公共性的逻辑起点、界定与测度：西方研究评述

张晓莲，王冰

（1.武汉职业技术学院，湖北武汉430074；2.华中科技大学，湖北武汉430074）

公共性的逻辑起点、界定与测度：西方研究评述

张晓莲1，王冰2

（1.武汉职业技术学院，湖北武汉430074；2.华中科技大学，湖北武汉430074）

作为公共管理学科的核心概念，“公共性”一直缺乏得到广泛认同的解释。在国外研究者看来，“公”“私”有何异同？何为公共性？应当如何评价公共性？目前，国外关于公私界分主要有通约论、二分论和多维度论等观点；关于公共性最具代表性的解释有产权公共性、维度公共性和公共利益的公共性等理论；颇具影响力的评价体系有Bozeman的公共性三维测度模型、Antonsen的公共性评价量表和Cresswell的公共价值评估框架等。

公私界分；公共性；测度

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.005

概念是理论的基本元素，清晰的概念是系统理论构建的前提。但作为公共管理理论的核心概念和公共管理实践的首要良德，“公共性”却一直缺乏得到广泛认同的解释，这使得公共管理学遭遇了某种程度的“身份危机”（identity crisis）[1]。目前，在国外公共性研究中，关于公私之界分主要有通约论、二分论和多维度论等观点；关于公共性解释最具代表性的有产权公共性理论、维度公共性理论和公共利益视角的公共性理论等；颇具影响力的公共性评价体系有Bozeman的公共性三维测度模型、Antonsen的公共性评价量表和Cresswell的公共价值评估框架。

一、公私如何界分

“公”“私”界分是固定公共管理研究对象的前提，亦是定义公共性的基础。因此，国外绝大部分公共性研究以“公”“私”划分为基本逻辑展开。总体观之，国外关于公私之界分有通约论、二分论和多维度论三种观点。

（一）通约论

Simon认为尽管公共组织和私人组织之间存在差别，但是这种差别是程度上的，而不是属性上的[2]。Pesch则承认也许存在些许属性上的差异，然而这种差异并不足以提供公共组织区别于私人组织的有力证据[3]。Chandler发现，一些私人组织尤其是大型私人企业也具有许多“公共的”特征，如它面临公众舆论、目标模糊，和公共组织一样也具有垄断倾向[4]。一家医院的组织、管理和任务要比其公共的抑或私人的性质更加影响员工的工作满意度。公共组织与私人组织之间存在差异性，但是与差异性相比，其通约性更加重要。因此应该努力建立有关一般组织的管理原则，发展具有“普遍适用性”的组织理论。

（二）二分论

这种观点认为“公”和“私”之间存在结构性的差异，强调从产权视角出发，对组织进行非公即私的二元划分。其代表性研究是两篇文献综述，分别是Rainey的《比较公共组织和私人组织》和Perry等的《组织理论的公私界分：批评与研究策略》。在Rainey的文献里，公私区别之处被归纳为组织的外部环境（市场性、制度约束等）、组织与外部环境的关系（组织产品的垄断性、公众监督、影响面）以及组织自身内部的运作特点（管理人员的自由裁量权大小、组织运行程序的灵活度、员工的工作受到激励的程度）三个方面[5]。在Perry看来，私人组织由个体和法人股东所有，其资金来源于市场利润，常为消费者需求和市场竞争所困，而公共机构则由民选的政治集团集体拥有，被国家税收支持，受到政治力量和正式章程制约，更多地履行政治角色[6]。

Rosenbloom强调私人组织只向公众提供产品和服务，而公共组织除了向公众提供产品和服务外，还具有管理公众的职能和责任。如果公共组织像私人组织一样运行，那么公共组织的透明性、代表性和公共性等核心价值就会被削弱[7]。

Allison通过对美国汽车公司总经理的工作任务与美国环境保护局局长的工作任务进行详细的对比分析，得出结论：公共组织和私人组织在不重要的领域很相似，但是在重要的领域却区别很大[8]。

（三）多维度论

随着理论和实践的发展，非公非私、既公既私的组织不断涌现，并大量参与公共事务的治理，二分论受到越来越多的挑战。现实中，许多组织并不能简单归为要么“公”要么“私”，或者要么“国家”要么“市场”。由此，部分学者开始反思对组织进行非公即私简单分类的不足，提出多维视角的公私分类法，这其中以Bozeman的“资金来源—所有权”二维视角的分类为代表。

