浅析重度残疾人居家托养服务的问题与对策

陈 欣，王家宝，赵 青沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034



浅析重度残疾人居家托养服务的问题与对策

陈 欣，王家宝，赵 青
沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034

摘要

关键词

根据第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查，2010年末我国残疾人总人数达到8502万人，残疾等级为一、二级的重度残疾人为2518万人，占29.62%。60岁以上有养老需求的重度残疾人合计1244.42万人。①而且，60岁以下的重度残疾人虽然没有进入养老阶段，但由于他们部分或全部丧失自理能力和劳动能力，在客观上导致养老期提前的状态，也表现出养老需求的提前性和长期性。因此，重度残障和贫困使这一特殊群体的日常生活、社会参与受到严重的困扰。解决重度残疾人养护问题将成为全体残疾人共享经济发展成果的应有之义。

然而，单纯的家庭养老和机构托养难以满足重度残疾人的托养需求，居家托养更能满足重度残疾人对家庭的情感依赖和精神慰藉。从重度残疾人居家托养的服务提供来看，重度残疾人居家养护和普通残疾人、健全人有一定差异，包括服务的福利化、服务项目的综合性，尤其是服务的长期性。在了解重度残疾人的特殊需求前提下，探索和研究重度残疾人的居家托养服务的现状，完善相关福利设施，使重度残疾人享受一个有尊严、有质量的生活就具有一定的现实意义。

一、相关研究综述

在有关重度残疾人居家养护的研究分散于残疾人养老保障和居家养老供给服务上，国内学者做出了相关研究。

早在1993年，北京市人大代表就提出《关于加强对无劳动能力的重度残疾人生活保障》提案。提案提出：“重度残疾人的一切活动都在家庭内部，生活起居基本全部要靠家人照料，不仅重度残疾人自身困难重重，而且给家庭带来沉重的精神负担和经济负担。随着社会、经济的发展，人民生活水平的提高，有重度残疾人的家庭，目前已成为社会中最为困难和最为可怜的家庭。”提案建议政府尽快采取有效措施，让无生活自理能力和无劳动能力的重度残疾人家庭摆脱目前的生活困境。

关于残疾人养老保障方面，一些学者，譬如姚远认为，残疾人自我养护能力低下，因为身体、经济和社会背景等方面的弱势及其累积，在自我保障能力的问题上，残疾人表现出“三弱”：一是因自我保障能力不足而自立性弱，二是因自我服务能力不足而自理性弱，三是因自我应对特殊需求能力不足而自主性弱。②2008年，天津市贯彻落实了《关于生活困难重度残疾人护理补贴的暂行办法》明确指出，年满60周岁及以上的残疾人按规定享受居家养老护理的有关政策。③承担重度残疾人护理的社会组织或护理机构，采取派出护理人员上门护理或在护理机构集中护理的方式，根据护理补贴对象的需求，为护理补贴对象提供起居帮扶、生活照料、康复保健、愉悦身心等方面的护理服务，提高护理补贴对象的安全程度和生活质量，努力使护理补贴对象满意。

关于居家托养供给方面的研究，一些学者认为，社区服务和居家托养二者是紧密结合的，合并为“社区居家托养服务”，以社区为服务平台，开展居家托养服务，是破解重度残疾人养护难题的关键“钥匙”。还有学者认为，有九成以上的残疾人希望在自己熟悉的社区和家人的陪伴下生活，居家养护既能满足重度残疾人的生活需求又符合他们的心理习惯。

二、重度残疾人居家托养存在的主要问题

（一）重度残疾人看护资源不足

重度残疾人由于致残时间的不同，其看护资源在一定程度上也受到影响。重度残疾人在其婚龄前致残，他们将难以婚配；如果重度残疾人是在其婚龄后致残，他们的离婚率也将提高。不稳定的婚姻结构影响了重度残疾人的家庭看护资源，在这种情况下，照顾重度残疾人的大部分是他们的父母，这就是通常所说的“两老一残”的状况。家长虽然愿意让孩子在家养老，但是随着重度残疾人的父母进入老年阶段，孩子和父母都将需要照顾，如果没有公共服务体系的支撑，双方养护都将出现问题。

