我国台湾地区场地污染之行政责任研究及借鉴

王楠

（天津师范大学法学院，天津 河西 300387）

我国台湾地区场地污染之行政责任研究及借鉴

王楠

（天津师范大学法学院，天津 河西 300387）

我国污染场地中的责任主体通常涉及污染者以及场地权利人两方，亦可称行为责任人与状态责任人。在行政管理当中，行政机关基于迅速有效的管理原则，有权对于场地权利人即污染场地的责任人追究其相应责任，并允许其事后向行为人索取赔偿。污染者基于其污染行为承担一定责任。污染场地权利人则因其对于场地具有管理之义务，故场地污染使其承担一种状态责任。结合台湾地区的相关案例，不难得出结论，污染场地修复责任以行为责任人承担责任为第一选择，状态责任人污染者为责任的次要承担者。

责任主体；行为责任；状态责任

土地是一种宝贵的自然资源。然而，伴随人类社会经济的发展，却带来一次又一次的土地污染之殇。从我国大陆现有法律体系来看，关于污染防治类的相关法律仅有《水污染防治法》、《大气污染防治法》等单行法等。但土壤污染的单行立法还处于缺失状态，而现行的相关土壤污染类的相关法律法规也并没有起到较大效果。这对于大部分的污染场地的责任承担划分起到了一定的阻碍。故对于污染场地中责任主体的进一步明晰、行为责任及状态责任的确立承担势在必行。本文试图从我国台湾地区立法例出发，对行为责任人及状态责任人之概念做进一步的分析，以期对大陆地区污染场地责任承担方面起到一定借鉴意义。

1 案例的引入及分析

台北市○○区○○路000号旁原告(财政部国有财产署)所管领之台北市○○区○○段○○段○○地号土地(下称系争土地)，其上有遭第三人无权占用之建筑垃圾，因台风来袭，违建及树木倒塌，经被告(台北市政府环保局)于2013年7月22号现场勘察后，发现系争土地上遗有大量废弃物，现场脏乱，影响公共卫生，乃拍照采证，并开立编号BG915261号环境改善劝导通知单，请原告于2013年7月29日下午3时前完成改善，逾期未改善将依法告发处罚。后因原告不服其应当承担的清楚责任，于2013年8月26依法提起诉讼。

在此案例中，清晰的可以看出财政部国有财产署即状态责任人，而第三人可以看做行为责任人。而案件中主要的争论点围绕原告（财政部国有财产署）是否有责任承担清除其管理领地废弃物之义务？

按行政法①上之义务人有“行为责任”及“状态责任”之区别。所谓“行为责任”系指因自身行为（包含作为与不作为）招致危险者，负有排除危险之义务；而“状态责任”则是从对物的状态具有事实上的管领力，有能力负责的观点出发，认为即便不是招致危险的行为人，为有效履行行政任务、维护公共秩序，其亦有排除危险、恢复安全之义务。至于在什么样的范围内存在状态责任，悉依法律规定之意旨认定。②

本件原告管领之土地上有建筑垃圾等一般废弃物，依采证照片可知现场凌乱，易滋生蚊蝇，无论就市容、公共安全及卫生均有所妨害，依台湾地区废弃物清理法（下文统称废弃物情理法）第11条第1款规定，土地或建物之所有人、管理人或使用人虽非招致废弃物之行为人，然均属状态责任人，负有清除之义务。原告虽主张：本件应有废弃物清理法第11条第4款、第5款规定之适用，且行政机关于裁罚时，行为责任应优先于状态责任；同属状态责任者，则有直接管领力者优先于无直接管领力者而受罚，原告所属北区分署虽先后四次发函向被告主张已查知建物使用人，应以该使用人为清除义务人。然该使用人亦非因自身行为招致危险者，与原告同属状态责任人，其虽负有清除义务，然原告并不因此而解免其依废弃物清理法第11条第1款所生之法定清除义务。而原告系行政机关，应依法行政，且具人力、物力，相较于一般民众，较可合理期待能积极、有效排除废弃物，防免公共卫生之危害，是被告通知原告应限期完成清除，并于原告未能完成时，以甲处分裁处法定罚锾之最低额，于法尚无违误。

2 台湾地区立法例

2000年台湾地区制定“土壤及地下水污染整治法”历经先后两次修该，明确需要加以修复的场址有两类：污染控制场址和污染整治场址。

2.1 责任主体范围

2.1.1 污染行为人、潜在责任人

污染者通常分为污染行为人以及潜在的污染责任人。在二者中，行为人通常会触犯法律，而潜在污染责任人并不具备这一特征。二者均对被控污染的场地进行管理、调查，必要时都应当采取一定的措施尽量控制污染危害性扩大。

2010年进行法律修订时，将“潜在的污染责任人”增加为责任主体。这在一定层面上采取了美国关于严格责任的定义观念，只要有排放污染物到相应的权利场地，均可能成为潜在污染责任人，对污染场址负相关责任。③“潜在污染责任人”这一概念符合环保条例，从严格意义上来说，其不属于真正的污染行为人，台湾地区环保主管部门表示对责任的认定应当从严解释，并恪遵善尽查证责任后才能加以处分，以避免对社会经济造成重大冲击④。潜在的责任人以及相关的行政部门在履行责任承担时，仅仅负担半数罚款，足以见得其与污染行为人负担之轻重。

