《环境保护税法(征求意见稿)》之管见*

王　燕

(江苏师范大学 法学院，江苏　徐州　221116)



《环境保护税法(征求意见稿)》之管见*

王燕

(江苏师范大学 法学院，江苏徐州221116)

长期以来,由于没有开征环境税,我国在环境保护领域采取的经济手段之一是收费,即征收排污费及生态补偿费。由于环境费设定偏低,不能真正反映资源环境的价值信号。同时,与税收相比,其刚性与强制性都显不足,加之企业寻租现象频现,规范性难以把握,严重影响了收费制度的实施,致使我国生态环境进一步恶化。2013年,党的十八届三中全会提出了环境保护费改税的要求,2015年6月10日,《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》发布。然而,其简单的税费平移暴露了理想与现实的巨大落差,环境保护税的诸多问题并没有得到解决,因此进一步修正《环境保护法(征求意见稿)》的相关内容,是完善我国环境税制的前提和基础。

环境保护税;意见稿;税目;税金

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.08.014

持续近四十年的经济飞速发展,加上“两高一低”(环保守法成本高、执法成本高和违法成本低)的环境执法困境,使得我国的生态环境近年来持续恶化。环境问题的解决,单靠环境技术及法律强制性措施是远远不够的。环境税是体现环境正义的较为有效的经济刺激手段,2013年,党的十八届三中全会提出了环境保护费改税的要求,2015年6月10日,《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》发布,使环境税进入普通公众视野,成为关注与讨论的热点。

一、环境税的内涵与功能

环境税是一项比较特殊的税种,它的终极目的是为了保护生态环境,体现环境正义,用税收的手段调解“外部不经济性”所带来的社会不公;同时刺激和推动企业减少污染、节约资源,其具有实现行为激励、损失补偿、筹集资金等功能,这些功能的实现与否是环境税设计好坏的衡量标准。

行为激励。环境税具有正反两方面的刺激,这在生产、流通、消费环节都可实现,国家通过开征环境税、调节税率,加征和减免税收等手段,促使污染环境、利用资源者降低污染、节约资源,刺激企业发展循环经济、实施清洁生产。同时,引导消费者屏弃攀比之风、实行绿色消费。

损失补偿。由于“外部不经济性”问题的存在,企业在生产中污染环境、破坏资源的损失却由全体社会成员承担,这是不公平的。通过征收环境税,采用税收杠杆针对污染和破坏环境的行为纳税,增加企业或产品的税收负担,实现“外部不经济性”问题内部化,不仅对其行为是很好的矫正,同时环境税金也对资源损失、环境污染有所补偿。

筹集资金。从发达国家征收环境税的情况来看,环境税金大都是专款专用,相比其他税种,环境税的主要目的并非为国家筹集资金,而是用其改善环境和保护生态,但环境税的开征毕竟增加了国家财政收入,这使得国家可以在同样情况下,减少纳税人的其他税负,比如减少对劳动、资本和储蓄的征税等。同时,通过开征环境税,形成了国家环境保护和治理污染稳定的资金来源。

二、我国环境税费制度现状

从世界范围来看,发达国家大多已于20世纪70年代始陆续开征环境税,税目繁多,卓有成效。我国作为发展中的大国,至今尚没有开征独立的环境税种。长期以来,我国在环境保护领域采取的经济手段之一是收费,即征收排污费及生态补偿费;同时,税种中资源税、城市建设维护税、车船使用税、耕地占用税和消费税等客观上也起到了一定的保护资源、防止污染的作用。目前我国的环境税费制度主要呈现出以下两大特点。