Bozeman等人发现，所有的组织既是经济实体也是政治实体，都受到经济和政治的限制，这意味着我们必须既从经济视角又从政治视角来观察组织[9]。经济视角关注组织的资金来源（funding），一个组织可以依赖税收（public）或者市场收入（private）；而政治视角关注所有权（ownership），一个组织的所有权可以是代表整个社会的国家（public），也可以属于个人或一群个体（private）。从资金来源和所有权维度出发，Wamsley和Zald将组织分为四种类型，为政府所有依靠税收维持运作的组织（公—公）、为政府所有但依靠市场维持运作的组织（公—私）、为私人所有但依靠政府提供资金运作的组织（私—公）和为私人所有依靠市场利润运作的组织（私—私）。公共管理应该研究每个具有公共性元素的组织（即图1中的阴影部分）[10]。

图1 组织公私四分图

二、何为公共性

（一）产权公共性

产权公共性理论坚持公共组织与私人组织基于所有权的不同而存在结构上差异的观点，把公共性解释为公共组织的一种特质。Rainey将这些特质归纳为：公共项目的决策和执行过程有更多公众参与；公务人员的行为具有更多象征意义和更广泛的社会影响；公职人员的行为必须受到更多公民监督；公众对政府官员的清廉、诚实、公正和履行公共责任等美德有更多期待；行政官员有较少自由裁量权和决策自主权；行政行为更多遵循正式章程；高级官员更多扮演政治角色、履行解释任务。

产权公共性理论根据所有权判断组织的公共性程度。公共性为公共组织所特有。从法律角度看，所有权为“公共的”组织具有公共性，而“私有的”产权组织不具备公共性。但自20世纪80年代新公共管理运动的兴起，许多原本产权为“私”的组织不断参与公共事务的管理，诸如非营利性企业、政府合同承包商、贸易协会等组织陷入了产权性质难以界定的尴尬境地。有学者发现，美国的17000个研究开发机构中有高达17%的组织无法简单按照二分法判断其性质。

（二）维度公共性

以Bozeman为代表人物的维度公共性理论发现，尽管每个组织都同时受到所有权（ownership）和社会控制（source of social control）因素的制约，然而影响组织行为的关键变量是社会控制而非所有权。社会控制分政治控制和经济控制。所谓政治控制是指组织被政府支持或受其限制（如与政府的沟通、所感知的政府重要程度以及所受政府的资金资助）的函数。与之相对应的经济控制指被市场力量支持或制约（如产出激励、雇员的市场估价和以效率为导向的绩效评估等）的程度。每个组织都同时受到政治权威和经济权威的影响。一个组织所受的政治权威增加其公共性（publicness），反之它所受到的经济权威则增加它的私人性（private-ness）。在他的公共性网格图（publicness grid）中（图2），处于坐标右端的组织受到更多的政治权威影响，具有较高的公共性。

图2 Bozeman公共性网格图

（三）公共利益的公共性

以Wamsley为代表的黑堡学者是公共利益视角的公共性研究的代表。公共组织的公共性并不仅仅是一个和私人组织的私人性相对而言的概念，更为重要的是，公共组织代表和维护公共利益，这使得它和其他组织相比具有确保公共问题的解决方案和解决过程都符合公平、正义和民主规范的特点[11]。尽管有许多特征可以区分公共组织和私人组织，但是公共组织服务于公共利益的责任是最根本的差异。因此，公共性即公共利益。

持类似观点的还有新加坡学者Haque。Haque从对市场化改革如何削减公共性的描述出发，罗列公共性评价的重要维度。他认为公共性是一个组织在以下五方面所体现出的程度差异：公私分界的程度、服务惠及对象的范围、公共服务所扮演社会角色的广度和深度、公共承诺和公众信任[12]。公共性是具有民主体制的组织最主要的特征。

日本学者李明伍尽管没有直接给公共性下定义，但是他的研究十分重视公共性的共享特性。他认为公共性即该组织的成员共同享受（其极限为平常）利益，共同承担相应义务的制度[13]。成员范围、享受利益——承担义务的契机、成员的价值判断是评估公共性程度的三要素。根据这三要素可以将已存的或潜在的公共性划分为四类，从“公共性的类型图”的第Ⅰ象限到第Ⅳ象限分别为多元型公共性、权威型公共性、权力主义型公共性和权限主义型公共性（图3）。