如果重度残疾人是在老年期致残，照料重度残疾人生活的大部分是其配偶和子女，子女由于有自己的家庭、工作和生活，他们难以有大量的精力来照顾父母。重度残疾人在老年期致残其配偶在正常情况下也应进入老年期，就会出现“一老养一残”的状况，其配偶也会出现力不从心的状态。尤其是当重度残疾人出现丧偶的时候，重度残疾人的看护资源就更为缺乏。

（二）重度残疾人收入水平极低导致残疾人家庭长期贫困

重度残疾人由于自身身体缺陷的原因，能够参加正规工作的工作机会、工作种类、工作年限受到极大的影响，他们难以通过工作收入来维持自己的生活。根据中国残疾人联合会2014年年度数据统计，我国有近67%以上的城镇重度残疾人家庭，他们的年人均收入远远低于我国城市低收入家庭年人均收入6480元的标准，重度残疾人收入上的差异反映在他们生活上的方方面面。④同时，重度残疾人在医疗保健、看护、辅助用具等方面的必要支出会进一步加剧家庭的贫困程度。高贫困率、低就业率、生活压力大、经济承受能力低、抵御风险能力弱就是重度残疾人的真实写照。

（三）重度残疾人没有专项社会保障标准

我国近2500万重度残疾人中处于就业年龄、依靠家庭供养的有1325万。这部分重度残疾人虽然在养护等方面与其他残疾人相比面临更大的困难，但他们之中接受过康复服务的不足35%，接受过居家养老等各种形式托养服务的不足10%，大部分重度残疾人与社会生活基本完全隔离。⑤政府没有为重度残疾人设立专项社会保障制度，大部分重度残疾人主要依赖最低生活保障的救助。最低生活保障是以共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准设立的，这就使得部分重度残疾人可能由于共同生活的家庭成员人均收入高于当地城市居民最低生活标准而享受不到任何补助和津贴。我国缺乏为重度残疾人设立的专项社会保障标准，这成了我国社会保障事业的短板。

（四）重度残疾人居家托养投入资金短缺

在我国，残疾人的养护过程主要依赖个人和家庭的责任，依赖于他们的自我保障，缺乏必要的社会责任和社会支持。对于重度残疾人社会保障的财政投入很少，致使居家养护覆盖面积小，服务项目少，远不能满足残疾人对于居家养护的需求。目前，居家托养保障资金来源仍主要依赖于政府投资。社会力量帮扶支持不够，是导致保障资金严重短缺的主要原因。

三、改善重度残疾人居家托养服务的建议

残疾人居家托养服务有明显的公共物品性质，政府组织在重度残疾人居家托养服务中占据主体地位，如果没有政府的参与和支持，残疾人居家托养则很难进行下去。⑥

（一）培养重度残疾人居家托养的专业化服务人员

重度残疾人的居家托养服务包括生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等服务项目，涉及种类多、专业性强、层次水平高，因此，从业人员专业素养的高低直接影响了重度残疾人居家托养的质量。重度残疾人的生活起居需要家庭成员花费大量的时间对他们进行全方位的照看，浪费大量人力资源，并且大部分家庭成员基本没有受到过专业护理训练，对重度残疾人的照料没有一定的标准，无法保证他们的生活质量。因此，首先，政府应鼓励社区成立专门的职业培训机构对从业人员进行专业培训，提高从业人员素质。其次，对居家托养从业人员实施考试和进修制度，必须取得相应的资格后才可以从业，以此确保居家托养服务人员的专业素质。⑦再次，建立起有效的薪酬机制，提高服务人员的待遇水平，提高服务岗位的津贴和福利。

（二）提高重度残疾人的社会保障水平

重度残疾人由于生理原因，他们的求学和工作能力较低，因此，大部分重度残疾人和残疾家庭处于长期贫困水平之下，只有社会保障制度才能保障残疾人基本的社会生活水平。从残疾人养老保障角度来看，由于大部分重度残疾人身体功能欠缺，没有工作过或工作时也没有能力缴纳社会保险金，因此，需要政府在政策上考虑对重度残疾人给予倾斜性的制度安排和政策支持。第一，对于重度残疾人参加社会养老保险，政府应取消重度残疾人缴费要求，给予优惠政策，为重度残疾人提供参保补助，享受全部政府代缴优惠。第二，应参照残疾人的平均预期寿命，降低重度残疾人的退休年龄，使重度残疾人能够比其他人提前领取社会养老保险金。第三，要提高重度残疾人低保救助水平，针对不同的残疾等级对重度残疾人家庭实行分类救助，给予重度残疾人家庭更多的“普惠”加“特惠”照顾，促进社会保障和社会救助的有益结合，改善重度残疾人的生活质量。

