不同安置方式的对比研究——兼及金沙江中下游水电移民安置状态分析

赵升奎， 康德鸿

(1.昭通学院 人文学院， 云南 昭通 657000； 2.鲁甸县第一中学， 云南 鲁甸 657100)

不同安置方式的对比研究
——兼及金沙江中下游水电移民安置状态分析

赵升奎1， 康德鸿2

(1.昭通学院 人文学院， 云南 昭通 657000； 2.鲁甸县第一中学， 云南 鲁甸 657100)

要确保移民稳定，就必须对移民进行妥善安置，移民安置是水电工程建设的关键。现行的安置方式呈多元化发展趋势，金沙江中游实施了“六种安置方式并举”的办法。本项目调研组通过对比研究，结果显示：不管采用哪种方式都各有其优劣，关键是要选择适合和适应于本地区、库区和移民区的方式，要根据相应条件进行决策和选择。

水电移民； 安置方式； 对比研究

一、引言

水电工程是国家的重点能源工程，由此引起的水电移民更是一项复杂的社会系统工程。移民前期安置规划、中期搬迁安置、后期扶持是移民系统工程中的三个阶段，每个阶段都是移民工程中的重要组成部分。往深层探究，便发现这三个阶段乃是“搬得出、稳得住、逐步致富”总体目标的三个对应点。其中，“搬迁安置”是涉及“稳得住”的问题，搬迁安置是否“妥善”显得至关重要，也是链接前后两个目标的枢纽关节。移民安置不当，就会引起不稳。要确保移民稳定，就必须对移民实施妥善安置，而是否妥善安置，关键点还在于安置方式问题。因此，研究移民安置方式及相关问题就成了移民工程中的热门课题，具有十分重要的现实意义和研究价值。

二、安置方式的意义定位

水电工程移民安置主要是指“因水电工程淹没而丧失土地、房屋或其他生产生活资料的人口，能够得到新的就业机会和生存条件，也就是要为他们创造一个新的生存与发展的环境，使其长居之安。”[1]换言之，是“对非自愿移民的居住、生活和生产的全面规划和实施，以达到移民前的水平，并保证他们在新的生产、生活环境下可持续发展。”[2]具体分析，移民安置涵盖移民去向、居所、生活安排和资源配置，以及安置区的交通、水电、网络、学校、医院等基础公共设施的建设，意味着移民安置新区的社会体系重构，是社会经济文化的多元化活动，也是一项多行业、综合性的社会系统工程。移民安置的成败，直接关系到水电工程项目建设的进展以至社会的安定。移民安置成了水电工程建设的关键和社会难题。

据中南院相关规划报告数据显示：金沙江下游开发的乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝四座梯级电站规划总装机容量为4 210万KW，年发电量为1 850亿KW· h。四大电站涉及云南、四川两省共需搬迁安置移民30余万，这无疑是一项艰巨繁重的任务。30多万移民生产生活系统被摧毁和重建，是何等艰巨的工程，虽然目前移民安置工作有的项目已经接近尾声，取得了阶段性的成果，但已历经挫折和艰难，凸显出许多亟待解决的突出问题，移民安置的形势还十分严峻。只有认真总结移民安置工程的经验教训，才能探索出移民安置的新路径。云南省既是水电大省，也是移民大省，各级党委政府特别重视此项工作，在移民安置方面作了认真探索，制定了[2007]159号文，暨《云南省金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》，简称“16118”文件，可以说，这个文本的制定是对移民安置的创新，对今后移民安置工作具有十分重要的借鉴和指导意义，也为我们继续深入探究移民安置方式的有效途径给予了巨大的思考空间。

三、金沙江中下游水电移民安置现状及问题分析

(一)金沙江中下游水电移民安置状态分析

金沙江中游和下游规划十二座梯级，中游“一库八级”，下游“一库四级”，共涉及移民50多万。要成功地做好移民安置工作，让50多万移民都能恢复生产生活，稳定发展，确实不是容易的事，任务何等艰巨。为论述的方便，我们仅把视角从金沙江中下游定格在金沙江下游溪洛渡、向家坝两站的移民状态来作分析，现根据相关数据仅对“两站”云南库区农村移民安置现状作如下介绍分析：

