商洛市行政事业单位公务卡制度改革的路径思考

周小婷

（商洛学院财务处，陕西商洛726000）

商洛市行政事业单位公务卡制度改革的路径思考

周小婷

（商洛学院财务处，陕西商洛726000）

自2009年底商洛市推行公务卡结算制度改革以来，行政事业单位在财政授权支付业务，保障资金安全，公务支出透明度，加强公共财政管理与监督，方便预算单位用款，预防防腐体系建设等方面取得了一定成效，但在实施的过程中仍存在一些问题。因此需要进一步深化公务卡结算制度改革。

公务卡；制度改革；结算

行政事业单位推行公务卡结算制度是我国深化国库集中支付制度的一项重大改革，其目的是规范预算单位财政授权支付业务，减少现金支付结算，提高公务支出透明度，加强行政事业单位公共财政管理与监督，方便预算单位用款。在行政事业单位全面实施公务卡制度改革并强制推行公务卡结算方式，是建立现代财政制度国库集中支付改革的重要内容，也是行政事业单位财务管理部门构筑财务主体事前防腐体系建设的重要制度创新。关于公务卡结算制度改革，从事理论研究以及财务管理工作者从不同的视角进行了研究。鲍莉从规范财政财务管理角度探讨公务卡结算方式；马东亮，从成本效益角度理解其推行使用公务卡的意义；郭艳娇结合国外发达国家公务卡制度，对进一步完善和推行公务卡制度改革提出了相应的建议；汪红从高校推行公务卡制度改革的有效性进行分析。这些理论探索和实践总结对进一步深化商洛市行政事业单位推行公务卡制度改革具有重要的借鉴作用。

一、商洛市行政事业单位推行公务卡制度改革的现状

公务卡是指财政预算单位工作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销的信用卡［1］。公务卡结算是行政事业单位一种新型的结算方式，它是指行政事业单位及其在职职工在公务活动中使用公务卡刷卡消费，在规定的期限内按照现行财务制度审核后报销还款的结算方式。与传统的现金结算相比，公务卡结算方式提高了财政部门对预算单位资金的监管力度。公务人员先使用信用卡透支消费、后报销还款，具有结算方便快捷、支付透明度高、便于监控管理，使预算单位财务管理科学化、规范化。

2009年12月初，商洛市出台《商洛市市级预算单位公务卡改革实施方案》，2009年12月底在已纳入商洛市国库集中支付制度管理的预算单位中，选择了18个市级行政事业单位进行推行公务用卡制度试点。2010年6月，在对18个市级单位进行试点和总结经验的基础上，继续扩大范围推行公务卡的实施［2］。商洛市经过6年多的摸索和实践，通过围绕“强化组织机构、加强引导宣传、深化机制创新、改进信息系统”四项改革，加大工作力度，完善配套措施，不断推进公务卡制度改革。商洛市行政事业单位公务卡制度改革取得了较快进展，对减少预算单位现金支付结算、规范公务支出的政策效应已经逐步显现。公务卡制度基本实现全覆盖，成为商洛市公务支出管理领域的一项基础性制度。截至2016年5月，全市直单位共办理公务卡37130张，与2010年相比增长了15倍之多，覆盖面达到85%以上，公务卡消费金额从当初的200多万元增长到1000多万元。

商洛市6县1区都是国家级贫困县，经济发展滞后于全国水平，人们对推行公务卡结算方式的认识水平和消费观念相对滞后，各预算单位推行公务卡管理工作比较困难。实践证明，推行公务卡结算业务需要政府、银行、公务人员等各相关主体共同努力。从政府职能部门的制度设计到各市场主体操作，从思想认识到行为主体的自觉行动，全方位地推行公务卡制度的实施。就推行公务卡制度改革的实际效果来看，目前还并不是十分理想，需要进一步加大改革力度。

二、商洛市国库集中支付体制下推行公务卡制度改革的成效

（一）实现了行政事业单位公务卡还款与国库集中支付管理的统一

公务卡结算使用的软件主要包括国库集中支付系统和公务卡支持系统。为实现公务卡结算和国库集中支付制度的有机结合，商洛市将市级预算单位公务卡管理系统整合到国库集中支付系统，通过整合，既简化和优化了报销还款程序，又增强和完善了国库集中支付系统的管理功能。实现了公务卡还款管理与国库集中支付管理的相统一。在公务支出领域引进公务卡，既减轻了预算单位频繁支取现金的压力，解决了用现金支付的问题，又使得所有支付行为都有据可查，有迹可循，真实记录了资金的运行轨迹，提高了公务支出的透明度，强化了财政监督。