(一)环境费设定偏低刚性不足、无法反应价格信号

我国对大气、水、固体废弃物及噪声污染行为,是依照2003年国务院发布的《排污费征收使用管理办法》征收排污费。2014年9月1日以后,国家发改委、财政部、环保部联合发布通知,已适当提高了排污费的征收标准,但仍不能很好地反映资源环境的价格信号。例如,有数据显示,一个总排污口污水排放量5万吨、排气筒2.5立方米的石化厂,最后计算下来,其一个月的排污费还不足20万元,这甚至还包括了其超标加倍征收的费用,相比其利润,这实在是一个微不足道的数字[1]。同时,我国对开发、利用资源的行为,采取的是征收生态补偿费的做法,这虽在一定程度上体现了污染者治理、受益者补偿的原则,但是总体设定依然偏低。例如,依照2010年的《青海省原生矿产品生态补偿费征管理暂行办法》规定，原生矿产品生态补偿费实行从量计征。计征标准为焦煤每吨75元、铁矿石每吨5元、铜矿石每吨20元、铅矿石每吨65元、锌矿石每吨10元、金矿石每吨40元。补偿费如此之低,企业毫无负担,致使很多矿产资源(甚至是一些具有战略意义的矿产资源)被滥开滥采,不仅造成资源的巨大浪费、带来了极为严重的环境污染,还危及国防安全、有违代际公平。同时,环境费与税收相比,其刚性与强制性都显不足,加之企业寻租现象频现,规范性难以把握,严重影响了收费制度的实施。因此,多年来,我国环境费制度早已饱受诟病。

(二)绿化其他税种目标性不强、难以实现环境税的功能

除环境费制度以外,我国在税收领域征收的资源税、城市建设维护税、车船使用税、耕地占用税和消费税等也起到了一定的保护资源、防止污染的作用。同时,近年来,整个税收体系呈现出不断绿化的趋势,尤其是资源税、消费税等相关税种绿化明显。例如对原油、天然气征收资源税已由从量改为从价计征、对大排量汽车征收更高的消费税等。但是,受现有税制的影响,这种通过对现有与环境相关的税种改革和完善的做法,难以将完整的环境成本内部化;同时,由于对于环保目标的体现不明确,也不利于形成明确的价格信号,难以充分发挥环境税的外部成本补偿、环境行为激励、优化环境资源配置等功能。因此,我国急需开征独立的环境税种。2013年,在中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,财税体制改革被列为第五大项。其中与环境保护有关的涉及以下三点:首先是改革消费税,对重污染、高耗能、高档奢侈品实行高税率,对节能和环保产品实行低税率或免税;其次是改革资源税,从价计征,扩大范围,清费立税;最后是要设立环境税,以“费改税”,逐步扩大。也就是说,我国将逐步开征以环境保护为明确目标的独立税种。同时,在其他税种改革过程中,充分考虑环保要求,实现我国整体税收体系的“绿色化”。

三、《环境保护税法(征求意见稿)》存在的问题

2015年6月10日,《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)发布,这意味着我国即将结束没有环境税的历史。然而,经过几年等待的《意见稿》,仍让人觉得象征意义明显、改革力度不足。这是因为,《意见稿》未能涉及或回答很多亟待解决的问题,存在着理想和现实的巨大落差。笔者仅就《意见稿》存在的以下问题进行讨论。

(一)权宜之计的改革

《意见稿》虽被冠以《环境保护税法》的名头,但其实际只涉及了对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类污染物的征税,且税额标准与现行排污费的征收标准基本一致,因此《意见稿》的征税对象范围比较狭窄,而且在力度上也不够。故被称为“费税平移”或“清费立税”,而非真正意义上的环境税立法,这种形式而非内容的改革,暴露了“环境税”大帽子与“排污税”小身子的尴尬,只能算作环境税立法改革的权宜之计。

(二)开征碳税的缺漏

如今,全球气候变暖已成为举世注目的环境论题。我国作为发展中的大国,尚未开征碳税,甚至在《意见稿》中都未提及,不能不说是个遗憾。当然,这与气候变化问题的政治化倾向、我国各部门之间尚存在较大分歧不无关系。现如今,我国财政、税务、环保等部门虽力推碳税纳入环境税,但各部门之间意见又有分歧;同时,对二氧化碳征税还涉及碳交易制度以及国际气候谈判和对外贸易等复杂问题,致使碳税的开征问题一直悬而未决。

