最低工资制度的困境与对策研究

2016-04-13项贤国唐山师范学院历史文化与法学系河北唐山063000

绥化学院学报 2016年5期

项贤国　张　婷（唐山师范学院历史文化与法学系　河北唐山　063000）

最低工资制度的困境与对策研究

项贤国张婷
（唐山师范学院历史文化与法学系河北唐山063000）

摘要：最低工资制度是我国劳动法中确立的维护劳动者合法利益的一项基本制度，劳动权、权利义务一致和公平正义理论是该制度的法理基础。文章依据最低工资制度在运行中存在立法层级低、制定程序不合理、处罚力度较低和监管机制缺失等诸多现实困境，提出完善我国最低工资制度的对策建议，以期实现社会公平、稳定和宏观经济目标以及保护劳动者生存权的立法目标。

关键词：最低工资；劳动权；困境管窥；对策建议

最低工资制度是我国劳动法律规范保护劳动者合法权益的一项重要制度，但有关最低工资制度的立法存在诸多困境，现行法律位阶较低，立法水平不高，这严重影响了最低工资制度的实施效果，本文试图以此为视阈，深度剖析最低工资制度的法理基础、现实困境与路径破解。

一、最低工资制度的法理考量

（一）最低工资制度的基本内涵。理解最低工资制度，首先必须解释最低工资的含义，现行立法中规定最低工资内涵的条文主要集中在《企业最低工资规定》（1993）和《最低工资规定》（2004），前者第三条规定，最低工资是指劳动者在法定工作时间内提供了正常劳动的前提下，其所在企业应支付的最低劳动报酬；后者第三条也规定，最低工资是指劳动者在法定工作时间或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬。

笔者认为，最低工资制度是指首先由政府拟定最低工资标准，要求用人单位在劳动者依法或依约完成工作任务的前提下，应向劳动者支付不低于最低工资标准的报酬的一种制度，其目的在于维护劳动者的合法利益。最低工资制度是政府设定的保障劳动者基本生存权的最低限度，具有法定性、强制性等特征[1]，用人单位必须要遵守最低工资制度。

针对最低工资的标准，现行劳动法中规定了用人单位不得低于最低工资标准向劳动者支付报酬，否则其行为无效，用人单位除应当补足外还要加倍赔偿劳动者一定的赔偿金。政府在确定最低工资标准时应充分听取用人单位工会、用人单位的意见，综合权衡当地社会经济发展水平、物价水平、平均工资水平以及用人成本等因素。同时，在最低工资标准确定后，应根据经济发展状况适时加以调整，但应控制调整幅度，调整的次数不宜过多，一般每年至多调整一次。

（二）最低工资制度的法理基础。

1.劳动权理论。最低工资标准权是劳动者的一项基本劳动权，也是劳动者满足其基本生存需要的最低方式，是劳动者生存权的体现。生存权是我国法律确立的人权的核心内容，也是以劳动权的权利谱系中的应有权利，因此劳动者的生存权应当得到保障。劳动法作为社会法的组成部分，具有区别于民法的显著特征，二者在调整对象上有本质区别。劳动法对弱视群体利益的保护更为突出，国家采取多种措施干预劳动者的劳动条件，包括根据劳动基准法律规范向劳动者提供最低的保障标准，并且用人单位与劳动者订立劳动合同时必须要明确不得低于劳动基准确立的最低标准。

2.权利义务一致理论。权利和义务相一致是法理学的基本理论，该理论意味着任何法律主体在拥有权利的同时也需要履行一定的义务，法理上一般不存在无义务的权利抑或无权利的义务，故有学者认为：“法律上讲任何人既是权利主体又是义务主体，一切法律主体既享有权利又承担义务。”[2]更进一步而言，这里的权利和义务在总量上是对等的。根据劳动法律规范，用人单位和劳动者各自享有相应的权利和义务，劳动者的权利是获得劳动报酬、义务是付出自己的劳动，用人单位的权利是要求劳动者完成指定的工作、义务是承担劳动者的工资和其他福利待遇。

3.公平正义理论。公平正义是社会法的重要价值目标，社会法以保护弱者利益为宗旨，劳动者相比于用人单位而言处于弱者，其在信息获取、报酬支付等方面受制于用人单位，为了防止二者的关系过于失衡进而诱发一系列社会问题，社会法需要调适二者利益关系。因此，在我国经济发展新常态背景下，国有企业改革处于深水区，社会经济加快转型升级，亟需运用公平正义理论支撑最低工资制度的建立与完善。