2.1.2 污染土地关系人（状态责任人）

污染土地状态人是指对于被控污染场地，不属于污染行为人的土地相关人。通常指土地的所有权人。在一定层面上可将其承担的责任看做是一种状态性责任。⑤

污染场地的行为人对于其行为责任不做任何回应，相应的主管机关可视自身情况（主要指财力物力），采取相应的整改措施进行改善；而污染土地关系人作为一种状态责任人，在相应行政部门进行管理之前也应当拟定相应的计划以期对土地进行整改。若污染场地的行为人或其它相关人拒不履行对场地的整治之责，或因其逃逸致使责任无法履行，状态责任人应当制定相应的实施计划。

未履行相应管理义务之关系人，在相应主管就污染场地进行整改后，因整改而产生的相应费用，土地关系人应当同行为人以及潜在责任人一同承担连带责任。未尽管理义务的污染土地状态责任人，应就相应行政部门控制场地或整治场地实施调查、采取措施、提出或实施整治计划或整治目标而支出的费用与污染行为人、污染相关人共同承担。

2.2 责任主体之间的关系

切实未尽到善良管理义务之权利人，需与场地污染行为人以及相关责任人负连带责任。而场地权利人基于管理产生的费用，有权向行为人或污染相关人进行索赔。而行为人和潜在责任人因其违法程度不同，所以在赔偿方面的情况也不尽相同。潜在责任人在部分情况下可以就其履行义务所支出的费用向行为人进行求偿。

3 我国大陆污染场地责任承担现状

我国土地资源广博，自然场地污染也较为严重。但对于污染场地治理的各项规范却不尽明确，即使国家以及相应的政府部门已经意识到依法整治污染场地的必要性，以“污染行为人进行付费”的理论也已基本形成，然而，在现实生活当中，其落实程度还远远不够。主要问题主要归纳为：法律约束力度欠缺、“污染行为人进行付费原则”没有实际落实、环境保护执法力度小。

3.1 关于场地污染者追责的法律约束力度欠缺

我国目前关于污染场地整治的立法处于欠缺状态，仅仅分散与行政机关的相关文件中，以行政指导的方式存在。缺乏有力的法律约束力会导致以下问题：首先，责任人追究中出现若干问题；其次，行政系统内部做出的规定可操作性受到怀疑；最后，在规范文件内容上，缺乏环境要素的整体考虑。

场地污染原因复杂，各个方面的原因都将导致场地遭到污染，这无疑给相关责任人的认定带来极大困难。就目前我国治理情况来说，对于污染场地的整治仅仅考虑土壤遭到破坏这一因素，并未与其它相关的因素联系，如地下水的污染也可在一定程度上导致场地遭致破坏。追究责任时应当适当考虑其它因素，从而避免在一定程度上重复管理。

3.2 “污染者付费原则”没有实际落实

污染者应就其污染行为进行付费，而由污染者进行付费无论在法律层面还是道德层面都有一定的合理性。然而不区分原由的一律由行为责任儿人进行费用承担，却有权利过度使用之嫌。由上文易知，在污染场地这一事实中，责任人认定较为复杂。当法律规制不尽明确时，应由确定的负责人进行负担，然而在实践当中，最终的责任人往往是承继人以及相应的管理机关，这在一定程度上导致“污染者付费原则”并没有落实而是被架空，亦没有在责任的承担上对实际行为人产生有力约束。因而，应当对于此原则的实际合理性进行进一步的思考。

3.3 环境保护部门执法力度小

场地修复的责任区别于普通私法性质的责任，它的实现需要依托于完善且合理的行政管理制度，因而具有一定的行政性。截止当前为止，我国环境机构设置还存在一定程度的缺失。我国关于环境保护的主要管理部门有环境保护部、各省环境保护厅以及地方各级环境保护局。在执法过程中，环境保护部门受到同级人民政府的以及“其他有关部门”的干预，这些“有关部门”涉及水利、国土资源、发展与改革委员会、农业部门、卫生部门、工商部门等，各大部门追求自身部门利益，在环境管理过程中存在互相推诿现象，使得环境管理不断弱化。

4 我国大陆污染场地修复责任承担制度之完善

4.1 完善污染场地保护法律体系

现下，美国、英国德国等国家已经健全了关于污染场地治理和保护的相关法律，台湾地区亦详细的制定了以行为责任人以及状态责任人为责任主体的一系列相应保护体系，从土地建筑物、地下水以及土表污染各个方面入手，形成了较全面的场地污染保护法律。

在全面推进依法治国的今天，我国亦应当以此为背景，推动完善国家以及地方层面关于场地污染的相关法律法规，以保护可持续发展资源为要义，设立民事以及行政层面的追责制度。以期有力的控制约束称帝污染行为。