根据审定的农村移民总体规划报告，溪洛渡、向家坝“两站”云南库区规划水平年农村移民生产安置人口72 174人，(溪洛渡38 845人、向家坝33 336人)，其中，选择农业安置5 081人，占7.3%；城镇化安置22 443人，占30.3%；逐年补偿安置27 559人，占38.5%；复合安置640人，占0.8%；自行安置16 458人，占23.2%。据上述数据显示，集镇城镇化安置和逐年补偿安置的达到移民50 002人，(溪洛渡20 686人、向家坝29 316人)，占农村移民搬迁总数的69.3%；若算上自行安置的非农业安置人数，此比例将还更高，可见，搬迁安置呈现出集中且向城镇集镇安置方式发展的趋势。

(二)突出问题分析综述

综合金沙江移民过程中的现状，我们以为，金沙江水电工程移民的突出问题，一是在政府计划性安置和移民被迫性迁移过程中，移民的利益保障问题突出；二是面临如何解决可行性发展的问题；三是以城镇化安置的移民如何融入城市发展的问题；四是移民就业困难、长远生计和社会稳定等隐患问题。

四、不同安置方式的类型及内涵解读

移民安置方式，也称移民安置模式。我国水电移民安置中采用的传统模式也是以往安置的主要方式是“以土安置”。 近年来，随着社会经济的不断发展，移民安置方式也呈现出多样化趋势，如城镇化安置、货币化安置、长效补偿安置、社会保障安置等。可按不同的标准划分出不同类型。按有无土地等生产资料可分为：“有土安置”和“无土安置”； 按迁移距离可分为就近后靠安置和异地迁徙安置等等。上述各种安置方式类型在内容上是互相交织的，就其内涵体征上来考察，不管分类标准有多少不同，安置方式多种多样，而实际上，安置方式无非只是两大类型：农业安置和非农业安置，亦即有土和无土，其他各种类型的安置方式均可归属这两大类型范畴。

随着“以人为本”、妥善安置移民观念的深入，创新移民安置方式的探索也越来越深入，国内外很多专家、学者也不断在作探讨，施国庆先生从系统论和价值转移理论角度研究了效益分享机理，并提出了分享机制，从而较早提出了入股分红和长效补偿的安置方式。曾建生先生在分析了大农业安置、二三产业安置、异地安置、自谋出路安置等多种安置方式的基础上，对可持续发展移民安置模式的实现进行了探讨。张志良等从移民社区布局及其建设规模、乡村聚落的空间形式，移民的时序和实施步骤等方面对开发性移民进行了阐析。杨文健在其博士论文里，对农村安置模式进行了分析。蔡依平，张梦芳通过对珊溪水库移民安置进行了研究，认为“以土地安置为主，安置方式多样化，因地制宜，因人而异，根据实际情况安置水利工程移民，是水利工程移民安置的成功出路”[3]。

实践中，一种的安置方式往往是上述多种安置类型的交叉组合。在移民安置实践中，单一的安置方式已经不能满足广大移民的根本利益，且也不切合实情。在不断探究安置方式创新机制的尝试中，多样化组合的安置方式，可能会更切合今后水电移民安置的实情，更能满足广大移民生活保障和可持续发展的需求，云南省提出的“立足一个长效补偿机制”，实行“六种安置方式”并举，就是创新范例。

五、不同安置方式的对比分析

安置方式不同，就意味着在移民安置实施过程中所采取的应对策略、措施和实现途径不同，直接关系到移民生产生活保障和可持续发展的长远切身利益。随着我国社会经济市场不断完善，移民不断增强的市场意识，安置方式也要适时调整，以适应新的安置环境。居于此，把不同安置方式作对比分析，鉴别出其中优势利弊，探究其适应性，可行性和运行效果，将对优化选择，调整组合，创新安置方式和机制提供可靠的依据。