综上，笔者认为，我国确立最低工资制度具有立法上的正当性，建立最低工资制度具有历史的合理性和现实的必要性，其法理依据殷实，尤其是随着社会法的兴起和发展，弱者利益更加受到法律的关注，公平正义理论在社会法中不断生根发芽，并进而成为最低工资制度的法理基础，对最低工资制度的确立具有重要的理论铺垫意义。

二、最低工资制度的困境管窥

（一）最低工资制度的立法层级较低。通过梳理我国最低工资制度的立法可知，其法律位阶较低。基于最低工资制度立法的发展演变，我国尚未建立一套完整的操作性很强的法律规范体系。《劳动法》只是对最低工资制度作了原则性规定，并且缺乏法律责任的规定，执行力较差，而《企业最低工资规定》和《最低工资规定》都只是原劳动部颁布的部门规章，法律层级较低，法律效力不高，可操作性不强，因而法律约束力不高。

进一步而言，原劳动部颁布的《最低工资规定》中并没有规定用人单位不执行最低工资标准的法律责任，也就是说，根据现行立法用人单位违反最低工资制度的责任不明确。不过，在部门规章中设定严格的法律责任条款也有违法理。因此，欲提高最低工资制度的法律效力和执行力，必须要改变其立法现状，将其一系列规定上升为法律，明确严格的法律责任制度，只有这样才能真正改变其立法和执法上的困境，使善良之法得以落实。

（二）最低工资标准制定程序不合理。最低工资标准的确定应当由法定机关依据法定程序来完成。我国现行劳动法将该标准的确定授权于省级政府，国务院只履行备案职责。实践中最低工资标准的确定采用的是三方协商的方式[3]，这里的三方指的是政府、工会和用人单位代表。《劳动法》的法条上规定了最低工资标准的确定程序，但规定的不够具体明确，并没有规定怎么确定。

实务中，上述三方就最低工资的标准很难达成一致，各有各的利益考量，政府为了维护社会稳定、保障劳动者的合法利益，工会往往左右为难，一方面工会要响应政府的感召，另一方面工会需要顾及用人单位的利益，用人单位则为了维护自身利益，压低最低工资标准。这种现状对于劳动者权益的保护、最低工资标准的执行非常不利，因此，如何处理好三方关系对于最低工资标准的确定、实施都具有重要的意义，是实践中必须要解决的突出问题。

（三）处罚性条款及救济性措施缺失。现行立法对于用人单位拒不执行最低工资制度的处罚性条款规定得过轻，只是在劳动合同法中规定，用人单位低于最低工资标准支付工资时，应补足差额；拒不补足的按应付金额50%～100%加付赔偿金。若用人单位就是不支付的，则没有再规定承担各种法律责任。这使得实践中有相当的用人单位并没有履行最低工资标准，使法条流于形式，好看而不好用，不能真正保护劳动者的合法利益。

同时，劳动法律规范中对于用人单位违反此项规定而劳动者的救济途径规定的过于模糊，根据现行法只是笼统地规定可以通过仲裁和诉讼两种方式来寻求救济。没有发挥调解和劳动行政主管部门的作用，往往使得劳动者迫切需要救济但却总是救济无门。

（四）缺少最低工资的监督管理机制。现行最低工资制度往往依赖于用人单位的自觉执行和劳动者的司法救济，实践中没有建立对这一制度的监督管理机制，使得最低工资制度的执行沦为空谈。虽然在立法上规定了对最低工资制度的监督管理主体，但这些主体并没有切实履行职责推动最低工资制度的真正落实。

进一步而言，在实践中，我国用人单位的工会组织的设置形同虚设，工会不能真正起到保护劳动者合法利益的作用；劳动行政主管部门囿于政绩观考虑，放任用人单位的违法行为，对用人单位拒不执行最低工资制度的行为置之不理、暗中保护用人单位，严重侵犯了劳动者的合法权益[4]。

三、最低工资制度的缝合对策

（一）提高最低工资立法的法律位阶。考察域外立法经验可知，国外很多国家在《宪法》中明确规定最低工资制度，并界定最低工资的取得条件是劳动者完成了正常的工作任务[5]。我们知道《宪法》是国家的根本法，在《宪法》上确立最低工资制度具有重要的法律意义。我国应当充分借鉴这一立法经验，提高最低工资制度的立法层次。

