法官员额制试行现状及应对策略

刘煜晖

（中央财经大学 法学院，北京 10081）

法官员额制试行现状及应对策略

刘煜晖

（中央财经大学 法学院，北京 10081）

法官员额制是基于法官人数的限额而形成的制度。目前，各试点地区采用的法官员额比例确定方式及计算依据、法官选任标准和选任方式以及法官与审判辅助人员的比例存在一定的问题，不利于司法改革试点的价值形成。从系统论出发，法官员额制的基本逻辑应当得到重视。应坚持法官员额制的基本逻辑，应进一步探讨通过工作量测量方法科学地确定相对固定的法官员额，从法官职业化建设的角度考虑完善法官选任程序并完善审判辅助人员的配置，尽可能确保改革的既定方向。

法官员额制；法官；司法改革

法官员额制度是基于法官人数的限额而形成的制度。法官员额制作为本轮司法改革的重要举措之一，从提出时起就备受理论界和实务界的关切。然而，目前理论界和实务界的讨论大多局限在这一制度本身的合法性及比例多少合适的问题上。事实上，法官员额制改革试点实施以来，已经显现出一些实际操作层面的问题。另外，从系统论来看，制度的构建本就是一项系统的工程。那么，法官员额制作为一项制度，在探讨其是否合理和可行时，首先应当重视这一制度的基本逻辑，然后通过实证方法考察其实践情况，并根据反馈的实践情况反思这一制度在实践中存在的问题，从而有针对性地提出完善策略，为改革的完善和制度的最终成型提供一些建议，这应当是更为紧要的工作。

一、法官员额制的基本逻辑解析

十八届三中全会指明本轮司法改革的方向是去地方化、去行政化、实现司法独立，也提出了“完善司法人员分类管理制度”等改革部署，开启了新一轮司法改革。近年来，在最高决策层主导下出台的一系列关于司法改革的政策性文件①和各批试点地区的具体司法改革方案中无不涉及法官员额制改革问题。由此可见，法官员额制改革作为这一轮司法改革的重要举措，其重要程度和受关切度不言而喻。事实上，这一制度的改革探索由来已久②，然而囿于当时历史条件和基础性配套措施的缺失等多方面因素，十多年来一直未能在实践中取得实质性的进展。结合本轮司法改革的基本改革方向即去行政化、去地方化，实现司法独立，法官员额制的基本逻辑应当体现在以下几个方面。

（一）以法官员额制推动法官职业化建设

基于审判权行使的专门性，要求国家从专业化和精英化角度推进法官队伍的职业化建设。有学者经过比较研究，西方法治发达国家的司法结构都显示出一个共同的特点，即“三多一精”，反观我国的司法结构则具有“三少一多”的特点。［1］（P59）申言之，审判权的行使能否具有公信力和权威性，很大程度上在于行使审判权的法官是否具有权威地位。西方法治发达国家的法官之所以享有这种权威地位，就法官个体而言，必须具备优秀的专业化素养和公正不移的德操；从法定程序上来看，法官必须经过极为严苛的法定程序选任出来。仅就我国当前存在的法官数量庞大、整体素质难以保障等问题而言，即使我国能够做到像西方国家一样的法官职业保障制度，恐怕其权威地位也不容易获得公众的接受和信服。因此，本次法官员额制改革的意旨就是通过对当前法官队伍在量上进行精简调整，在质上予以优化提升，从而推动法官职业化建设。

（二）以法官员额制为切入点实现司法独立

司法独立的前提条件是保障法院的独立性和法官的独立性。基于长期以来我国对法院系统和法官的管理制度套用与行政机关及其普通公务员一样的管理制度，进行同质化管理，法院内部法官职务序列与非法官职务序列模糊不清，在人事管理制度上行政化色彩浓重［2］，财政权又受制于同级财政部门［3］（P111），加之法院在司法活动中往往受到各种因素干扰，导致法院和法官很难保持裁判者中立的独立地位。③另外，从法官职业保障制度角度来看，由于法官行使审判权的特殊地位，决定了法官首先应当具有身份上的独立性。［4］（P144）只有首先对法院系统内部的各类人员按照不同的工作性质和内容进行分类管理，保证法官身份上的独立性，然后在此基础上实行不同的薪资待遇，加强职业保障制度等配套措施的建设，才能够最终保障法官的独立性。因此，本次法官员额制改革实际上是对法官身份的重新定位，通过制度革新，保障法官身份上的独立性，同时带动省级以下法院人财物统一管理制度、法官职业保障制度等诸多配套措施的改革，以此来祛除行政化和地方化的沉疴，从而推动司法的独立。

