刍议农村土地流转的立法变迁与发展*

王锦慧，荣海瑞

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)



刍议农村土地流转的立法变迁与发展*

王锦慧，荣海瑞

(山西农业大学 公共管理学院，山西 太谷 030801)

农村土地流转是优化土地资源配置的有效方式，有利于实现适度规模经营。我国农村土地流转经历了从自发无序到规范引导、从进展缓慢到成效显著的过程，农村土地流转制度的立法规制经历了禁止流转、允许流转和规范流转三个阶段。但仍存在法律规范立法位阶低、法律规范体系性不强、法律规定不一致、法律规定内容矛盾、缺乏可操作性等问题。要加快构建农村土地流转立法体系，完善行政执法体制，健全司法保障体系，增强农民维权能力。

农村土地流转；立法体系；执法体制；司法保障；维权能力

农村土地流转是优化土地资源配置的有效方式，不仅可以激活土地市场，有效实现适度规模经营，而且有利于满足工业化城镇化建设对土地资源的需求。对“农村土地流转”这一概念的界定，当前在学界中有广义和狭义之分。广义的农村土地流转指能够依法引起土地物权关系变动的一切行为，包括土地的征收、出让和转让，土地与房屋的出租和农村集体建设用地流转、农村集体土地承包经营权的流转等。狭义的农村土地流转仅指能够引起农村土地承包经营权主体变更的法律行为[1]。

本文所探讨的“农村土地流转”采用的是狭义的概念，是指农村土地承包经营权在不同经营主体之间的流动和转让。根据我国《农村土地承包法》的规定，农村土地承包经营权包括以下两大类：一类是家庭承包方式的土地承包经营权，另一类是其他方式承包的“四荒”土地承包经营权。本文所说的农村土地流转包括这两类土地承包经营权的流转，而具体则是指在不改变农村土地权属和农业用途的基础上，农村土地承包经营权人依法将承包地的部分或全部权能通过法定方式让渡给他人的行为。农村土地有规范的有序流转，不仅事关农民土地财产权利和农民利益的维护，而且还关乎农业经济的持续发展和农村社会的稳定。本文从法律的视角谈谈我国农村土地流转制度存在的问题，并力图寻求解决问题的对策。

一、我国农村土地流转制度的立法变迁

伴随着我国农村土地制度改革的演进，土地流转经历了从自发无序到规范引导、从进展缓慢到成效显著的过程，农村土地流转制度的立法规制也经历了禁止流转、允许流转和规范流转三个阶段。梳理我国农村土地流转制度的立法变迁，有助于我们找到当前我国农村土地流转法律制度的问题所在，从而帮助我们寻求农村土地流转的正确发展方向。

(一)法律禁止流转阶段(1978—1988年)

通过家庭联产承包责任制，农民取得了农村土地承包经营权，但在农村改革之初，无论是法律还是政策都不允许农村土地承包经营权流转。1982年《宪法》明确规定：“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”1986年的《民法通则》和《土地管理法》也都有“禁止以任何形式非法转让土地”的规定。1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》规定：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回。”[2]虽然，法律和政策都不允许农村土地流转，但现实生活中存在一些农户私下流转承包地的现象。随着乡镇企业的发展，农户间土地的转包和转让现象越来越多。针对这一现象，中共中央《一九八四年农村工作的通知》明确指出，社员因无力耕地或转营他业，可以协商转包。这就为承包地的流转提供了政策依据。1986年最高法院《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》中明确界定了农村土地承包经营权转让的含义：“转让是指承包人自找对象，由第三者代替自己向发包人履行承包合同的行为。”政策的初步开放为下一步农村土地流转的法律开禁奠定了政策基础。

(二)法律允许流转阶段(1988—2002年)