最低工资制度一旦写入宪法，意味着它上升为公民的基本权利，这对最低工资制度的实施具有重要作用。同时，在现有立法体系下，可以出台专门的司法解释，明确违反最低工资制度的法律责任，理清救济路径，进一步明确原有法律规定中的模糊内容，增强最低工资制度的可操作性与可执行性。此外，还应当提升劳动法在社会主义市场经济法律体系中的法律位阶，平衡劳动者与用人单位的利益关系，切实保障劳动者的正当权益。

（二）明确最低工资标准的确定程序。根据劳动法律规定，最低工资标准在国务院人力资源和社会保障部门同意的条件下由省级政府依法制定，这种制度设计在实践中产生了很多问题，各地方规定的最低工资标准差别甚大，事实上，国务院人力资源和社会保障部门根本左右不了地方政府确定最低工资的标准。

笔者认为，最低工资标准的确定应由国家层面来完成，因为地方政府在确定最低工资标准时往往只考虑本地方的经济发展情况，片面追求本地方的经济利益和实施效果，而让国务院确定最低工资标准可以综合考虑全国经济发展水平和各地方的利益衡量，相比较来说更为公平、公正。同时，国家统计局和人社部对经济发展状况的统计和工资水平的调查，都是亲自完成的，并不是对于地方数据的简单处理得出的结论。因此，由国务院确定最低工资标准具有现实的可能性和必要性。

（三）强化最低工资救济的现实途径。在《劳动法》中增加关于最低工资制度的处罚性条款，对此，可以修正《劳动合同法》中的经济赔偿金的相关条款，增加关于违反最低工资制度的惩罚性赔偿责任，并且比其它违法行为责任要更重一些，也就是说，只要用人单位低于最低工资标准支付劳动者报酬，劳动者即有权向法院请求追究用人单位的赔偿责任。这项规定将在最大程度上震慑用人单位，迫使其不敢轻易地违反最低工资制度。

关于劳动者的救济性措施，可以规定凡是用人单位未及时按照最低工资标准支付劳动者的报酬时，劳动者即享有选择向法院或仲裁机构主张维护自己的合法权利，这里的法院救济或仲裁救济由劳动者单方面选择，而不再设置前置程序，这更有利于保护劳动者的利益。因为实务中劳动仲裁机构的裁决随意性较大，缺少制约机制，裁决结果常常对劳动者不利。

（四）健全最低工资的政府监管机制。最低工资制度实现了劳动者的基本劳动权，最大限度保护了劳动者的合法利益，但这个制度要真正得到落实，依赖于健全的政府监管。健全的政府监管机制应包括两个部分的内涵，一方面，建立对违法用人单位的严格执法机制，各级劳动监察部门要加大对辖区内的用人单位执行最低工资制度的情况实施定期或不定期的抽查，并与公安、工商等部门加强配合，对不执行最低工资制度的用人单位进行多部门的联合执法。另一方面，建立对政府主管部门的追责机制，凡政府执法不到位的或政府失位的，追究该政府部门领导的责任，制裁政府的不为、乱为和恶为。在这两面机制的建立健全下，确保最低工资制度的全面落实。

著名学者哈耶克曾说过：“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束。”[6]一个好的制度必须要有相应的保障机制才会被执行，否则即使再好也只是写在法律条文中。当前应当完善我国的最低工资立法，健全最低工资制度，提高最低工资立法的可操作性与强制力，从而，切实保障劳动者的工资收入权益。

参考文献：

[1]王弟海.从收入分配和经济发展的角度看我国的最低工资制度[J].浙江社会科学,2011(2).

[2]李步云,杨松才.权利与义务的辨证统一[J].广东社会科学,2003(4).

[3]柯龙山.最低工资标准与劳动者待遇:统一抑或排斥[J].财经科学,2010(8).

[4]李珂.最低工资标准的传导效应对企业经营管理行为的影响[J].中国劳动关系学院学报,2012(3).

[5]魏章进,韩兆洲.国外最低工资制度理论研究及启示[J].商业时代,2006(14).

[6][英]弗里德利希·冯·哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅,等译.北京:中国社会科学出版社,1997.

[责任编辑刘金荣]

中图分类号：D912.5

文献标识码：A

文章编号：2095- 0438（2016）05- 0011- 03

收稿日期：2016-01-28