论依法行政视角下的行政回应弹性

○何艺丹

论依法行政视角下的行政回应弹性

○何艺丹

依法行政的目的是为了将“权力关进笼子里”，规范政府行为，提高政府的服务水平。行政回应弹性体现的是政府行政效率与质量，是体现政府服务水平的标准之一。依法行政满足了行政的合法化，而在依法行政的原则之下保持行政回应弹性则是在合法化的范围内提高行政质量。然而，在行政改革的过程中，一些地方政府和行政部门没有认清依法行政和行政改革的关系，把二者完全对立起来，认为要坚持依法行政就不能推行改革，要坚持改革，就要突破法律的束缚。这种观点与通过行政改革建设法治政府的目标是不符的，既制约了行政改革的推行，又阻碍了法治政府建设。如何正确处理依法行政与行政改革的关系是行政改革实践中不可回避的难题。

一、依法行政与行政回应弹性间的辩证关系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，首次明确了法治政府的本质就是实施法律。依法行政是中国落实行政法治、建设法治政府的根本路径选择。在关于《决定》的说明中，习近平总书记强调，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。这个基本要求与2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于法治政府应具备的“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的要求相比较更加突出行政权责法定化。行政权责法定化必然会导致行政回应弹性空间在一定范围内的收缩，也就是说自由裁量权会相对减小。

依法行政的目标就是建设法治政府，法治政府的核心就是政府活动的合法性。依法行政既要满足法律的“正当性”，又要满足行政的“目的性”。法律是由民意代表机构通过民主化程序而制定的，依法行政藉由法律的民主正当性而具备政治意义上的“正当性”。从逻辑上来讲，依法行政是通过行政活动合法化而得到“正当化”的逻辑［1］。弗朗西斯·福山提出“向上负责制”和“向下负责制”的观点，认为政府责任制不是倾向于向上级长官负责，就是倾向于向基层民意负责。“向下负责制”的政府主要倾向于通过选举这种正式机制来获取民意，而“向上负责制”的政府主要是高层领导通过一些其他非正式渠道来获取民意［2］。我国政体是人民代表大会制度，通过人民代表大会这种民主途径来收集民意，因此从行政体制上来说，中国政府属于“向下负责制”的政府责任形式。中国近些年在基层尝试通过类似西方普选的大众选举方式来产生基层干部，是更加尊重民意的体现。但这种基层选举还存在一些问题，导致民意不能完全真实得到反映。因此，中国政府责任形式是“向下负责制”，但同时还表现出“向上负责制”的特点，这一现实情况使得中国未来面临一个很严峻的问题，也是很多“向上负责制”国家共同面临的问题，那就是如何从基层收集足够真实的民意信息。

无论是哪种政府责任形式都必须以某种形式回应权力和责任的赋予者。中国的国家性质是人民民主专政，国家的一切权力属于人民。因此，与许多采用非正式程序收集民意的国家不同，中国通过正式的程序收集民意，虽伴有信息偏差的情况，但是不可否认，中国政府十分关心民意，政府部门始终坚持为人民服务的原则，而政府的行政活动也不断向更加高效的满足人民需求的方向改革。

综上所述，一方面，行政机关要遵守依法行政的基本要求，必须深入推进依法行政，满足法律的“正当性”；另一方面，行政回应要满足行政的“目的性”，即通过正当化实现行政意义，达到合法化目的。人民要求政府向服务型政府转变，依据民意所做出的行政回应是公民对政府的理性要求，这也是服务型政府建设的重要内容。目前，我国行政改革的一个重要目标就是提高行政效率，行政回应就是政府行政效率的体现，行政回应弹性直接反映出政府的服务能力，这都是政府行政正当化的表现。正如依法行政与行政改革并行不悖一样，依法行政与行政回应弹性的关系也是辩证统一的，保持行政回应弹性必须是在依法行政的前提下进行的，不能置现有的法律于不顾。另外，法律对行政程序做出硬性规定的同时，对于行政实体则需给予一定的自由裁量空间。