（三）以法官员额制促进审判质量提高和司法资源优化配置

审判质量的提高和司法资源的优化配置的前置条件是保有一支专业化和精英化的高素质法官队伍以及保障法院和法官的独立性。如前文所述，目前我国的司法结构呈现“三少一多”的特点，法官队伍数量庞大，而且素质良莠不齐，占用编制的部分法官常年从事非审判工作，真正从事审判工作的法官又为各种程序性和事务性工作所累，导致司法实践中出现诸如审判人员不足、重复劳动率偏高等影响审判效率的问题，同时因受到行政化和地方化的禁锢，公正裁判更是难以保障。本次法官员额制改革旨在通过推动专业化和精英化法官队伍的建设，并将审判工作和其他综合性工作加以明确区分，使法官能够“心无旁骛”地审理案件，保证审判权的集中行使，从而提高审判质量，实现“人尽其才”“才尽所用”的司法资源优化配置。

二、试行法官员额制的现状

实际上，法官员额制的基本逻辑能否实现，不仅取决于顶层设计所包含的战略规划、实现途径及配套制度的改革等基本逻辑是否通畅，还取决于其自身在司法实践中的运行有无偏离顶层设计所预期达到的目标。因此，考察法官员额制的试点情况实有必要。

（一）各地试行法官员额制的基本情况

目前，全国的法院体制改革已分三批试点正式启动，各地法院先后实施了司法体制改革工作。④从第一批司法改革试点地区已公布的改革方案来看，在各地法院的人员分类及比例方面，法官、审判辅助人员、司法行政人员三者之间的比例大致有两类：一类是上海市设定的33%、52%和15%；另一类是以广东省为代表，包括湖北、吉林等地方法院均采用的39%、46%、15%。与此同时，各地法官与审判辅助人员的比例有所提高，与2012年底公布的数据对比，当时的法官与其他审判辅助人员的比例为1∶0.7。而本轮司法改革实施以来，此类比例在部分地方法院有所提高。以江苏省为例，一线法官与书记员的配比达到1∶1.1，又如广东省，法官与法官助理、书记员的比例达到1∶0.8∶0.7。［5］（P37）各地法院在具体的法官比例及法官与审判辅助人员比例上虽有不同，但是绝大部分地区在人员分类及比例上沿用了上海所采用的将法院有限力量尽可能向审判一线倾斜的改革思路。此外，就确定法官员额的编制依据来看，无论是上海市法院还是广东省法院，在确定法官员额的数据时，均采用了人口数量、案件数量、法官办案工作量、三级法院的职能定位四个标准因素作为衡量本地区法官员额的重要依据。

从试行的基本情况来看，目前，各地法院大致采用两种方式来确定法官员额比例：一种是以编制数（人员编制总数抑或政法专项编制数）为基础，确定法官员额占编制数的比例。以上海市和广东省为代表。另一种则直接确定法官员额数量。如“横琴模式”⑤。各地法院在确定法官员额比例的实际操作中也保持了一定的灵活性，比如，广东省从全省各中级法院实际情况出发，采取了差异化探索，将39%的员额比例在全省统筹，在全省23个中级法院中确定了不同的法官员额，有些地方的法官员额比例不足39%，有些法院的法官员额比例则突破了39%。而在法官选任方式方面，各地法院采取的选任方式大部分是以考核和考试的方式为主。在领导干部是否入额的问题上，部分地区采用严格把控，如吉林省全省法院共有372名院领导入额，占院级领导职数的45.9%，吉林省高院有5名院领导入额，占院级领导职数的31%。然而，青海省强调领导干部暂时不入员额。各地法院在完成首批入额工作时也注意到预留适当法官员额比例，为引进优秀法律人才保留空间，如上海市首批入额法官控制在25.5%、吉林省预留了15.3%的法官员额、海南预留了10%左右的法官员额。⑥

（二）法官员额制在实际运行中需要关注的问题

虽然，目前这项改革正在稳步探索，在试行过程中也取得了一定进展，但是仍然存在一些问题值得深入探讨。

1.法官员额确定方式及计算依据问题

目前各地采用的法官员额比例确定方式，存在明显的不合实际。尽管编制数从理论上可以根据审判需求进行调整，但是将法官员额限制在一定范围的人员，使得各地法院在实操层面各不相同，这给科学确定法官员额造成了较大的障碍。从目前各地区的实践来看，大部分地方在推行法官员额制时将重点放在了对法官员额比例的博弈。无论是作为被“寄予厚望”的上海，还是广东、横琴等地方法院的具体改革方案，都未有讨论法官员额的计算依据。而具体的计算依据究竟是采用“先根据一定的计算方法得出法官员额，再根据法院总人数换算为法官员额比例。还是直接设定法官员额比例，再根据法院总人数得到法官员额”⑦，这些细节都尚未对社会公开，“如果属于后者情况，显然是不符合司法规律和司法实际，背离了此项制度改革的方向，使得法官员额的确定具有极大的不确定性和可控性。”［6］（P294）因此，在不能确定各地试点法院是根据何种方法计算得出法官员额的情况下，面对如此单一且未来不确定的比例计算方式，不得不令人担忧，将对司法改革试点的价值形成冲击而使其大打折扣。