(一)“以土为本”的大农业安置方式

“以土为本”的大农业安置方式，是指“把农村集体机动地，承包农户自愿交回的承包地，承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，重新调整给被征地农民，保障农民有必要的耕地，继续从事农业生产，维持其基本生活条件。”[4]自行分散安置与小集镇化集中安置相结合，它是一种以大农业为主，以土为本，采取后靠和适当距离外迁相结合的安置方式，是中国现阶段水电移民安置的最基本的方式，主要适应于农村人均耕地较充足，地域相对封闭，经济欠发达地区，适合于文化素质较低，谋生技能单一，承受风险能力差的移民人群。在那些信息闭塞，经济文化发展滞后的诸如西部地区的移民，我国传统上和以往移民历史上大多采用这种方式。其积极意义在于：

(1)保障了农村移民赖以生存的必要的土地资源和生活条件。土地资源对于农村移民而言不仅是必要的农业生产资料，也是重要的社会保障载体，农民有了最基本的生存条件社会保障，也就有了一种安全感，从而消除了他们迁移后生活无助的忧虑。

(2)满足了农村移民最基本的心理需要。中国农民有很强的“乡土性”，就近后靠安置能切合移民的恋乡恋土情结，能满足他们“故土难离”的心理需求，同时也能维持他们安于农业发展生产、稳定生活的文化心理。

(3)有利于农村移民生产生活的适应性。大农业安置方式是农村移民世代从事的本业，传统、安稳、可靠，农村移民能迅速适应，因为，他们对农业生产轻车熟路，积累了丰富的经验，形成了独特的生活和交往特征，使他们更能适应安置区的农村生活。

有土农业安置方式是我国传统水电移民最基本的安置方式，但也有很大弊疾及限制因素，其表现为：

(1)后靠或外迁安置都会受到环境容量的限制，产生尖锐的人地矛盾。金沙江水电开发淹没区都是江水冲积型天然肥沃平坦的地区，一旦被淹没以后，农村移民只能通过后靠和外迁来进行安置，但在金沙江中下游地区 ，农村移民无论是后靠还是外迁都受到现实条件的限制和环境容量的制约，给移民安置工作带来很大难题。

(2)后靠安置土地资源开发宜耕性差，生态环境薄弱。大农业安置的核心是宜耕地的获取，然而金沙江中下游本来就是西部生态环境最脆弱，水土流失严重的区域。土地资源开发宜耕性在于可持续利用，移民后靠安置用地主要是待开发的后备土地资源，即荒山荒地，这类地土质较差、坡度大、土层薄，有机质和养分含量低，干旱缺水，产出率低，加之生态环境大多已遭到破坏，急需治理。

(3)外迁安置的困难是耕地资源的配置。目前，“滇川两省耕地面积远低于全国人均耕地面积，在外迁安置区调整配置移民的土地资源，仍是一件很困难的事，即使可以配置土地，但也远差于迁出区的土地质量。”[5]

(4)异地外迁安置容易导致移民的动摇心理，形成不安定因素。移民外迁安置不仅面临的是重建家园、发展生产、安定生活，而且要重构已被打破了的社会关系，人际交往和复杂的文化观念，加之必要的生产资源配置不如搬迁前的保障条件，移民极易产生无安全感的惶恐，动摇心理，如果得不到政府的帮扶支持，就必然造成返迁甚至上访或群体事件。

(二)非农业安置方式

非农业安置方式分为长效补偿、二三产业、自行安置、养老保险、入股分红等安置方式。

1、长效补偿安置(货币补偿安置)

长效补偿安置是相对于传统的移民安置模式而言，对水利水电工程移民补偿安置的一种创新模式。它是指在一定时期内以水利水电工程项目建设征占用的耕地的地类，面积与经核定的年产值为标准，由项目法人对被征地所有权人或法定承包人进行长期逐年货币补偿的移民安置方式。补偿期限一般从被征地当年到工程项目报废为止,即水库运行期，一般50到70年。