二、行政回应弹性的价值解析

娄成武和顾爱华认为，行政回应是指政府对社会及公民的要求做出快速反应及答复，政府要回应社会的需要、公民的需求。行政回应是现代民主社会中公民对政府行为的理性要求，是民主政府和责任政府建设的重要内容，是建立公共服务型政府的价值取向之一［3］。行政回应是民主政府、公利政府、公正政府、责任政府、服务政府的价值体现：行政回应是让人民做国家的主人，体现了政府的民主性；行政回应要为人民谋取公利，为人民提供公平与公正的公共服务，体现了政府的公利性；行政回应是实现政府公正的手段，唯有通过行政回应，切实地实现公正才可成为可能，体现了政府的公正性；行政回应是对人民负责，体现了政府的责任性。服务是政府的一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公民服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，这是行政回应体现出来的深层内涵及人民性特点，因此行政回应还体现了政府的服务性［4］。

笔者认为，行政回应弹性是指在法律对政府干涉行政领域的行政行为做出硬性规范的前提下，政府在服务行政领域可对社会及公民的要求做出能动反应的变通空间。行政回应弹性除了体现政府的民主性、公利性、公正性、责任性、服务性之外，还是政府效率和诚信的体现。

首先，人民需要一个高效的政府，效率成为衡量政府能力的标准。政府行政既要体现高效率，又要实现公共利益的最大化。民众觉得政府好不好最直接的衡量就是能不能“马上办事”。在依据法规的基础上，政府对社会和民众需求的回应速度、回应灵活度就是政府效率的衡量。

其次，不仅公民应该遵守诚信，政府更应该作出表率，将诚信提高到治国理政的高度。违反诚信不仅要承担道德责任，而且也应承担法律责任。建设社会主义政治文明离不开法治和德治的双重保障。依法行政是通过法律对政府的行为加以规范，徒法不足以自行，我们不能忽略德治的重要性。法律的规范作用是有限的，离不开道德的力量，以德行政主要就体现在诚信政府上，政府在行政回应弹性空间中的行政回应度就是政府诚信的体现。政府定位于服务者的角色上，将服务作为政府的一种基本理念和价值追求，在行政回应弹性空间内对行政回应弹性度的把握体现了政府对服务这一承诺的遵守。

三、依法行政视角下对行政回应弹性的思考

（一）加强法的约束与保障

行政回应的弹性不是无极限的，需要法律来给予约束。我们要求行政回应应该有其弹性，并不是否认法律规范的约束性，而是强调在坚持法律至上的理念下，政府对社会或民众的回应应该富有效率。依法行政的价值在于确立了行政权力必须在法律授予的基础上依法行使的原则。对于政府权力而言，意味着在依法行政状态下，静态的政府权力受到法律的约束，动态的政府权力受到法律的控制，即行政回应的弹性空间在法律的控制范围内。法律至上的理念是法治的核心理念，不仅要求行政权力来源于法律，行政在法律之下，无法律即无行政，行政职能和行政组织也必须实现法定化，行政活动必须依据法律，受法律的约束，并不得违反法律的规定。依法行政中依法是行政的正当性，而行政回应弹性则是行政的目的性。行政机关及其人员在进行行政活动时不仅要具有正当性，还要符合行政的目的性。行政机关及其工作人员在实施行政时，要正确认识正当性与目的性的关系。正当性是行政的基础，法律是行政的制度基础，追求行政目的必须依据法律，法律是追求行政目的的保障。法律具有规范人们行为的力量，不论是个人还是政府都必须受法律约束。

法律约束行政权利是为了保障行政目的的实现。假设失去了法律的控制，动态的行政回应弹性空间将发生泡沫式的爆炸。法律规范与回应弹性之间的区间就是在法律作出原则性约束的剩余空间里，行政主体针对对象的需求能够自由裁量的弹性区间，法律规定的行政职责和自由裁量发挥的最优效率是这个弹性区间的两个端点，自由裁量所发挥的最优效率表现出来的就是最优的行政服务，最优行政服务所在的端点就是法律规范与回应弹性的最佳分割点。行政回应弹性空间与法律所作出的规范是相对的，因此没有了法律的压制，这个回应自由裁量的空间就会彻底失去束缚，完全的自由就意味着再无效率可言，这对于政府形象和民众的诉求而言都是十分可怕的。所以依法行政既确保了行政的正当性，又保障了行政的目的性。

法律构成行政的依据和规则。依法行政要求行政依法律进行，但是服务型政府的建设还要求行政机关追求公共利益最大化，不断提高行政的质量和效率，不能只限于法律的执行者和规则的维护者。因此，设计行政依据时，也要注意不能规定得过于刻板，要给行政机关以充分的自由裁量权，针对特殊情况赋予行政机关一定的行政弹性空间，以保证行政目的充分得到实现。