（二）规范资金流程，提高了财政资金运行效益

国库集中支付制度改革以后，各预算单位的经费支付方式分为财政直接支付和授权支付两大部分，市财政国库支付中心对各预算单位直接支付部分的所有资金实现了全过程的监控。在推行公务卡结算方式以前，对于授权支付部分可以由单位向国库申请自行办理支出手续，也可以提取少量现金，自行申请办理的支出也受财政监控。但这部分被授权可以提取的现金，在使用过程中就会出现资金的具体用途不透明、实际支出金额和流向都无迹可查，完全脱离财政部门的监控，成为监管“盲区”。推行公务卡结算方式以后，实现支付信息的电子化，取代现金结算方式，预算单位的财务人员不必再从银行提取大量现金，规避了财务人员提取和保管现金过程中的风险，提高了财政资金运行过程的安全性。预算单位的经办人员从支付到报销的整个环节中不接触现金，限制了经办人通过多开、虚开发票套取现金的行为。这样就使每一笔支付信息和还款信息能及时反馈到商洛市国库集中支付系统，市财政部门能够将公务支出的所有信息统一纳入财政动态监控的范围，能够有效保证各预算单位每一笔财政支出流程都公开透明，有利于深化财政国库集中支付制度改革，提高财政管理水平和资金使用效率［3］。

（三）提升了单位财务管理水平，从源头防治腐败

实行公务卡制度以后，公务卡作为便捷透明的现代支付工具，对单位减少现金支付，加强财务管理具有积极意义。公务卡使用细则明确要求代理银行要将公务卡使用的详细信息传输给用卡人所在的财务部门，单位财务部门可通过公务卡支持查询系统，与消费的发票、POS单等票据进行核对，核实公务支出的真实性。单位财务部门在核实公务支出真实有效的基础上给予报销，并向发卡银行偿还公务消费额度，财政部门通过动态监控系统可以了解预算单位的相关公务支出信息，进行对相关业务的核查处理，确保公务支出合法合规。正是财政部门、用卡单位和代理银行三方联动加强了支付信息实时传输，使得公务支出更加规范透明，提升了单位财务管理水平，也从源头上防治了腐败的滋生。

三、商洛市行政事业单位推行公务卡制度改革过程中存在的主要问题

（一）用卡环境是推进公务卡制度改革的主要瓶颈

推行公务卡业务，最关键的硬件设施是POS机，而“有卡没地方刷”是制约公务卡推进的重要因素。用卡环境主要包括银行提供服务和商家用卡积极性两方面。从银行提供的服务来看，有的银行服务不到位，网点少，支付终端数量有限。2009年末，商洛市POS机布设612台，2015年末POS机布设2 561台，增长4.18倍，但相对于商洛市预算单位来讲，仍远远不能满足刷卡需要。商洛市6县1区，除市区大型超市、商店、宾馆布设POS机外，很多地方仍没有POS机，尤其公务出差最频繁的购买火车票、汽车票、办公用品业务等无法使用POS机，乡镇一级几乎没有POS机。持卡人普遍反映，在许多地方从事公务活动时根本不能刷卡，于是公务消费人员只能个人先垫付现金，等到回单位报销后再到银行取出现金。这样不仅占用了公务人员个人有限的资金，而且增加了持卡人提取现金时的风险，也给持卡人带来很多不便，很容易引起持卡人对推行公务卡结算制度的抵触情绪，不利于公务卡结算制度改革。

（二）国库集中支付信息平台建设相对滞后

预算单位使用的财务软件没有与财政国库集中支付信息平台系统对接，预算单位除了使用国库集中支付系统外，还需要使用财务软件进行财务核算，不仅增加了单位财务工作量，也严重影响了工作效率；再加之国库集中支付信息管理系统还不够成熟，各模块没有高度融合，无法与银行进行实时对接。实现电子支付还款业务，不仅要在系统录入，还要打印支票送到开户银行，而且容易出现信息不畅，数据采集、反馈不及时、不全面，导致财务管理信息渠道不够通畅。同时，财政部门采集信息质量也不高，POS机小票信息经常模糊不清，消费商户的具体信息不完备。

（三）相关配套制度和管理措施不到位

商洛市公务卡推行已经将近6年的时间，但是截至目前，也没有统一规范的公务卡管理制度，严格的规范办卡程序和报销业务流程，明确的管理职责和日常监督。公务卡制度使得财务结算方式发生了很大的改变，但行政事业单位核算流程没有进行相应的改变，大多数单位还采用原来的报销流程，各个单位都是根据自己的业务实际进行操作，这就使得在公务卡业务执行中难免会出现执行偏差，造成制度实施的不一致性，导致公务卡与财务核算结算方式存在一定冲突［4］。以某单位为例，出差业务中既有出差补助，又有车票，这一部分要现金支付，可是住宿费是公务卡支付，在财务报销签写差旅费报销单分开填写不利于财务对公务的可行性监督，签写到一起，既要公务卡还款，又要支付现金，这不符合财务核算制度和统一通过公务卡报销的要求。公务卡报销系统又要POS机小票，无法录入，如果先做支出，公务卡还款部分挂账，再做一笔分录还款，符合公务卡强制结算目录，但一笔业务要做两次凭证，要完成两次支付，又加大了财务人员的工作量。不按这样的程序用现金支付或者转入公务卡，又不符合公务卡实施的相关规定，这样如此繁琐的程序不仅让持卡人对使用公务卡有抵触情绪，也影响了财务人员从报销业务上约束使用公务卡的积极性。

