拉升地方政府公共政策执行力有效性的研究

胡　焱　翟希瑞（.广西师范大学政治与行政学院　广西桂林　54000；.浙江财经大学财政与公共管理学院　浙江杭州　3008）



拉升地方政府公共政策执行力有效性的研究

胡焱1翟希瑞2
（1.广西师范大学政治与行政学院广西桂林541000；2.浙江财经大学财政与公共管理学院浙江杭州310018）

摘要：执行力的强弱一直是反应一个人、机构、政府和国家能力强弱的指标，如若一个人、机构、政府等执行力非常强，那么政策执行的效果绝对要比执行力不理想的效果强。地方政府的执行力强大与否，对一个国家来说显得特别重要，某种程度上直接影响了该国的经济社会发展程度。执行力是政策制定后想要达到目标效果的最关键一步，所以要想实现政策理想效果，就非常有必要研究政策执行过程中可能出现的问题、原因及如何去解决这一问题，提升执行力，以求实现政策目标。

关键词：执行效果；政策；拉升建议；有效性

一、我国地方政府公共政策执行力存在问题的表现

地方政府的重要职能之一就是执行中央政府的相关政策，所以政策执行在整个地方政府与中央之间扮演着重要的作用，但是我国目前在执行力这方面做的还远远不够，不能达到中央政府要求。地方政府在公共政策执行过程出现诸多问题，如果这些问题不能够得到及时的解决与改进，那么这些政策就难以达到想要的效果，甚至可能达到相反的效果，所以我们有必要找出问题所在，看看问题具体出现在什么地方，然后再采取进一步合理的措施。

（一）执行主体执行观念不强。公共政策从制定到执行、评估、反馈、终结这几个环节都涉及到政策执行主体，离不开执行主体的作用。可以说，执行主体的个人素质、思想观念及配合意识等等都一定程度上影响了政策执行的效果。现实政府中一些政府执行人员执行观念不强，执行意识淡薄，对有关的政府执行事务拖拉执行,更有甚者对上传下达的政策执行任务不够重视,使得一些执行目标及社会矛盾得不到及时解决，这是一个主要的因素。同时，一些执行主体人员由于考虑自身利益，故意歪解政策本意，导致政策执行不到位，给政策目标的实现添加了无形的阻力。

（二）机械性的生搬硬套执行。当中央一项政策出台后，会要求地方政府去按要求执行，但不是机械性地生搬硬套，很多基层政府执行人员不考虑自己所在地的实际情况，缺乏实事求是的精神，在执行公共政策的过程中，采取“抄写”方式执行，其目的是为了应付上面领导的指示盲目执行政策，这样的执行主体根本没有从根本上理解政策精髓，不可能实现政策执行理想效果。

（三）执行标准不一样。执行标准至少包含三层基本标准即价值标准、利益标准和程序标准,表现为执行的“量最广,质最高”。保证较高执行力水平的关键是能够在理解政策精髓的基础上把握好政策执行的标准。影响“执行尺度”问题的因素很多,但是就地方政府执行层面而言,由于地方主义或部门本位主义思想而将政策的执行标准篡改、扭曲、变形。传统的“人情关系”和“寻租”谋私使政策在具体执行过程中的标准被模糊化、复杂化,政策执行标准成为基层执行人员“送人情”和谋私利的工具与手段，正是由于地方利益、人情关系、素质低下等因素导致地方政府执行人员在执行政策的具体过程中标准不统一，对不同的政策目标团体采用不同的标准,其结果是好的政策由于“执行尺度”差异而出现截然不同的效果。

（四）政府执行缺乏评估、反馈、修正机制。一个完整政策系统包括政策制定、执行、评估、终结以及反馈几个环节。这几个环节相互影响，相互作用，每一个环节都是整个系统中不可缺少的一部分。然而由于政府执行力定量测评指标很难选取,执行流程跟踪困难,结果就是无法在现实工作中发挥功效。一项政策的执行往往都不是一个简单的执行过程，这就需要各个环节配合运行。执行主体在政策执行的过程中，随着执行进程的开展，那么会有可能发现一些政策不完善问题。此时，执行主体人员就可能会向政府相关机构反映存在的问题，也可能继续埋头执行，认为这不是自己的工作范围的事，自己只需要认真执行就好，不用管有没有问题。在这种情况下，如果有执行主体去向主管部门反映政策执行过程中出现的问题可能也得不到相应的答案，因为政府部门在政策制定、执行、评估、反馈及终结等环节上并不是分的非常清楚，导致权责不清，相互推脱责任，最终影响了整个政策执行。这种政策执行不完善通道是我国当前大部分地方政府政策执行存在的难题之一。