（二）加强政府行政人员的自律与引导

行政人员是行政事务的直接实施者，虽然有法律的约束，但是法律是“他律”，还需要行政人员对服务信念的内在认可，才能在自由裁量时做到“自律”。

政府行政人员首先一定要学习和坚持对马克思列宁主义的信仰，坚定对社会主义的信念，坚持与党中央保持高度一致，不断增强执行党的基本路线、基本方针和基本政策的自觉性和坚定性。其次要服从组织，服从领导，具备组织纪律性。再次就是在可自由裁量的弹性空间内要能廉政拒腐，体现行政执法人员的政治和道德修养。最后是要具备专业的业务能力，既对本部门业务工作熟悉，又对业务相关的法律法规熟悉，在此基础上灵活运用对办事程序。程序得当，对行政回应的效果至关重要。

（三）加强行政机制的完善

行政回应的高效率还需要一套明确而完整的机制来保障。我国行政机制正在不断完善，但仅仅依靠政府自身的改革是不够的，横向来说还需要社会、市场力量补充。行政机制在完善的过程中必须正确处理政府与社会和市场的关系：理顺政府和市场的关系。凡是市场能干的就交给市场干，市场干不了的事政府来干；理顺政府与社会的关系。政府不要包揽权力，而是要还权于民，向社会下放权力；理顺中央和地方各级政府的关系。向地方下放权力，释放地方活力；理顺政府部门内部间的关系。明确部门权责，避免职权不清、职能交叉、相互推诿等问题。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》提出“简政放权”，要求行政改革把“该放的权放掉，该管的事管好”，发挥市场的配置作用，发挥社会的组织作用，发挥地方政府贴近基层的优势，这对提升行政回应弹性是非常有利的。明确政府职能和权力的界限，既不要失责，也不要越权，树立社会、市场自治理念，政府仅在社会、市场失灵时起到补充作用。政府应重视社会的自治能力，强化社会的自我组织状况，在法律规定的范围内政府可以加以干预，但要注意不得破坏社会自主性，区分政府与社会、市场各自发挥作用的领域，树立社会本位、市场本位意识，将社会、市场的自由通过行政权利加以固定和保护。政府将一部分行政事务交由社会自治，不能或不适宜分离出来的行政事务仍由政府实施，允许社会成员参与，实现行政多元化、民主化。最终形成政府权威组织、社会中介组织、市场交换组织三种相对独立而又相互支持的整体机制。

行政回应弹性的一项重要指标就是行政执行效率。高效率的行政执行需有完善的行政执行机制来保障。完善的行政执行机制要求行政执行权的来源、存在和行使必须依据和符合法律，不得与法律相抵触，政府能做什么，不能做什么，要于法有据、程序正当。进一步加强和改善行政执行行为，要规范执行主体，界定行为权限，减少执行层级，整合行政资源。要进一步完善行政执行程序，规范工作流程，依法细化、量化自由裁量权。

（四）加强基层信息收集的即时性与准确性

行政回应首先要获取民众需求信息，然后政府针对民众需求做出回应。中国政府面临的一大严峻问题是如何快速并准确的获取基层民众的需求信息。正如弗朗西斯·福山所认为，缺乏一个真正意义上正式的信息获取机制，将难以了解真实的基层民意，政府不能在民众诉求引起广泛共识之后才捕捉到信息。信息收集的滞后性使得政府的行政形象很被动，后知后觉的行政回应丧失其效率。另外信息经过层级上传往往使得其准确性发生偏差，民意得不到真实体现，这必然使得行政回应的质量大打折扣。

行政回应弹性体现的是政府能力，满足民意要求而提供的行政服务是反映政府能力的基本标准。政府在行政改革的过程中需要不断探索，建立一套正式的信息收集途径，在确保回应正确的基础上进一步要求行政回应的效率和质量。

［1］王锡锌.依法行政的合法化逻辑及其现实情境［J］.中国法学，2008，（5）.

［2］弗朗西斯·福山.政治秩序的起源［M］.南宁：广西师范大学出版社，2014.

［3］娄成武，顾爱华.行政回应的哲学解读［J］.中国行政管理，2006，（9）.

［4］徐红.公民期望与地方政府公共服务均等化［J］.湖北行政学院学报，2015，（4）.

（作者单位 新疆克拉玛依市委党校）

（责任编辑 崔光胜）