针对水电工程及其移民问题的对策建议——基于金沙江下游电站建设及移民工作实践研究

张燕萍， 赵小铭

(中国长江三峡集团 移民局， 四川 成都 610000)

针对水电工程及其移民问题的对策建议
——基于金沙江下游电站建设及移民工作实践研究

张燕萍， 赵小铭

(中国长江三峡集团 移民局， 四川 成都 610000)

为使大中型水电工程前期规划中政策衔接、流程顺畅，妥善解决移民中的主要问题。基于金沙江下游水电建设及其移民工作实践，针对水电工程项目的核准程序及其核准的时效性问题；移民安置及其移民意愿问题，提出相应的对策建议。

水电工程规划； 核准程序； 移民安置； 移民意愿； 对策建议

一、引论

我国是水能资源蕴藏极其丰富的国家，“全国水能资源蕴藏量6.94亿KW，经济可开发装机容量4.02亿KW，我国已开发的可再生资源中，水能占99%。”[1]在未来的能源开发中，水能资源开发必将占据重要地位，特别是西部水能开发。

从西部来看，金沙江是长江之源，在国家“十一五”规划中，金沙江水电开发居全国12大水电基地之首，金沙江下游正在开发的项目向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德四大巨型梯级电站是国家的重点水电工程，它的建设对于整个金沙江流域水能资源开发具有开创性质和引领作用；对于实施西部大开发、发展西部经济、缩小东西部差异和国家“一带一路”战略具有决策性战略意义；对于实现“西电东送”、优化和改善中东地区能源结构、减少环境污染、更好地发挥长江三峡工程的效益具有现实意义，对于实现我国国民经济稳定增长具有可持续发展意义。“一是替代矿石能源、减轻煤炭、石油大量消耗给环境造成的污染压力，控制污染，促进以电代柴，减少生态林砍伐，减少植被破坏；二是可以带动地方经济的发展，脱贫致富；三是促进江河治理和防洪，有利于水土保持；四是可以发展沿江旅游业，推动生态移民；五是促进水路航运业发展。”[2]

金沙江下游四大梯级电站，总装机4 300万千瓦，年发电量约1 900亿千瓦时，涉及动迁移民30余万。目前，溪洛渡、向家坝“两站”全部机组已蓄水发电，工程及移民安置工作已基本完成，白鹤滩、乌东德“两站”工程及移民工作尚在途中。但据我们长期从事水电建设和水电移民第一线的工作实践感受，认为有两个方面的问题很突出：一是工程项目的核准程序及其核准的时效性问题；二是移民安置及其移民意愿问题。由此，我们通过以上问题作了具体分析和梳理，提出了相应的对策建议。

二、工程项目规划建设中的主要问题

总结向家坝、溪洛渡等电站的建设历史，考察近几十年来我国建设的大中型水利水电工程，结果显示：工程规划建设中的问题主要是工程项目的核准程序问题和项目核准的时效性问题。

(一)项目核准程序内容复杂、涉及部门多

国家对水电项目开发和核准工作非常重视，一个项目的核准要按程序逐项审核。“一般大中型水电工程项目核准前针对设计工作需要完成近30项的审查和审批程序，主要包括：项目用地、水保、环保、接入系统、防洪、水资源、规划符合性、移民安置、正常蓄水位、施工总布置、防震抗震、社会稳定、工程安全、职业病防治、林地使用、地质灾害、矿产压覆、文物保护等等”[3]。涉及的主要部门，国家层面如国家发改委、国土资源部、国家环保部、水利部、国家安监局、国家林业部、国家地震局等十余个部委，还涉及相关各省(州、市)政府及其各省属的相关厅(局)、地方政府、移民局和电网公司等。

(二)核准时间长、时效性差

国家能源建设项目关涉多种因素，十分重要，也须臾不可忽视，能源主管部门历来高度重视此项工作，特别慎重。但是，我们以为，除支撑核准的水电设计报告核准申报程序复杂外，更要害的问题是提交核准的时间和周期太长。“大中型水电工程，从委托设计到到完成可研审查需要3—5年的时间，预可研设计周期一般需1—2年，可研设计周期一般需2—3年，水电项目有些文件时效性短，在没核准前造成文件过期，需要重新审查和审批。”[4]这就是形成我们的建设工作效率太低、时效性差的根源。

关于工程项目规划建设中的主要问题，我们以向家坝电站规划建设作为典型个案进一步分析论证。

向家坝水电工程是1957年开始提出规划的，直到1985年，国家电力公司中南勘测设计研究院(以下简称“中南院”)才启动勘测设计工作。在十年后的1996年5月，中南院终于完成了《向家坝水电站预可行研究报告》，于是，原国家电力部就会同云南、四川两省和三峡开发总公司联合主持审查《向家坝水电站预可行研究报告》。1997年，三峡总公司与中南院签订了《向家坝水电站可行性研究报告的工作合同》。由此，向家坝电站的工程建设规划进入了“可行性研究报告编制阶段”，至此，这座电站的前期规划已经历了40年的漫长行程。又过了5年左右的时间，至2002年10月，向家坝水电站经国务院正式批准立项，这是向家坝电站建设的巨大转折，之后，又经过了4年工程设计、投资总概算等筹备，到2006年12月，这项宏伟工程终于正式开工建设。