云南省提出的“16118补偿安置方式”，立足一个长效补偿机制，利用土地补偿补助费对有条件的移民进行城镇化安置的长效补偿安置，把以土地为主的农业安置转化为以货币安置为基础的多渠道安置，这一重大课题的研究成果，是对我国水利水电建设工程程度安置方式的有效探索和政策研究的更大创新，得到了国家层面和业界专家的认可。“16118补偿安置方式”在金沙江中下游的阿海、观音岩、溪洛渡、向家坝等电站中实施，切合移民意愿，深受广大移民群众的欢迎。在移民安置实践中，推进实施该长效补偿安置方式已取得了显著的成效。方案中，鼓励支持移民进城安置，加快了城镇化建设步伐，减轻了各级政府搬迁安置移民的工作难度和压力；妥善解决了移民老有所养，学有费用，病有所治的社会保障问题。

长效补偿是国家大政方针的需要，是水电工程移民安置的客观需要，是经济社会发展的需要，是发展水电事业的需要，是落实科学发展观、构建和谐社会的需要。然而，从宏观上看，“16118补偿安置方式”，在补偿标准，补偿依据，资金来源和移民长远生计等方面都需要改进和完善；从微观上看，也存在不足之处，如：①“淹多少，补多少”和统一长效补偿的标准问题。②“生不增加，死不减少”和动态调整问题；③“对土补”和“对人补”的依据问题；④定量递增和每年随行就市调整问题；⑤移民法定承包耕地的认定问题。这些问题都应该在移民安置实践中逐步改善。严格说来，长效逐年补偿本身仅是一种补偿方式，并不是一种安置模式，“其重补偿轻安置的缺陷不言而喻，并没有考虑移民实行宅基地，住房补助等安置问题，有必要再作进一步探究和完善，以期长效补偿在移民安置中实践发挥良好实效和积极作用。”[6]

2、二、三产业安置

二、三产业安置是“指水电工程建设对被淹没土地农民进行非农业安置，让移民从事二三产业获得生活来源的一种安置方式。它适应于文化素质相对高一些，有一定的生产技能和谋生能力强的农村移民。优势在于：①能大量吸纳农村劳动力，把移民劳动力从农业生产中解放出来；②第三产业就业吸纳弹性大；③能缓解人地矛盾和减轻环境容量压力；④可加速城市化建设；⑤促进库区经济发展。但限制因素有：①宏观经济状况看，全国生产能力普遍过剩，市场供大于求，市场价格持续走低，工厂，企业没有能力吸纳更多移民劳动力；②很多水电工程所在地的二三产业规模小、经营管理落后、效益差；③由于企业接纳移民劳动力有限，第三产业发展滞后，造成农村移民大量劳动力搁闲而无从转移，也给非农业安置带来很大难度和困扰。

3、非农业自行安置

非农业自行安置指移民在领取相应的补偿补助费后，自行解决生产生活的一种非农业安置模式。包括自谋职业，投亲靠友。自谋职业安置只指由政府在市内提供二三产业，发达的城镇或经济发展较好的集镇“黄金”地段，无偿给移民提供宅基地或优惠商品房，移民自行从事第二三产业解决生产生活的安置方式。经过调查分析，自行安置也有利弊。其优势为：①有利于解决库区环境承载力不足问题；②有利于移民的社会适应；③有利于移民更加灵活快捷使用补偿资金发展生产；④有利于移民生活稳定；⑤有利于移民安置进取得推进。其劣势在于：①有能够兑现的大量补偿资金的诱惑，移民只重眼前利益，选择难免有盲目性，长远规划和发展保障难以预测；②自行外迁移民存在难以落户问题；③自行安置移民生产生活的发展都潜藏着风险隐患；④自行安置移民难以进行跟踪帮扶，存在着被边缘化的可能。

4、养老保险安置

养老保险安置指通过购买养老保险金，使被征地移民享受基本养老保险金以维持生活。养老保险安置通常适用于丧失劳动力的移民。按照老年社会理论，对老年移民采取养老保险安置，能解决老有所依问题。但目前，选择养老保险安置的移民数量少，占的比例低，因而养老保险仅是一种辅助方式。