二、影响地方政府公共政策执行力有效性的原因

（一）执行主体素质有限。任何一项政策的落实都离不开人员的执行，所以执行主体人员的素质高低直接影响了政策执行实现的程度。高素质的执行人员可能会减少很多在政策执行过程中不必要的麻烦，而相对低素质的执行人员相反可能会增加政策执行的难度，所以我们需要进一步加强政策执行主体的素质提升。

1.执行能力缺乏。具体表现为，一些执行人员学习态度不端正，自身文化素质低、学习能力和理解认知等技能有着很大缺陷，自己又不去很好地认识和改正，对上级和中央的相关政策不去主动研究学习。一些地方政府领导干部不敢承担风险和责任，在执行过程中过多凭借主观经验顾虑太多,犹豫不决，不能正确地把握政策的内涵，甚至断章取义，从而影响了政策实施的高效能。

2.缺乏责任意识。个别地方政府的一些官员在执行过程中，对某项新政策缺乏客观了解的态度，形不成清晰的认知，因而无法准确合理执行。甚至部分执行人员对上级下达的执行任务视而不见或者阳奉阴违。所以说，地方政府政策执行力提高的最大障碍就是地方政府执行人员责任意识缺乏，执行意识淡薄。

3.沟通协调能力不强。协调与沟通是政府部门各层级之间交流和传递信息的过程，是整个执行环节中必不可少的一节。如果执行主体无法及时完善地协调沟通，那么信息不准确带来的后果很严重，将导致政策在执行的过程中变形、走样，在侵害了政策目标群体利益的同时，也对政府的公信力和权威性造成不良影响。

（二）政策执行对象的阻力。

1.执行对象自身利益的考虑。每一项要执行的公共政策都会触及到固定的利益群体，一些政策执行一定会触及到相关的利益群体的利益，而这些利益群体的态度如何也会影响到政策执行效果。当既定政策影响其自身利益时，就会出现不配合甚至抵抗态度。例如，拆迁、下岗、计划生育以及征地等政策的实施对利益群体有影响，致使执行阻力加大，增加执行困难，扩大执行成本的支出，这使得执行效果大打折扣。

2.执行对象对政策理解不到位。由于对政策的重视程度不够、执行对象的文化素质偏低或是宣传方式存在欠缺等原因，使执行对象对公共政策的理解有所偏差，所以对既定政策有不配合的态度出现，使得政策无法顺利落实执行。因执行对象对政策的错误理解或理解不透彻，可能会让他们对政策产生抵制情绪。目标群体受政策影响后，其行为调整和思维变化的幅度越大，执行效果就会越差，阻力也会增强。

3.执行对象缺乏参与机会。在政策出台之前，由于缺乏收集资料和相应的了解渠道，导致利益群体的想法和建议没有畅通的通道传达给决策者或是执行者，导致政策缺乏透明度，公众的利益得不到保障或是公众对政策内容不理解甚至不认同。因此，在既定政策执行过程中，执行对象处于从属地位，只能被动接受，很大程度降低了执行对象配合执行的积极性。

（三）缺乏规范统一的执行标准。因为我国各省、市、县、乡镇、自治区的地方情况不一样，所以政策执行环境相对复杂，这就可能要求政策执行人员能够在复杂的政策环境中因地制宜地进行政策执行。正是因为我国存在的这种特有的政策执行环境，所以往往就造成了一些影响政策执行效果不理想的问题。众多执行人员在执行公共政策的过程中表面是按照政策的统一执行标准来进行政策的执行，但在操作过程中又是按照自己的个人意愿去进行操作，变相地为个人、为他人谋取金钱利益。政策执行偏差的出现往往就是这样产生的。

（四）地方政府执行机制不健全。作为一种行为过程，政策执行具有它的系统性。一个地方政府的执行机制健全与否直接关系到整个公共政策能够完整地实施。而我国地方政府政策执行机制明显存在缺陷。地方政府部门大部分只设置了执行部门，而没有设置相应的评估、反馈以及评估部门，这就导致组织运行机构安排不合理，直接影响了政策执行的效果。与此同时，政府执行机构领导管理水平有限。领导者的个人素质直接影响管理中的决策、组织、领导以及控制等各个部分的发挥。一个具备较高领导管理水平的领导者肯定能够加速政策执行的进程，也能够协调、安排和部署好相关部门的工作，使各个部门的资源能够最合理化配置。除此之外，还有缺乏完整的全程监督机制的问题。对于在执行过程中出现的歪曲执行、变相执行等情况，不能够及时制止处理，这就是缺乏监督的后果。行政监督和社会监督都比较缺乏，政府应该建立一套完善的监督体系，形成监督合力，促进政策执行。