图3 公共性的类型图

三、公共性如何测度

（一）Bozeman的公共性三维测度模型

Bozeman认为公共性是组织受到政治权威的支持或限制的程度。对于组织所受政治权威的影响程度，Bozeman最初用“组织资源来自于政府资助的情况”描述，并出于操作便利的考虑，以“组织预算中来自政府资助的比例”测量[14]。在1994年发表的文献里，Bozeman补充了另外两个变量：即目标或议程的公共性（goal/agendapublicness）和交流的公共性（communicationspublicness）[15]。“目标或者议程的公共性”通过两个李克特量表项目测量：如果没有政府资金支持，该项目在未来两年内停止的可能性是多大？如果没有政府资金支持，工作重心发生大转移的可能性是多大？“交流的公共性”指组织与政府的接触情况，Bozeman在问卷中使用了这样的问题测量：在近两周内，你接到的工作电话中来自政府的比例是多少？在近两周内，你收到的第一类邮件中来自政府的比例是多少？（图4）

图4 公共性三维测量模型

Bozeman的公共性三维测度模型被后续诸多研究支持并援引。然而这种测度模型也存在不足，最突出的表现即组织收入中政府拨款与经营利润的比例分配、政府资金对组织任务的影响以及与政府的工作沟通情况这三个测量项目并不足以解释社会控制这一复杂而多维的抽象概念。除此之外，Moulton批评其测量标准只是在描述某个组织之所以为“公共的”特征，而对于预测公共产出表现出明显的解释力不足，并认为这是公共管理理论所面临的一个“大问题”[16]。

（二）Antonsen的公共性评价量表

Antonsen以组织产品或服务的性质特点为视角，开发了“公共性程度评价量表”来判断组织的公共性程度[17]。该量表包括“产品（服务）具有一般公共价值，不适合私人组织提供”、“产品（服务）应该由权威公共组织提供”等按重要程度降次排列的八条测量项目（表1）。他采取维度公共性理论的观点，基于“某些政府组织比另一些政府组织具有更多的公共性”的前提假设，选取来自丹麦的所有权为“公共的”一些公立大学、文化和艺术组织、公共部门研究机构、调解机构和基础设施服务部门为研究样本，对其公共性进行测量。与以往研究不同的是，他放弃了对组织具体职责任务的考察，而重点关注组织在完成职责时所秉持的公共价值，调查样本单位评估自己作为公共组织的理由。若组织与该量表中四条以上标准都很吻合，则该组织具有高度公共性。若该组织只与最后两条吻合或仅仅符合前六条中的一条，则该组织具有低公共性。根据这样的判断规则，公共性既具有定量特征（组织符合测量项所描述情形的条数）也具有定性维度（与该组织相吻合的测量项的重要性排序）。他的研究结果展示了高公共性组织（High-Publicness Organizations，HPO）与低公共性组织（Low-Publicness Organizations，LPO）的区别。前者有复杂的任务、专业的定位、更多的外部股东、互相矛盾的环境要求和更低的管理自治权，后者则相反。

表1 公共性程度评估量表

（三）Cresswell的公共价值评估框架

Cresswell以政府信息技术投资项目为研究对象，构建了基于公众视角的公共价值评估框架（Public Value Framework）（图5）[18]。该框架显示政府公共投资项目通过两种途径产生公共价值：通过提升政府内在价值使公民间接获益；通过提升财政价值（如降低成本、提高效率等）、政治价值（如扩大参与、增加公平和透明、增强合法性等）和社会价值（如提升政府公信力、增强公民经济能力、巩固公民地位等）使公民直接获益。

该框架对公众视角的强调有学术价值和实践意义，但概念的模糊和框架的复杂使其操作相对困难，使得一些后续研究者难以深入分析该方法使用的背景。尽管模型设计十分精良，但是由于对解释现实问题的乏力，导致模型在实践中的运用较为有限。

图5 公共价值评估框架

四、研究简评

综上所述，我们可以发现国外公共性研究成果多来自具有组织行为学背景的研究者。他们分别对“公”“私”有何异同、何为“公共性”、如何评价公共性进行了深入研究。

关于公私界分有三种观点。通约论认为公私组织没有本质区别；二分论则坚持公私组织由于产权不同具有结构性差异，应该对组织进行非公即私的二元划分；多维度论提出应从包括产权在内的多维视角出发对公私组织进行划分。通约论为早期组织理论研究者所支持，从二元论基础上发展起来的多维度论是现代组织理论的主流观点。

基于不同的公私界分之观点，产权公共性理论把公共性解释为公共组织的一种特质，维度公共性理论认为公共性即组织所受到政治权威影响的程度，而以黑堡学者为代表的研究人员则认为公共性即公共利益。就理论核心而言，产权公共性与公共利益的公共性具有同质性。在应然层面，所有权被定义为“公共的”组织，必然以公共利益为根本宗旨，否则就失去了其存在价值。