（三）构建居家托养与机构托养的有益结合

宪法第45条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，对于无人照料的重度残疾人，以及其他不符合公办福利机构接收人员的标准或者一般普通的养老院和专门的托养机构也不接收入住的重度残疾人，需要政府通过财政拨款的方式和非盈利性社会组织共同参与建立专属于残疾人的养护机构，为重度残疾人提供专业的托养服务项目，使无家人照料重度残疾人能够老有所养、老有所依、老有所乐。

（四）鼓励社会力量进入居家托养服务产业

政府应该鼓励社会力量参与重度残疾人居家托养服务事业，形成政府、社会、民间组织、个人共同参与和承担重度残疾人托养的大格局。⑧政府可以通过财政补助、购买服务、社会募集等多种方式筹措托养项目所需资金，逐步提高对重度残疾人的居家养护服务标准和服务项目，扩大居家托养服务范围，这样，才能切实改善我国重度残疾人托养服务的水平。在这一过程中，政府的主要职责是建立科学的居家托养的规章制度和服务标准，引导重度残疾人居家托养的发展方向，通过政策导向和资金补贴，鼓励他们兴办不以盈利为目的的居家托养服务产业，鼓励市场型的残疾人居家托养产业的形成。

注释：

①我国第二次残疾人抽样调查领导小组.2006年第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报［R］.http:// www.cdpf.org.cn/sjzx/tjgb/

②姚远，褚湜婧.我国残疾人养老问题及政策构建研究［J］.老龄科学研究，2013（1）.

③天津市残疾人联合会.关于生活困难重度残疾人护理补贴的暂行办法［津残联发（2013）150号］［Z］，2008.

④中国残疾人联合会.2014年中国残疾人事业发展统计公报［残联发（2015）12号］［R］.http://www.cdpf.org. cn/zcwj/zxwj/201503/t20150331_444108.shtml

⑤程凯.加快建立重度残疾人专项社会保障制度的思考［J］.红旗文稿，2012.

⑥刘益梅.社区居家养老服务的实现路径探讨［J］新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2014（2）.

⑦祁峰.完善我国居家养老的对策［J］.经济纵横，2014 （1）.

⑧陈玉娟.石家庄市老年人居家养老服务需求与对策［J］.中国老年学杂志，2013（4）.

［参 考 文 献］

［1］许琳，唐丽娜.残障老年人居家养老服务需求影响因素的实证分析——基于西部六省区的调查分析［J］.甘肃社会科学，2013（1）.

［2］谢琼.人口老龄化与老年残疾人保障体系的构建［J］.人民大学学报，2008（1）.

［3］张希.农村重度残疾人居家养老服务体系的构建——基于东北地区的调查数据［J］.农村经济，2015（4）.

（责任编辑：彭琳琳）

重度残疾人具有多重弱势特征，他们无生活自理能力和劳动能力并且收入较低，大部分重度残疾人只能选择居家托养的方式养护。我国残疾人托养事业起步较晚，水平较低，特别是还没有具体针对重度残疾人居家托养的倾斜性福利政策。针对居家托养服务覆盖面小、服务项目少、服务水平低等问题提出以政府为主体，改善重度残疾人缺乏居家托养服务资源的状况，构建居家托养和机构托养的有益结合，鼓励社会力量进入居家托养服务产业等对策和建议。

重度残疾人；居家托养；养护

作者简介：陈 欣（1993-），女，辽宁大连人，沈阳师范大学硕士研究生，研究方向：社会保障政策；王家宝（1965-），男，辽宁大连人，沈阳师范大学副教授，硕士，研究方向：社会保障统计；赵 青（1991-），女，辽宁沈阳人，沈阳师范大学硕士研究生，研究方向：社会保障政策。

收稿日期2016-03-09

中图分类号C913.69

文献标识码A