三、提高我国地方政府公共政策执行的有效性建议

（一）构建合理的公共政策执行主体人员和组织。地方政府在规划公共政策执行主体人员和组织时，应该考虑到构建一个最科学、合理的执行机构，使具有不同素质特长的政策人员有机地结合，以形成政策团体的最佳素质结构，包括知识结构、智能结构、性格结构和年龄结构等。同时，设置一个合理的政策机构，使政策机构与政策技术要求一致；政策机构与政策时效要求一致；与制度化要求一致。“信息沟通机构的减少也必不可少，信息下行顺畅，才能政令同行，上传下达，政策执行才能顺利进行；信息上行顺畅，才能使信息反馈及时、准确，有利于对政策执行有效的控制；信息平行顺畅，有利于各个政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性”。[1]

（二）加强执行人员的执行素养。“人是管理活动中的第一位因素，是最重要的因素和最活跃的因素”。[2]对公共政策执行力有效性提高起着至关重要作用的是执行主体的素养。政府政策执行人员是构成整个政策执行体系的基石，他们是贯彻和落实政策的最关键“先生”，所以提高执行机构主体的素养就显得尤其重要。一方面加大对执行人员素养的培训，通过组织培训来加强执行人员的个人素养，让他们能够自发感受到提高执行素养的迫切性，让他们积极主动自觉地去自我学习，自我提升执行素养；另一方面把执行素养的高低与工资绩效挂钩，通过政策执行效果的有效性来参与最终的工资绩效发放，有效地刺激执行主体重视执行素养的提高。

（三）提高政策执行对象接受能力。公共政策执行有效性不仅仅取决于政策执行主体这一个方面，同时也受政策执行对象的影响。政策执行对象是政策执行主体所要执行的对象，是政策被执行的对象。执行对象接受能力的强弱、个人文化水平的高低和思想观念的开放程度直接影响着政策执行有效性的效果。

1.提高执行对象的理解能力。理解能力是一个人对一件新鲜事物接受快慢的重要指标，而理解能力很大程度上是通过文化程度来体现，所以需要提升执行对象的文化水平。执行对象文化水平高则可以减少执行人员在政策执行的困难。相反，则可能会加大政策执行的难度。

2.扩大政策的宣传范围。由于我国尚处于发展中国家阶段，很多地方还不是很发达，有的地方甚至还无法上网，这就有可能导致了政策的滞后性。因此，地方政府在执行政策的过程中，应该加强政策的宣传，扩大政策知晓范围，要踏实认真地将政策宣传到最基层的人民群众手中，让他们真正地理解政策的内容，提高他们对政策的认同度。

3.积极引领公民加入。政策执行对象积极地参与到政策执行过程当中来，可以十分有效地减少诸多不必要的麻烦，可以减少执行成本的支出，可以改善执行者与被执行者之间的关系。引领公民加入到政策执行的过程中很容易加快政策执行进程。

结语

我国地方政府的公共政策执行力在某种角度上直接决定着高层政策能否达到理想效果。基层政府在公共政策执行上还存在着许多明显问题，例如，上级政策执行拖沓、社会问题的解决迟缓、政策执行的效能低下以及地方政府公信力下降等等，这些都直接影响了我国地方政府的公众形象，也可能损害了公民的合法权益。这就需要政府要找出存在的问题及原因，能够科学合理提供改善的意见，对我国地方政府政策执行力不到位、不理想的情况进行改善与提升，努力提高执行主体的执行素质，培育相关的行政执行环境，积极建立合理科学的政策执行法律规则制度，从根本上改善目前执行不理想的事实。

参考文献：

[1]严容，万懿.地方政府治理[M].北京:社会科学文献出版社，2001:8-9.

[2]唐海波.转型期我国政府执行力探析[M].长春：吉林大学出版社，2009:28.

[责任编辑刘金荣]

中图分类号：C93

文献标识码：A

文章编号：2095- 0438（2016）05- 0018- 03

收稿日期：2016-01-07

作者简介：胡焱（1989-），男，广西师范大学政治与行政学院在读硕士；研究方向：公共政策改革与发展。