2.法官选任标准和选任方式问题

目前各试点地区在把握法官选任标准和选任方式上仍有一些做法值得反思。比如，法官选任标准混乱不一，部分试点地区将法官按照职业资历分成不同等级并根据不同的标准来完成员额选任，对目前同样具有审判资格的不同人员实行区别对待。［7］（P50）这种做法显而易见的弊端在于容易造成选任标准上的杂乱无章，并且极易激起各界对程序是否公允的质疑。又如，在具体的法官选任方式方面，目前各地区普遍采用“考核考试”的方式选任法官。⑧这样的选任方式中存在这样两个问题：一是考核评分权重过高，过于看重办案业绩，部分试点地区还将任职资历作为一项十分重要的评分指标，有论资排辈之嫌。二是考试内容轻忽了对法官逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力等专业素养的测验，有流于形式的可能。［8］

3.法官与审判辅助人员的比例问题

各地法院所确定的法官员额比例，均参考了中共中央组织部 《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》的精神⑨，但对于法官与审判辅助人员的比例，该文件并未有规定。从这一规定和上海、广东两地法院的法官员额比例来看，该两地法院均将司法行政人员做了最低配置，即按15%的比例配置司法行政人员，其目的是将法院有限力量尽可能向审判一线倾斜，这是充分考虑了法院的工作是以审判为中心的职业要求，因此暂将司法行政人员这一比例视为无争议的人员比例。如前文所述，无论是上海的33%法官员额，还是广东的39%法官员额，都是在现有的、编制机构给出的法院总编制的基础上确定的。从目前各地法院的探索实践中来看，法院内部对员额的确定始终充满了争议。这种争议是可以理解的，因为在一个已经固定编制的范围内，无论怎样确定法官员额，总会有难以两全的感觉，法官人数多了，相应的审判辅助人员就会降低；反之亦如此。因此，如何最佳地配置法官与审判辅助人员的比例，也是法官员额制在实践中不可忽视的问题。

三、法官员额制在实践中的应对策略

（一）确定相对固定的法官员额

如何科学地确定法官员额本身是个复杂和值得讨论的问题。从目前最高人民法院初步确定的“两步走”战略⑩和各地法院的改革探索来看［9］，仅有法官员额比例计算标准的设计内容，并未有为法院确定相对固定的法官员额的设计内容，而仅有的法官员额比例是通过何种计算方法得出这一比例，这一细节尚无可考察的公开资料。在这种情况下，也就无法严谨地讨论这些比例是否科学，故暂且以乐观的态度认为，目前确定的法官员额比例是通过科学的方法确定的。在此基础上，从“促进司法资源优化配置”的制度逻辑出发，法官员额制改革的目标并非仅仅是确定一个比例，而是最终要为法院确定与其具体的审判需求相一致的法官数量即法官员额，以此优化司法资源在不同地区的配置。换言之，确定相对固定的法官员额是法官员额制改革在将来的试点时应当考虑的方向。然而审判需求属于比较抽象的范畴，故其量化的一个重要标准应当是法院和法官的工作量。因此，要确定相对固定的法官员额，应当首先完成一项基础性工作——认真研究法院各类工作的总量，从根本上确定法院的工作总量和法官的具体工作量，确定了相关法院和法官的工作量就大致能够确定某一法院需要多少法官即可满足审判需求，避免各地方各级法院因为采用单一的员额比例，使得案件较多、对法官需求较高的地区却和那些案件较少、法官需求不高的地区在法官数量上却是一样的甚至不足。如果出现这样的情况，对于实现司法资源的优化配置是十分不利的。至于具体的策略可以尝试采用工作量测量方法，在试点过渡期内，由最高法牵头，第三方组织调研的形式，对各级法院案件进行分类、长期的跟踪观察，确定影响法官工作量考察的各种因素的权重，然后由各级法院以不同的具体审判需求为基础来最终确定各法院相对固定的法官员额，否则法官员额制改革的基本逻辑无法顺畅。