1988年《宪法修正案》规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，标志着我国农村土地流转进入到了“法律允许阶段”。 此后各种法律法规纷纷对这一问题做出规定。1988年《土地管理法》明确规定土地使用权可依法转让；1993年《农业法》赋予承包方转包权利；1994年国务院《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中具体规定了土地承包经营权的流转方式；2001年中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》进一步肯定，“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求”。法律的开禁和政策的规范使得我国农村土地流转制度得以初步确立。

(三)法律规范流转阶段(2003年以来)

2003年施行的《农村土地承包法》，用12个条款，以整节的形式，对家庭承包方式的土地承包经营权流转作了较为全面的规定，标志着我国农村土地流转真正地走上了法治化道路。2005年农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，对土地流转作了更为系统和细致的规定。2007年《物权法》进一步明确了土地流转的方式。2008年党的十七届三中全会提出，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。会后，地方政府纷纷制定相关地方法规以规范和推动农村土地流转，各种农村土地流转创新模式在全国纷纷呈现[3]。2014年国务院颁发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，以保护农民的土地承包权益为出发点，鼓励创新土地流转形式，为我国农村土地流转进一步指明了改革方向和创新路径。

综上所述，我国农村土地承包经营权的流转经历了从禁止流转到鼓励流转，从政策调整到法律规范的发展历程，在法律规范上也经历了一个从无到有，从不规范到日渐规范的变化过程。虽然从宪法到具体法律，我国已经为农村土地流转构建了一整套的法律制度。但是，随着改革的深入，法律制度的内容缺失和体系不协调等问题依然困扰着农村土地流转。

二、我国农村土地流转制度存在的法律问题

随着农村土地流转的不断深入，土地流转中的法律问题日渐突出。对于农村土地流转的很多细节问题，现行法律法规未能做出具体的规定，而现有的规定又过于原则，可操作性不强。此外，由于农民法治观念薄弱，在农村土地流转过程中存在主体意识不强、合同意识较差等问题，给农村土地流转的合法性和规范性运作带来很大的困难。

(一)法律的缺位导致农村土地流转“无法可依”

1.无中央立法，法律规范立法位阶低。目前，调整我国农村土地流转的法律只有《农村土地承包法》和《物权法》两部法律。从立法位阶上看，农村土地流转的法律立法层次较低。由于行政规章较多，人大立法偏少，导致法律的效力级别低，从而影响法律的实施。因为行政规章的制定者同时又是执法者，使得农村土地流转在实践中容易受到行政命令的干扰。从立法内容上看，涉及流转的内容也主要是以某一章节或某些条款的形式零散地规定在这两部法中，原则性规定较多，具体性规定较少，导致处理土地流转纠纷缺乏明确的法律依据。

2.无统一的立法，法律规范体系性不强。虽然有很多法规对农村土地的流转作出了规定，但不同法律法规的规定相互不衔接，无法形成统一协调的立法体系，导致实施性较差。迄今为止，我国没有一部关于农村土地流转的完整的、专门的、细致的、更具指导性和操作性的《农村土地流转法》，这是我国当前关于农村立法工作亟待解决的重要问题。

(二)法律的冲突导致农村土地流转“有法难依”

1.法律规定不一致导致适用上的混乱。比如关于农村土地流转的方式，法律规定就不一致。《农村土地承包法》第32条规定家庭承包的土地承包经营权流转有四种方式：转包、出租、互换和转让；而《物权法》第128条规定的流转方式仅有三种，少了“出租”这种流转方式。与此类似，《农村土地承包法》第49条规定“四荒”地的土地承包经营权的流转方式也有四种：转让、出租、入股和抵押；而《物权法》第133条规定的此类农地流转的方式只有三种，同样也没有“出租”这一流转方式。流转方式的不确定性必然造成司法实践中的有法难依，严重制约了我国农村土地流转的进行。