(三)税收优惠措施欠妥

《意见稿》第四章第十一条款规定:对农业排放、机动车排放、城镇污水处理厂、垃圾处理厂排放免征环境税。笔者认为此规定是欠妥的。目前,我国农村环境问题特别是农业排放造成的污染非常严重,机动车排放也日益成为大气污染的元凶之一,城镇污水处理厂、垃圾处理厂排放早已是关系民生的污染问题,对以上行为采取税收优惠政策,将降低对这些污染行为的遏制力度,这与我们建设生态中国的理念相悖;同时也难以体现税制公平和反映价格信号,将大大削弱了环境税的效能与影响。

(四)征收使用方式不明

《意见稿》虽在第五章规定了征收管理的内容,涉及纳税人申报程序、环境保护主管部门和主管税务机关的职责权限,但并没有明确环境税应由地方还是国家征收,对税收收入使用方式也没有进行规定。按照现行排污费制度的相关规定,排污费收入是专款专用,且绝大部分返还地方用于污染防治,那么环境税金将继续这种做法,还是纳入一般财政预算进行统筹使用?如果纳入一般财政预算,那么环保资金投入是否还能保证?若不能保证,岂不违背了环境税的初衷。

四、对《环境保护税法(征求意见稿)》的建议

(一)开征独立税种完善环境税目

目前,我国开征独立型环境税的政治、经济、社会和技术基础已经具备,但《意见稿》中环保税的征税对象却只限于大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类。这与我国当下严峻的生态环境极不相称。参照OECD(经合组织)国家对环境税的分类,若开征独立的环境税,一般应包括四个税目:污染排放税、污染产品税、生态保护税和碳税。因此,我国不仅要开征独立的环境税,以突出环境保护的目标,同时还应开征更多的环境税目。例如:应对农业污染源征税,以保证公众食品健康安全;对流动污染源征税,以缓解机动车船带来的大气污染;应征收垃圾税,以利于民众形成良好的生活习惯及减少生活废弃物的污染;对污染产品征税,如对含磷洗涤剂和散装水泥等征税;应推行税收绿色化,增加水资源税目、土地、森林和草原税目,以保护有限的自然资源的可持续利用;应在消费环节增加更多的税种,以形成节俭的绿色的消费风尚。

(二)择机开征碳税体现国际担当

基于对温室气体的控制,若干发达国家早已从税收上采取措施控制温室气体排放。英国从1994年就开始针对乘坐飞机的旅客征收旅客税,因为飞机在飞行中排放温室气体,并按照飞行距离与座位组别不同差别征税,最高可达190欧元,最低只有15欧元左右。同样性质的,法国征收的是民航税;德国征收的是航空税;日本则从2007年起针对二氧化碳排放直接开征碳税,以加强对二氧化碳减排的调控力度,同时还对不同的化石燃料煤炭、石油与天然气实行差别税率[2]。因此,为了节约立法资源和提高国际地位,我国也应将碳税纳入环境税,考虑到我国的经济发展现状及负有的是与发达国家共同的但有区别的责任,碳税也可以在今后择机开征。《意见稿》至少应为碳税设立一个开放性条款,为以后进一步细化留下空间,也体现了负责任大国的态度。