工程开工后，第一期工程施工是从2006年1月至2008年12月，到2008年12月28日11时26分工程实施了金沙江成功截流；二期工程施工是从2009年1月至2012年12月，2012年12月首台机组正式投产发电；三期工程即工程完建期从2013年1月至2015年6月，全部机组投产发电。

向家坝水电站从1957年开始规划至2015年工程基本完成并投产发电，整整历经了58年。一项工程经历了半个多世纪的规划和建设，我们不能不为时间的跨度太长作一个感叹。事实上，溪洛渡等其它我国大中型水电工程的建设也存在此类问题。

三、工程移民问题

只要存在水电工程建设，水电移民问题就不可避免，“移民问题明显制约了水利水电工程的经济和社会可行性，移民投资在工程投资中占有相当大的比重，移民工作在工程建设中占有决定性地位，移民必须先于工程。”[4]金沙江下游四个梯级电站建设，不可避免的带来了30万移民的难题，近10余年的金沙江水电移民工作以来，中国长江三峡集团总公司对移民工程和移民工作中的投资不断增加，对地方和库区基础设施建设不断投入，但投资缺口仍然很大，移民问题仍然不断，从调研的情况来看，金沙江水电工程移民问题尚存在以下几个主要问题：

一是移民安置容量和安置环境问题。以向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德四大梯级水电站移民来看，电站淹没影响区范围大多是金沙江河谷地区，在西部比较而言，土地相对肥沃，是较为富庶、人口密集的区域。而移民安置区域，如果选择后靠安置和有土安置，则山高坡陡、耕地匮乏，高山峡谷、生态脆弱，安置容量十分受限、安置难度较大。

二是政策标准问题。由于向家坝、溪洛渡属于跨四川、云南两省工程，由于向家坝、溪洛渡、白鹤滩、乌东德四个水电站属于不同时间段建设的不同项目。在移民安置补偿中，因跨省移民原因、不同电站项目原因，各省各项目政策不统一，补偿标准不一致。亦即不同省之间有差异，不同项目之间有差异。又由于电站规划建设时间过长(向家坝就规划建设了58年)，施工区移民和淹没区移民之间有差异(新老移民之间有差异)，移民与非移民之间有差异，移民之间相互比较、攀比。以致形成了移民不稳、社会不稳等隐患和遗留问题。

三是移民的心理和愿望问题。首先金沙江下游水电工程建设移民是非自愿性移民，移民搬迁、故土难离是移民的心里痼疾。再次是移民希望电站建设能实现改变家乡的梦想、能脱贫致富，二者之间是矛盾的。这就形成了两组“二律背反”的移民矛盾心理。

四、相关思考和对策建议

(一)对水电工程建设规划的建议

通过以上对工程规划建设中的主要问题的分析，为使大中型水电工程前期规划中政策衔接、流程顺畅。我们认为，国家要重视完善项目前期管理、形成机制，国务院、国家能源主管部门要加快制定和颁布《水电开发前期管理条例》，明晰核准水电站前期各阶段以及各专题的标准和深度，明确各项规划的路径条件，理顺审查、审批、核准、评估的相互关系和工作程序，简化审批流程。以达到提高水电建设效率和水电工作效率目的，减少和杜绝由于审批程序复杂、时间跨度过长等过程中产生的遗留问题。

(二)对移民问题解决的基本思路

近年来，据来源于国家水利部、国家能源局、中国长江治理委员会、中国长江三峡集团等相关部委移民部门和水电建设相关个省、地方政府的信息反映，移民问题和移民工作显示出的问题较为突出，国家水能风能研究中心主任王斌认为，这些问题主要包括以下四个方面：“一是单一的移民安置方式已不适应移民工作实际；二是比较僵化的补偿标准已不能适应移民对后续发展的期望；三是行政措施移民已不能适应法治社会下移民法制观念提高、维权意识增强的要求；四是移民工作管理体系不适应强化水电项目业主和地方政府责任的需要。”[5]经分析研究，我们认为，解决这些问题的思路应从以下四个方面去思考：

一是主张多种安置方式并举、以创新的思路寻求适合于本地区的移民安置方式。针对库区土地资源不足、移民不愿外迁等问题，大胆突破“新《移民条例》”中的以农业生产安置为主的方式，避免安置规划严重脱离电站库区实际的现象。我们研究发现，云南省人民政府颁布的【2007】159号文《云南省金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》简称“16118”文件，探索在长效补偿的前提下，实行城市(县城)安置、城乡结合安置、农业生产安置、分散安置、货币安置、就业安置等六种安置方式并举的做法，经近年来的实践检验是可行的。