2.法律规定内容矛盾容易引发纠纷。法律之间就同一事项的矛盾规定，容易导致双方交易缺乏约束性和安全性而产生纠纷。比如，根据《土地管理法》第37条的规定，发包方在承包方“连续二年弃耕抛荒”的法定情形下，可以收回发包的耕地。但《农村土地承包法》及相关的解释中又规定“任何组织和个人不能以土地抛荒为由收回农户的承包地”[4]。这种矛盾规定导致实践中执法人员无所适从，也容易引发种种矛盾。再如，根据《农村土地承包法》第38条的规定，以家庭承包方式的土地承包经营权流转采取的是登记对抗主义，即登记仅仅是公示要件。这就意味着，不登记既不影响流转合同的成立与生效，也不影响承包经营权在当事人之间的转移。而在《土地管理法》和《物权法》这两部法中均采用的是登记生效主义，即进行流转登记是农村土地流转合同生效的必备要件——不登记，流转合同就不成立，也无法发生法律效力。这种冲突的规定直接导致农村土地流转在实践中“有法难依”。

3.法律规定原则性过强缺乏可操作性。农村土地流转的法律法规原则性的规定多，配套法律法规又不完善，不利于实际操作。《农村土地承包法》第33条规定了本集体经济组织成员在同等条件下享有优先权。但对“同等条件”的内容却未做出明确规定，导致本集体经济组织成员的优先权流于形式。根据《农村土地承包法》第31条和47条规定转让农村土地承包经营权“须经发包方同意”，但该规定过于笼统，存在同意权行使主体、同意或不同意的法定理由以及同意权行使程序等问题，在实践中缺乏可操作性。

(三)法律意识淡薄导致农村土地流转“有法不依”

由于农民的法治观念淡薄，加之法律宣传不到位，农村土地流转中存在一些“有法不依”现象。

1.缺乏主体意识，流转主体错位。根据我国相关法律的规定，要不要流转、以什么样的方式流转、流转给谁等权利应该由农民依法享有。然而在实践中，农民缺乏主体意识，不知道自己享有权利的内容，利益受到损害也认为是理所当然。在农村土地流转过程中，行政色彩浓厚，流转主体错位，强制流转、越权流转等现象时有发生。

2.缺乏合同意识，流转程序违法。由于缺乏合同意识，导致我国当前农村土地流转的程序很不规范，流转纠纷时常发生。首先，土地流转方式以口头约定居多。农民普遍认为土地在村内流转，交易双方都是熟人，碍于情面，以私下协商和口头约定的方式进行，随意将土地进行流转，从而影响土地流转的稳定性[5]。其次，土地流转合同不规范。即便签订了合同，但合同内容简单，对双方的权责约定不具体，为日后土地纠纷埋下了隐患。

三、完善我国农村土地流转制度的建议

党的十八届三中全会开启了我国农村土地流转的变革之门。农业的规模经营和政策的鼓励引导，为农村土地流转提供了内在吸引力和外在推动力，而完善的法律制度是推进我国农村土地流转的根本保证。因此，推进农村土地流转，需要法律为之保驾护航，努力实现“有法可依，执法必依，违法必究，有法会依”。

(一)构建农村土地流转立法体系，使农村土地流转做到“有法可依”

加快构建以农民土地权益为内容的立法体系，通过法律明确农民土地权益的具体内容，并对实现农民土地权益的具体制度、法律责任和纠纷解决机制等问题予以系统规定。农村土地流转的立法应重点在以下方面开展：一是完善《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规，进一步明确农民对土地的权利内容，为农村土地流转提供权利保障。二是加快制定《农村土地流转法》，进一步规范农村土地流转行为。以立法形式明确界定农村土地流转的范围，具体细化流转的方式和程序，完善规定流转当事人的权利与义务等，为农村土地流转提供切实可行的法律保障。

(二)完善行政执法体制，使农村土地流转做到“执法必依”

若仅有立法而忽视法的实施，无异于画饼充饥。要进一步明确各级政府在农村土地流转中的职责。一方面要健全土地流转的服务机制。地方各级政府通过建立专门的土地流转管理机构，全面负责本地区土地流转的协调和指导，确保土地流转的顺利进行。另一方面要强化土地流转的监督机制。土地流转管理机构应对流转合同签订和执行进行规范化管理，并对土地流转过程实行监管，确保土地流转的规范进行。