4.2 重新界定付费原则以明确责任主体

明确的责任人是相关法律得以实施的必要条件。我国应当在借鉴美国、英国、德国以及台湾地区相关法律责任制度是基础上，对于相应的治理原则进行补充和完善。⑥我国在很大程度可以借鉴台湾的相关制度，台湾地区的“责任主体”制度与“谁污染谁治理”这一思路有相似之处。具体而言，即我国法律应当进一步确定污染行为者、污染场地所有者、相应政府部门的不同责任。⑦

4.3 强化环境保护部门的职权

污染场地修复责任不仅仅具有公法属性，亦具有社会属性。其公法属性要求污染场地管理体制需高效、公正。而其社会属性要求其需要一定的社会道德认同感，积极、有效的完成污染场地的修复和治理。这在国外已得到实现。美国EPA⑧具有强大的行政执法权力，可以下达修复命令；英国的地方环保部门在执法中具有更大的灵活性，很大程度上提高了政府的有效监管力度。而我国场地修复管理体制具有高度集中之特点，应该在政府的灵活性上进行更大的改进和提高，比如对于环境执法权的分配上，可以适当收归相应部门，以防止监管空白。

5 结语

场地修复、土地开放，这是当前众多国家面临的重要任务。责任的确定以及追究更是急迫。责任制度的发展通常经历两个过程。在第一阶段，各国主要追究利益相关者的法律责任，设立罚款数额，并进行严格执法，通常亦会设立一定的基金作为保障。然而，各国场地修复陷入“责任人不明--政府出钱”的尴尬境地，严苛的连带责任不仅有违公平，而且让投资者望而却步。而现今，责任制度已经迈入第二个阶段--政府及社会的共同参加。政府职能有了一定的改变，通过设立规范、建立平台，鼓励更多的社会力量加入，保障基金的集结方式亦向新的融资平台寻求资金支持。

我国尚处于发展当中，环境治理问题日益增多，紧靠资金的支持并不足以在根本上对于大量的污染场地进行修复。正是由于制度管理的不足，很大程度亦促进了我国从其它国家以及地区汲取更加有效的管理方法，从而使得我国顺利从转型期过度。故，我国应当进一步加快《土壤污染防治法》《地下水污染防治法》等相应法规的设立，强化政府部门对于场地污染治理和防护的职能，确定相应的付费和管理机制，引入并确定污染场地行为人、污染场地状态人等相关概念、并建立切实有效的制度。一方面，让明确的污染者进行责任承担，另一方面，亦可积极探索国家--社会组织--公民互动模式，鼓励社会力量的加入，以保障修复资金的充足，从而实现“绿色永续治理”。

注释：

①此指台湾地区行政法，台湾地区主要以德国行政法相关理念为背景，故有行为责任人及状态责任人之概念。

②台湾地区废弃物清理法第11条规定即就一般废弃物之状态责任人为规范。

③赖宜欣.土污法修正：明确责任认定与求[EB/OL].[2014-01-22].http://law.moeasmea.gov.tw/modules.php name=Content &pa=show page&pid=1923，2016年5月3日访问。

④赖宜欣.土污法修正：明确责任认定与求[EB/OL].[2014-01-22].http://law.moeasmea.gov.tw/modules.php？name=Content &pa=show page&pid=1923，2016年5月3日访问。

⑤王婉华：《台湾污染场地环境管理法律法规及若干启示》，环境教育，2010年第2期。

⑥戚道孟、周庆春：《国外土壤污染防治立法及对我国的启示》，环境法治与建设和谐社会--2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第三册）。

⑦刘婷：《我国建立污染场地环境评估制度的可行性及政策设计》，2011年清华大学硕士论文。

⑧EPA是美国环境保护署(U.S Environmental Pro-tection Agency)的英文缩写。它的主要任务是保护人类健康和自然环境。EPA总部设在华盛顿,负责对很多环境项目设立国家标准,监控强制性标准的执行和符合情况。EPA联合州和地方政府颁发一系列商业以及工业许可证。EPA认证美国环保总署EPA的主要目的是保护人民健康、保护生态环境--空气、水和土地这些我们赖以生存的环境。在成立之后的30多年，EPA一直在为给全美人民创造一个整洁的健康环境而努力。如果符合EPA要求，则EPA会颁发符合证书。

[1]王灿发.环境法学教程[M].北京：中国政法大学出版社, 1997.

[2]陈德敏.资源法原理专论[M].北京：法律出版社,2011.

[3]李晨.中外比较：污染场地土壤修复制度研究[M].北京：法律出版社,2013.

[4]王婉华.台湾污染场地环境管理法律法规及其若干启示[J].环境教育.2010,(02).

[5]谢剑，李发生.中国污染场地修复与再开发[J].环境保护.2012,(Z1).

责任编辑：邓荣华

D912.1 文献标示码：A

1672-2094(2016)05-0032-03

2016-05-16

王 楠（1991-），女，山东邹平人，天津师范大学法学院硕士研究生。