二是主张“市场尺子”的激励作用，充分利用国家移民后期扶持和国家扶贫等相关政策促进移民可持续发展和脱贫致富。当前，移民补偿仍然按淹没的”实物指标+补偿倍数”进行测算，虽然保障了移民的部分权益，但由于没有考虑各地经济、社会、人文、地理等实际情况，造成现实中移民安置差别不一等系列问题。实际上，如果把移民安置简单的认为就是“移民搬迁”，不管后期脱贫致富、后期扶持发展等问题的化解，是特别危险的。因此，要建立移民长效补偿的机制，要探索移民补偿安置与当地经济发展相一致的联动机制，要研究移民与西部扶贫政策、后期项目扶持相结合的多种措施和办法。在向家坝电站移民安置实践中，水富县“依托于库区水资源优势，发展相关产业，最终走出了一条‘一个移民安置点一项核心产业支撑’的移民后期经济发展的路子，形成了相应的经济发展模式。”[6]是值得借鉴和推广的 。

三是要建立健全移民管理系统。现行移民管理实行”政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。项目法人的责任是在项目核准之前的实物指标调查、移民安置规划大纲和移民安置规划编制等；地方政府的责任是在项目核准之后的移民安置实施。但现实中，由于相互沟通衔接不够，配套政策措施滞后等问题的存在，致使强调政府领导重于强调落实政府责任，上下级之间、各级政府与项目法人之间常常互相推诿，也产生了地方政府不认可项目法人之前编制的《移民安置规划设计》等问题。因此，要建立移民安置后针对整个过程的评估制度，建立健全移民管理机构，各级政府的移民管理机构在人员编制、经费等方面要保障到位。另外，为协调管理大中型水电工程和跨省之间的水电工程，建议在国家层面设立移民管理的专门机构或成立国家移民管理局。

四是注重移民意愿与参与，加强法律法规建设。“移民群体参与是工程移民安置的重要内容，移民参与协商，对移民安置的顺利实施起到积极作用。”[7]深知移民意愿，吸纳移民群体参与整个搬迁安置从规划设计到移民工程完成等，是化解移民积怨，使移民补偿安置顺利实施的关键；在移民安置过程中，鼓励移民参与后期扶持项目决策是解决好移民问题的必要措施。规范指导移民活动的准则是移民政策法规的制定和实施，国家层面应尽快制定颁布有关移民系统的专门性法律法规，使移民系统工程有法可依；要逐步减少规划设计中的“合理不合法”和“合法不合理”等与电站库区实际相脱离的情况，地方移民部门要畅通移民信访渠道，拓宽移民诉求路径，切实保障移民的知情权、表达权、参与权和监督权。

[1]陈国阶. 论中国水电移民问题[J]. 决策咨询通讯，2009(6)：4—8.

[2]赵升奎， 陈永华， 刘灿. 对水电工程后靠安置移民参与库区旅游业的思考[J]. 昭通学院学报，2015(5)：66—69.

[3]张伟波， 谭轩， 袁玉琪， 等. 我国水电发展存在的主要问题及对策建议[J]. 中国能源，2016，35(2)：18—20.

[4]孙中艮， 施国庆. 水库移民可持续性生产生活系统评价研究[M]. 丛书总序.[J]. 北京：社会科学文献出版社，2012：1—8.

[5]王斌. 我国当前水电移民面临四大新问题[EB/OL]. 中国广播网，(2012-12-11).[2016-06-14]

http://finance.cnr.cn/gundong/201212/t20121211_511529243.shtml.

[6]赵升奎, 李晓刚. 水电移民安置区经济发展模式研究——基于水富县金沙江向家坝电站移民安置案例分析 [J]. 昭通学院学报，2016(2)：1—4.

[7]赵升奎， 康德宏. 水电工程移民前期补偿中的问题研究[J]. 昭通学院学报，2015(6)：1—7.

Suggestions for the Countermeasures on the Hydropower Engineering and the Migration Problems——A Study Based on the Hydropower Construction and the Practical Work of the Hydropower Migration in the Lower Reach of Jinsha River

ZHANG Yan-ping, ZHAO Xiao-ming

(Resettlement Bureau of China Three Gorges Corporation, Chengdu 610000, China)

The proper solution to the major problems on the hydropower migration is the key to the policy convergence and the flowing procedure for the pre-planning of the large and medium-sized hydropower projects. The suggestions for the countermeasures on the hydropower migration resettlement and the migrant intentions are put forward, based on the hydropower construction and the practical work of the hydropower migration in the lower reach of Jinsha River, and the approval procedures and the approval timeliness for the hydropower engineering projects.

hydropower engineering planning; the approval procedures; hydropower migration resettlement; the migrant intentions; suggestions for the countermeasures

2016-05-16

2014年度国家社科基金项目(西部项目)《金沙江水电工程移民问题研究》(14XRK004)。

张燕萍(1966— )，女，湖南邵阳人，高级工程师，硕士，主要从事水电移民经济管理研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)04-0011-04