(三)健全司法保障体系，使农村土地流转做到“违法必究”

正如法谚“无救济即无权利”所言，权利若无法获得有效地补救，权利的规定就形同虚设。因此，健全的司法保障体系是依法推进我国农村土地流转的重要保障。首先，通过查处土地流转中严重侵害农民权益、违法违规流转土地等问题，有效化解土地流转纠纷。其次，通过设立专门的土地权益法律援助机构, 聘请专家,为解决土地流转纠纷提供法律帮助。另外还要完善土地流转纠纷调解和仲裁机制，注重仲裁与诉讼的衔接与良性互动，确保土地流转纠纷在仲裁机关或法院能得到及时、妥善的解决。

(四)增强农民维权能力，使农村土地流转做到“有法会依”

农民维权意识的匮乏，是造成其屡受侵害的原因之一。农民对土地流转法律认识不到位，对土地权益的内容不了解，对流转纠纷的解决不信任，这些都严重地影响了其参与土地流转的积极性。针对这些问题，我们既要开展针对性的宣传工作，通过电视、网络、报纸杂志等广泛宣传农村土地流转的法律法规，让更多的农民积极地参与到土地流转中来；又要积极开展普法教育活动，通过为农民提供法律服务，提高农民自身维权水平，让更多的农民能有效地利用法律武器解决农村土地流转纠纷的问题。

总之，土地资源是农民基本的生活资料，也是农村社会和谐发展的根本保证。随着我国农村经济改革的发展，土地流转的法律问题已成为推进农村土地流转，促进适度规模经营的重要保障。因此，应加快构建农村土地流转立法体系，完善行政执法体制，健全司法保障体系，增强农民维权能力，从而全面促进农村土地流转法律制度的完善。

[1] 贺卫东.我国农村土地流转法律问题研究[J].河南商业高等专科学校学报，2011(6)：73.

[2] 丁关良.依法有序地推进土地承包经营权流转研究[M].北京:科学出版社，2013:46.

[3] 刘润秋.中国农村土地流转制度研究：基于利益协调的视角[M].北京:经济管理出版社，2012:48.

[4] 黄增付.土地流转与老年农民土地受益地位变动研究[J].宁夏社会科学，2015(5)：75.

[5] 李新仓.农村土地流转与规模经营的法律对策研究[J].农业经济，2016(2)：24.

Legislative Changes and Development of Rural Land Circulation

WANG Jinhui，RONG Hairui

(CollegeofPublicManagement,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

Rural land circulation is an effective way to optimize distribution of earth resources. It is conducive to the realization of the scale management of agriculture. In our country, rural land circulation went through the changes from spontaneous disorder to standardized encouragement, and from progressing slowly to achieving remarkable results. And the legislation of rural land circulation system went through the phases of prohibition, permission and standardization of circulation. However problems still exist, such as low hierarchy of the effectiveness of legal norms, weak legal norm system, inconsistent law regulations, conflictive law contents, and lack of manipulability of law regulations. We should speed up the construction of the legislative system of rural land circulation, perfect the administrative enforcement system, improve the judicial safeguard system, and strengthen farmers′ ability to safeguard rights.

rural land circulation;legislative system;law enforcing system;judicial safeguard;ability of safeguarding rights

*山西省科技厅软科学研究项目“山西省新型城镇化进程中农民土地权利的法律保护”(2015041011-2)；山西省高等学校教学改革重点项目“‘卓越农林管理人才实验班’培养模式的改革与探索”(J2015023)之阶段性成果。

2016-08-17

王锦慧(1980-)，女,山西太谷人，山西农业大学副教授，硕士。研究方向：农业法律。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.11.016

D922.4

A

1008-6285(2016)11-0064-04