关于公共性的评价问题，Bozeman和Antonsen都基于维度公共性的概念解释，分别开发了“公共性的三维测量模型”和“公共性程度评价量表”作为工具来判断组织的公共性程度。Cresswell则基于公共利益的公共性解释，从公众视角出发构建了公共价值评估框架，但其由于框架所及概念较为模糊，对之进行后续研究的文献并不多见。

以上观点争议都在一定程度上从不同角度出发揭示了公共性的丰富内涵。正如Marini所说：“公共性并不是组织自身的特点，而是该组织与所处环境之间的关系的一种属性。”[19]这说明，公共性研究绝不是静止的理论孤岛，唯有以辩证、多维、动态的视角进行持续关注，才能越来越接近认识公共性的本质，从而推动公共管理理论的发展。

[1]Waldo，D.Scope of the Theory of Public Administration [A].In J.C.Charlesworth（Ed.），Theory and Practice of Public Administration:Scope，Objectives，and Methods[C].Philadelphia:American Academy of Political and Social Sciences，1968.

[2]Simon，H.A.，Smithburg，D.W.&Thompson，V.A. Public Administration[M].New York:Knopf.，1970.

[3]Pesch U.The Publicness of Public Administration[J]. Administration&Society，2008，40，（2）.

[4]Chandler，J.A.Public Administration and Private Management:Is There a Difference[J].Public Administration，1991，69，（3）.

[5]Rainey，H.G.，Backoff，R.W.，&Levine，C.L.Comparing Public and Private Organizations[J].Public Administration Review，1976，36，（2）.

[6]Perry J L，Rainey H G.The Public-Private Distinction in Organization Theory:A Critique and Research Strategy [J].Academy of Management Review，1988，13，（2）.

[7]David H.Rosenblom，Robert S.Kravchuk.Public Administration:Understanding Management，Politics，and Law in the Public Sector[M].Boston：McGraw-Hill，2005.

[8]Allison.Public and Private Management:Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects[C].Proceedings for Public Management Research Conference. Washington，D.C.:Office of Personal Management Document 127-53-1，1979.

[9]Bozeman，B.，Bretschneider S.The“Publicness Puzzle”in Organization Theory:A Test of Alternative Explanations of Differences between Public and Private Organizations[J].Journal of Public Administration Research and Theory，1994，4，（2）.

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[11]Lambright，W.H.The Minnowbrook Perspective and the Future of Public Affairs:Public Administration is Public Policy Making[A].In F.Marini（Ed.），Toward a New PublicAdministration，the MinnowbrookPerspective[C].Scranton，OH:Chandler，1971.

[12]Haque，M.S.The Diminishing Publicness ofPublic Service under the Current Mode of Governance[J].Public Administration Review，2001，61，（1）.

[13]李明伍.公共性的一般类型及其若干传统模型[J].社会学研究，1997，（4）.

[14]Bozeman B，Crow M.The Environments of US R&D Laboratories:Political and Market Influences[J].Policy Sciences，1990，23，（1）.

[15]Bozeman，B.，Bretschneider S.The“Publicness Puzzle”in Organization Theory:A Test of Alternative Explanations of Differences between Public and Private Organizations[J].Journal of Public Administration Research and Theory，1994，4，（2）.

[16]Moulton，S.Putting together the Publicness Puzzle:A Framework for Realized Publicness[J].Public Administration Review，2009，69，（5）.

[17]Antonsen，Mariann，Torben Beck Jorgensen.The“Publicness”of Public Organizations[J].Public Administration，1997，75，（2）.

[18]Cresswell A M，Brian B G，Pardo T A.Advancing Return on Investment Analysis for Government IT：A Public Value Framework[EB/OL].http://www.ctg.al bany.edu/publications/reports/advancing_roi. 2010-09-26.

[19]Frank Marini.Toward a New Public Administration[M]. Chandler：Chandler Publishing Company，1971.

（责任编辑 李淑芳）

张晓莲（1981—），女，湖北松滋人，武汉职业技术学院讲师、管理学博士，研究方向为公共政策的公共性；王冰（1974—），男，陕西长安人，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究公共价值理论。

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1671-7155(2016)02-0026-05

2016-02-20

湖北省教育厅人文社会科学青年项目（项目编号：15Q264）及湖北省高校人文社会科学重点研究基地湖北商务服务发展研究中心2014年度开放基金项目（项目编号：2014y002）阶段性成果。