5、入股分红安置

入股分红安置是指“对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织与用地单位协商，以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地使用权作价入股，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益的安置方式。”[4]2004年国务院颁布的国发[2004]28号文件指出：“农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股”，从政策层面上首次提出“入股分红”。

“入股分红”安置的优势是可以解决安置环境容量不足和紧张的人地矛盾，减轻政府的工作压力，能够让移民获得长期收益，生活较为安稳，还可以腾出劳动力从事其他职业，这种安置方式多适用于解决发达的地区和有较稳定收入的农村移民。存在的问题是土地又如何作价的问题？土地市场化增值如何计算股份以及如何测算股份比例等问题？从目前看，虽然从理论研究上提出“入股分红”安置，但在移民实践中并没有真正实施。因此，国家层面应尽快出台政策，并鼓励进一步探索实践，正式施行。

六、基本结论

目前，水电工程移民安置及其安置方式在国内外移民史上尚无固定的成功模式。水电工程成败的关键在于移民安置，移民安置成败的关键在于根据各地的自然条件，环境容量，社会经济状况，劳动力素质，正确选择安置方式。“要重点扶持移民产业，加强移民社会管理，在移民社会保障和社会适应性方面进一步探索”[7]以促进移民安置方式的创新，筑牢妥善安置移民的基础，创造移民安置的有利条件。因此本文的结论是：不管采用哪种方式都各有其优劣，关键是要选择适合和适应于本地区、库区和移民区的方式，要根据相应条件进行选择，这是成功安置的路径，反之则问题突出，导致安置失败。

[1]田灿明, 张林洪, 杨保健, 等. 云南段金沙江水电移民问题探讨[J]. 昆明理工大学学报(社会科学版)，2012，34(2)：75—78.

[2]姚凯文. 水库移民安置研究[M]. 北京：中国水利水电出版社，2008：3.

[3]蔡依平, 张梦芳. 水利水电工程移民安置模式多样化实证研究[J]. 安徽农业科学，2006，34(5)：996-997.

[4]李穗浓, 白中科. 现行征地补偿安置模式比较分析[J]. 中国土地，2014，(2)：33—34.

[5]孔令强, 施国庆, 张峻荣. 金沙江中下游水能资源开发与农村移民安置[J]. 人民长江，2008，38(5)：104—107.

[6]罗军, 成果, 肖蕾. “16118移民补偿安置方式”的成效及问题与对策研究[J]. 水力发电，2012，38(11):13—15.

[7]赵升奎， 李晓刚. 水电移民安置区经济发展模式研究——基于水富县金沙江向家坝电站移民安置案例分析[J]. 昭通学院学报，2016，38(2)：1—4.

A Comparative Study on Different Resettlement Modes——Also an Analysis on Middle and Lower Reaches of Jinsha River Hydropower Resettlement Conditions

ZHAO Sheng-kui, KANG De-hong

(1. School of Humanities, Zhaotong University, Zhaotong 657000， China; 2. No. 1 Middle School of Ludian County, Ludian 657100, China)

The proper hydropower migration resettlement is the prerequisite of the ensuring steady immigration and the migration resettlement is crucial to the hydropower project construction. The current resettlement mode tends to be diversified, and the resettlement mode in the middle reach of Jinsha River adopts simultaneously “six resettlement modes”. Our comparative study shows that whatever mode has its advantages and disadvantages, and the key is appropriateness and applicability for the region, the reservoir area and the resettlement area. The choices and decisions should be based on the corresponding conditions.

hydropower migration; the resettlement mode; the comparative study

2016-05-16

2014年度国家社科基金项目(西部项目)《金沙江水电工程移民问题研究》(14XRK004)。

赵升奎(1963— )，男，云南昭通人，教授，主要从事文学及移民问题研究。

D632.4

A

2095-7408(2016)04-0001-05

●金沙江水电移民问题研究