(三)优惠措施得当彰显社会公平

相较于其他缓解环境危机的手段,环境税收对企业与公众的行为具有鼓励与抑制正反两方面的刺激作用。《意见稿》也有税收优惠规定,例如，针对农业生产排放的应税污染物,城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场等向环境排放污染物不超过国家规定排放标准的,免征环保税,但此条规定有明显问题。比如,在我国农村广泛存在严重的农药污染、化肥污染、养殖污染等一系列污染,身受生态环境恶化之害的农民、难以享受到安全农产品的公众,恐怕都难以接受这条规定。税收优惠可以有,但应该体现公平、措施得当,即要保证税收刚性,又要体现对低收入人群和家庭的政策倾斜。由于环境税具有累退性特性,低收入人群和家庭更容易受到环境税制度的负面影响,因为他们通常要将其收入的绝大部分用来消费一些生活必需品[3]。因此,为实现真正的社会公平正义,我们应借鉴国外的经验,采取更加多样的税收优惠政策,进行财政转移、税款返还和增值税改革,以减缓环境税收给低收入群体带来的负面影响。例如:借助税收返还政策,通过直接返还,可用税金帮助企业治理污染;通过间接返还,相应减少纳税人的其他税负,比如所得税,可以减轻纳税人的经济负担,使之更易于接受环境税的开征,而不是单纯地对某一行业的税收优惠。

(四)税金专款专用明确使用方式

《意见稿》的内容主要涉及纳税人、税额、征税对象和征税范围、税收优惠及税收征管五个方面,没有提及税款去向,也没有明确其使用方式。同时,虽规定了“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式,但并未明确由国家征收还是地方征收。笔者认为,必须明确税金专款专用,并由地方税务机关征收。发达国家的环境税款基本都用于保护资源、防治污染及环保技术的开发应用和增进社会福利。德国的做法很值得借鉴。德国从1981年开征水污染税,以废水的“污染单位”(相当于一个居民一年的污染负荷)为基准,实行全国统一税。目前,该税年税额可高达20亿马克,全部作为地方收入用于水质保护,社会与环境效益十分显著[4]。另外,从经济效率和征管效率来看,环境税由地方税务机关征收更为便利、合适;同时,为弥补排污费减收给环保部门带来的保障不足,也应该由地方征收。这是因为,按照原《排污费征收使用管理条例》的规定,地方可将排污费的百分之九十作为环保专项资金,而环境费改税后,地方政府与环保部门的这项经费目前尚不明确,而同时由于增加环境监测、环境监察的工作量,环保部门工作成本将相应增加,故必须使地方有充足的资金保障才能将环境税制顺利推行下去。

[1] 谢伟.美国清洁空气法若干问题研究[M].厦门：厦门大学出版社,2015：216.

[2] 孙闯.国外环境税实践与其启示[D].蚌埠：安徽财经大学，2015.

[3] 王慧.分配正义、产业竞争与环境税的制定[J].中国政法大学学报,2015(2):60-65.

[4] 王晓东.欧洲环境税的成功经验及对中国的启示[J].长春理工大学学报，2013(12):83.

Personal Views onEnvironmentalProtectionTaxLaw(draft)

WANG Yan

(LawSchool,JiangsuNormalUniversity,Xuzhou221116,China)

For a long time, due to the absence of environmental taxes, one of economic means in the field of environmental protection in China is to take charge, namely, sewage charges and ecological compensation bill. Because the environmental fee is set low, the value of resources and the environment cannot be really reflected. At the same time, compared with the taxes, the environmental fee is significantly less rigid and mandatory. In addition, corporate rent-seeking behavior occurs so frequently and the standards are so difficult to grasp that the implementation of the toll system is seriously affected, which results in the further deterioration of the ecological environment. In 2013, environmental tax reform was presented at the Third Plenary Session of the Party′s Eighteenth National Congress, andEnvironmentalProtectionTaxLawofPeople′sRepublicofChina(draft) was published on the June 15, 2015. However, it is a simple translation between taxes and fees, which exposes the huge gap between the ideal and reality, because many problems of environmental taxes have not been resolved.Therefore,the content of thedraftshould be further amended,which is the premise and foundation for the improvement of our environmental taxation.

taxes for environment protection;draft;taxable items;taxes

2016-03-16

王燕(1969-)，女，江苏丰县人，江苏师范大学副教授；中国矿业大学马克思主义学院博士生。研究方向：环境与资源保护法。

D922.22

A

1008-6285(2016)08-0055-04

*江苏高校人文社会科学省级校外研究基地“江苏师范大学苏北农村治理创新研究基地”之阶段性成果。