有的权利，如知情权、参与权和监督权，充分发挥能够切实保障和改善民生的外部监督作用。合理地分析民生的内涵，将民生项目支出部分有效细化，使之更规范、更合理地进入法治化轨道。要使涉及民生的利益在公共决策中显现出来，就要建立能尽可能反映民生的表达机制来获取民意，而这一机制的构建主要体现在两方面:一是有侧重点地关注属于无助弱势群体的利益诉求，完善该部分群体民意的表达渠道;二是充分发挥社会媒体的监督作用，作为沟通交流的桥梁来使公共财政更好地成为实质上利民的财政［21］［23］。

(四)按制度化要求，变革财政运行机制

财政收入机制、财政支出机制和财政管理机制，这三个层次是财政运行机制不可或缺的组成部分，它们关系到民生财政政策的和谐发展能否实现。

一是要建立规范化的财政收入体系。整个体系的构建思路是先清理划分各类现行收费的基础，按公共财政要求规范税收及各类收费的组合方式，依据资金性质的不同整理相关的分配关系和社会经济关系。

二是要优化现存的财政支出机制。加强对教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度、住房制度等方面的改革与建设，优化改进制度设计，以制度化要求合理分配民生支出。要科学界定财政支出范围，根据政府与市场的关系以及公共财政的要求，将重点放在满足社会公共产品与服务需求上，尤其是要加大教育、卫生和环境保护等社会公共事业、社会保障和支农等方面的支出。民生支出应考量民众需求的公共性和迫切性，在进行政府财政预算时应明确并细化民生支出的具体项目，在配置民生资源时应当按照需求层次所体现的轻重缓急。

三是要重整财政管理机制。第一步即是完善分税制。对于教育、社会保障、就业等方面的支出，在现有的分税制框架下，其责任不在中央而主要在地方。要完成保持当前的分税制框架下重构民生财政框架这一重大举措，仅仅依靠中央财政是远远不够的，因此还需要调动地方财政对“民生化”的积极性［24］。但当前的分税制所形成的激励机制使地方政府更多地将目光停留在经济增长率上，忽视对教育等民生类公共产品的投入，重视产能而忽略民生质量水平。因此要给予地方必要的财力保证，把反映公共品供给有效与否的指标纳入考核体系［25］。第二步是继续改革预算管理体制。现代的预算体系由财政的制度、管理以及技术创新共同推动构成，从而促进政府职能转变及法制化环境的构成，进而加快经济体制与政治体制的双重创新改革的步伐。公共财政将以适当的成本、不断提升的综合绩效来支撑民生生活水平改善［26］。最后一步是将预算外政府收支纳入预算内管理。预算外政府收支体系是我国经济转型所特有的产物，既不规范也不合法，属于我国财政的“灰色领域”，容易演变为产生腐败的胚芽，因此需要将其纳入预算内来管理，从而构成覆盖全面政府收支的财政预算体系。笔者就整理的构建民生财政基本体制保障问题绘制了一幅结构图(图1)，以期能更清晰的展示其逻辑。

图1民生财政构建基本体制保障的逻辑结构Fig．1 Logical structure of livelihood finance for basic security system construction

五、当前研究总结与未来展望

梳理学界的研究成果可见:

(一)对民生财政内涵理解的把握

针对民生财政的内涵界定众说纷纭，本文梳理已收集的文献资料，将其对概念的理解整合为把握以下四个特征:第一，民生财政是与我国社会主义市场经济向适应的财政体系，是对公共财政在当前改革和经济发展背景下的继承与发展，是对公共财政的具体化和深化;第二，民生财政以马克思主义关于人的全面发展的理论为基石，以公共财政理论为基础;第三，民生财政是以解决各项民生问题为核心，以保障公民的基本需求，实现基本公共服务均等化，为公民提供公平的发展机会和权利，最终实现社会总福利水平提升的最终目标的一个财政体系;第四，民生财政的民生属性不仅体现在财政支出结构上，更重要的是财政目标的民生导向，体现公平正义、以人为本的最基本要求。

(二)当前民生财政的研究特点及未来方向

当前民生财政的理论研究存在以下特点:尽管关于“概念界定”和“必要性”方面的研究已经取得丰硕的成果，但是对民生财政的认识与理解是随着中国特色社会主义政策和体制的变化而变化的，因此民生之路需要政策和体制层面的双重保障。民生财政的考量标准和历史使命的变革表明，只有认清民生财政的定位、目标及衡量标准，才能深化改革，进一步推进民生财政体系的构建。这就为未来民生财政方向的研究提出了新的要求。具体如下:

1．关于民生财政的定位

民生财政并不是财政用于民生方面增多，而应该从制度的层面来理解与定位。这方面的研究也较少。在中国特色社会主义的框架下，面临当前改革中种种的“不和谐因素”，政府当局需要考虑到我国的实际情况，综合考量当前财力、财政体制可承受范围，以期在追求财政体系完整的前提下，找到实现真正的民生财政与现今和谐社会之间的平衡点，并达成有机统一。因此，可以将民生财政建设的考量与中国特色社会主义和谐社会构建的全过程密切联系起来，从而规划民生财政建设的实际方案。这种以发展的眼光、辩证的观点思考民生财政在我国现有框架中的定位无疑是非常有意义的研究思路。若能通过准确地把握民生财政的本质与内涵来理解民生财政在当今大环境中的定位，理清民生财政与经济发展、中国特色社会主义和谐社会之间的关系则显得尤为重要，也是一个值得研究的问题。

2．关于民生财政考量标准

在理论界关于民生财政考量标准的阐述少之又少，仅有一小部分学者在其文章中提及该问题。针对我国财政体制转型具备何种特征、达到何种水平就可认为是民生财政，学术界也没有明确的定论。本文摘录出的三条考量标准也难以归纳统一，仅是从不同角度建立的，并没有考虑到按这种考量标准实施后的民生财政的结果状态，即实际应用与否不得而知。目前的研究状态一直以原则为主导方向，而不是以结果为主导方向，而财政中有关民生项目的支出是否使民众生活质量得到改善以及改善到何种程度才能评判为民生财政也并未给出定论。本文分析认为，在理论上将民生财政的考量标准做一个统一，有利于未来民生财政的实践。因此，该部分应成为未来主要研究领域之一以及深入研究领域之一。

(三)民生财政体系着力点逻辑结构的研究展望

针对民生财政理论体系构建的研究不多，而现今民生财政需要构建自己的理论体系也是未来研究的重点之一(图2)。

图2构建我国民生财政体系着力点的逻辑结构展望Fig．2 Logical structure planning of constructing China's livelihood finance system

一方面，为更好地构建中国特色社会主义和谐社会，民生财政的制度基础是确保民生化与均等化的必要前提。其中，“民生化”是对财政性质在我国特色社会主义市场经济中的明确划定，“均等化”是对公共财政中公共性部分的进一步诠释。构建以期提高民生保障水平的民生财政，大多数学者的研究表明，首先是要按民生化要求优化财政支出结构，确保民生支出部分的稳定增长;其次按均等化要求完善转移支付，实现为公民提供均等化的基本公共服务。

另一方面，为保证民生财政在中国特色社会主义和谐社会进程中的和谐发展，规范化和制度化是其现实路径。要推进民生财政的民主化、规范化，关键是要健全民主决策监督机制，即加强预算编制的透明及公开程度，让民众真正参与到阳光预算中，施行所拥有的权利，如知情权、参与权和监督权。且在我国的大背景下，综合考量就需要克服现有的路径依赖，按制度化要求变革已有的财政运行机制，对构建民生财政制度的理念进行更新，在我国建立起与中国特色社会主义和谐社会相匹配的民生财政运行机制。

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(责任编辑:杨成平)

Connotation，Measurement and Research Progress of Livelihood Finance with Chinese Characteristics: Literature Review of Livelihood Finance Theory

LIN Jia-bin
(School of Economics, Fujian Normal University, Fuzhou 350108, China)

Abstract:Since the emergence of socialist market economy with Chinese characteristics, people's livelihood finance has become academic circles' hot issue．This article summarizes academic research on livelihood finance from four aspects, including connotation, measurement standard, historical mission and construction focus, then reviews the evolution of study, and finally proposes some major issues for the research of livelihood finance．

Key words:livelihood finance; measurement standard; construction focus; overview

作者简介:林佳彬( 1990 - )，女，福建福州人，研究生。研究方向:财政与会计理论。

*基金项目:2014年国家社科基金重点项目“国企红利征缴比例倍增目标下的国资预算支出民生化研究”( 14AGL007) ; 2013年国家社科基金青年项目“公共资源收益合理共享视角下的国有企业红利分配研究”( 13CGL024)。

*收稿日期:2015 -10 -13

［中图分类号］F810

［文献标识码］A

［文章编号］1008 -4940 ( 2016)01 -0020 -07