四、完善国库支付体制下全面推行公务卡的对策

（一）加快公务卡用卡环境建设

财政部门要和相关部门积极配合，一是促使火车站、汽车站、宾馆、酒店、超市、商店、加油站、汽车维修中心，尤其是政府采购招标点及乡镇等布设和使用POS机。用政府采购政策及公务卡强制使用目录引导商户自愿使用POS机，并在刷卡费率上适当给予优惠，让商户愿意提供刷卡服务，解决公务活动中有卡不能刷的困局，为推行单位公务卡结算制度创造良好的刷卡环境。二是要对公务卡代理银行进行量化考核，促使各代理银行对公务卡系统进行全面优化升级，能为单位和持卡人提供优质便捷的服务，及时反馈资金还款信息，遇到问题能第一时间给予解决，方便单位和个人使用公务卡，切实提高代理银行服务质量，发挥公务卡的效用，提高使用单位及持卡人的工作效率及积极性。三是发挥各部门的监督协同作用，形成监督部门、财政部门、使用单位、代理银行之间的相互制衡机制，及时解决公务卡推行过程中出现的问题，促使公务卡的使用安全、规范、高效。

（二）提高国库集中支付信息系统建设水平

财政部门要提高国库集中支付信息系统建设，简化软件操作流程。一是解决国库集中支付系统与预算单位财务软件的兼容，同时，加强与代理银行的接口系统建设，开通网上支付与公务卡还款功能，确保公务卡的还款及时到账，提供便捷的对账与清算，实现支付信息的电子化，减轻财务人员的工作量，提高工作效率。二是延长国库集中支付系统的业务报销支付时间，解决目前国库支付系统只能在早上办理报销支付业务，下午无法办理的问题，提高国库支付效率，让预算单位更好地为职工服务。三是加强国库集中支付信息化建设，保持公务卡使用信息渠道的畅通，保护预算单位及持卡人的各种数据资料，提高信息系统的顺畅使用及安全性和稳定性，形成支付过程有监督，监督过程有反馈，反馈之后有落实的反馈监督机制。四是提高财政部门信息的采集质量，财政部门应当对POS机进行改进，将消费商户的有效信息，包括收款单位的全称、税号、地址、联系电话等信息在POS小票上列示，改进其信息显示质量，充分发挥财政财务审核作用［5］。

（三）完善公务卡的相关制度建设

财政部门应对这几年我市公务卡的使用进行广泛调研，听取和征求各方意见。对于基层预算单位，尤其是县、乡镇及一些特殊业务部门，不能完全照搬省、市公务卡管理模式，需要因地制宜，研究制定切实可行的配套措施，并建立完善和易于操作的公务卡制度体系，发挥制度的刚性约束力，用制度指导公务卡的使用与全面推广。同时，完善相关财务管理制度和会计核算流程，属于公务卡强制结算目录范围内的业务，必须使用公务卡结算，禁止现金及其它结算方式的使用，并把公务卡的使用融入各预算单位党风廉政建设制度中，用制度推进公务卡的使用。

推行公务卡结算业务有利于深化财政改革，有利于财政部门掌握各预算部门的经费开支，有利于财政管理和监督，减少了社会管理成本，节约了资源，提高了财政资金的使用效率。商洛市的公务卡改革工作，虽然取得了一定的成效，但还存在一些问题，伴随着财政体制改革的不断深化，将会解决这些根本性问题。

［1］刘琪.实现公务卡财政监督功效需要公务员的自我监督［J］.现代商业，2008（11）：247.89-93.

［2］周小婷.行政事业单位公务卡结算过程中存在的问题与对策［J］.西部财会，2014（12）：10-12.

［3］夏祖军.将公务支出置于阳光之下——我国实施公务卡制度改革综述［N］.中国财经报，2013-01-22.

［4］张更新.浅析事业单位公务卡制度的问题与对策［J］.财会学习，2016（3）：62-64.

［5］张双庆.行政事业单位公务卡使用中的问题与思考［J］.会计之友，2013（10）：115-116.

（责任编辑：彭治民）

A Thought on Reform Path of Shangluo Fiscal Institutions'Public Credit Card System

ZHOU Xiao-ting
（Finance Department，Shangluo University，Shangluo726000，Shaanxi）

Since the implementation of public credit card system in Shangluo in 2009，great achievements have been made in authorized fiscal payment transation，garding the fund safety，the transparent public expenditure，strengthening public fiscal management and supervision，convenient use of the budget unit，preventing corruption，etc..However，there exist some problems in its complementation.The situation，effectiveness and the problems in complementation are discussed since the implementation of public credit card system in Shangluo，and countermeasures concerning further deepening the reform of public credit card transation are proposed.

public credit card；system reform；balance

F812.7

A

1674-0033（2016）03-0080-04

10.13440/j.slxy.1674-0033.2016.03.016

2015-04-16

商洛学院科研基金项目（11SKY-FWDF011）

周小婷，女，陕西商州人，高级会计师