（二）完善法官的选任程序

法官员额制的改革目的并非为了让所有的利益群体都受惠，当然，也不是为了让某些利益群体受惠，其目的在于法官专业化和精英化。因此，在改革过程中，不应为了照顾某些利益群体而对法院其他同样有竞争能力和资格的人采取差别待遇。从法官队伍职业化建设或者说法官的精英化、专业化和职业化的这一制度逻辑出发，仅就目前各地法院在法官选任标准和选任方式的探索来看，最迫切的工作应当是确定一个公平的选任标准和合理的选任方式。虽然四级法院有不同的审判需求，对法官的任职要求大有不同，但是成为法官的最基本标准应当是统一的，从西方法治发达国家对于法官最基本的选任标准来看，这一点也是可以得到印证的：扎实的专业基础知识、丰富的司法实践经验、高尚的司法品格、良好的身体和精神状态都是一名法官应当具备的最基本的标准。因此，针对当前选任标准不一的问题，可以尝试先设置最基本标准，在选任标准还可以增加学术研究成果、身体健康情况等基本标准，其中学术研究成果一项应当包括发表著作或论文的情况、相关领域实务问题研究情况等。而在具体的选任方式方面，应当削弱业绩考核在考核部分的评分权重，将任职资历、学历等次要因素剔除出评分项目而仅作为同等情况下的考虑因素。此外，考试内容应当结合当时司法实践情况和不同审判岗位的具体需求侧重对专业理论知识的考核，使考试作为选任方式更具有实质意义。

（三）完善审判辅助人员的配置

如前文所述，在既有的编制内无论怎样确定法官员额，总难以两全。正是由于法官员额的确定问题与审判辅助人员的配置问题是相互作用的关系，因而要确保法官真正从事务性和程序性的工作负担解脱出来，专心从事审判工作，审判辅助人员的配置十分重要。当前我国大部分法院的审判辅助人员严重不足，甚至连最基本的1∶1的比例配置都无法保证，根本无法保证法官专心从事审判工作，审判质量更难以保证。另外，由于我国长期以来没有把审判辅助人员和法官放在应有的高度加以研究，更没有科学配置审判辅助人员的理论成果和实践成果，导致两者之间职能不清，司法实践中常常出现工作失误。因此，如果完全拘泥于法院人员结构现状测算法官员额，既不科学也不合理。从法官员额制“促进审判质量提高”的制度逻辑来看，如果能够突破仅仅依靠法院人员结构现状来测算法官员额和审判辅助人员的比例这样的固化思维，将法官员额与审判辅助人员的员额放在同一层面上进行研究确定，明确法官与审判辅助人员的比例关系及其工作职能定位，同时拓宽审判辅助人员的准入渠道，建立正常增补机制的改革措施，或许能为法官员额的最终确定提供辅助保障。

当前对法官员额制的反思恰到时机，最高决策层“以点带面”的改革思路意味着对这项制度在最终成型之前还存在修正和完善的可能。同时，首批司法改革试点单位的试点工作已经开展到一定阶段，实践中出现的矛盾和问题更具突出性和针对性。因此，通过对当前法官员额制改革试行现状的分析，对实践中展现的各种矛盾和问题进行“有的放矢”地思考，为制度试点的推进提供参考，实在是最为紧要的事。在反思这一制度的实践探索，我们会发现诸多问题：如何科学确定法官员额比例？如何确保法官的选任程序公平公正？如何完善审判辅助人员的配置？而破解这些问题的关键应是坚持法官员额制的基本逻辑，进一步探讨通过工作量测量方法科学地确定相对固定的法官员额，从法官职业化建设的角度考虑完善法官选任程序，尝试突破现有法院人员结构现状来测算法官员额和审判辅助人员的比例这样的固化思维，尽可能确保改革的实践不偏离制度逻辑所既定的方向。

注释：

① 包括但不限于以下指导性文件：2O14年6月，中央深改组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出，完善司法人员分类管理等改革措施。2O14年7月，最高人民法院在印发的《人民法院第四个五年改革纲要》提出确定法官员额的基础数据和辅助数据。前者包括法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量等，后者包括法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素。2O14年1O 月23日，十八届四中全会《决定》也提出了尝试建立法官、检察官职务单独序列管理制度。

② 早在 1999年1O月，最高人民法院印发的第一个《人民法院五年改革纲要》就提出了关于制定法官编制的改革设想。2OO1年6月修改后的《法官法》也明确规定了要在法官人员编制内确定法官员额比例。2OO4年9月，最高人民法院下发的《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》正式确定在北京海淀法院等18个法院试行法官助理制度，对法官员额、法官助理管理和审判组织运行模式进行探索。2OO5年1O月，最高人民法院印发的《人民法院第二个五年改革纲要2OO4—2OO8》再次提出研究制定和逐步落实法官员额比例方案的改革思路。2OO9年，最高人民法院印发的《人民法院第三个五年改革纲要（2OO9—2O13）》亦强调了要研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列。

③ 陈卫东教授指出：“司法地方化的根源在于地方党委对司法人事的控制权，实践中地方院院长由本院的上级法院党组和其所属的地方党委考核提名，否则人大无法启动选举任免程序，地方党委往往整体上有较大决定权”。季卫东教授指出：“由于各级地方法院和检察院在人事、财务以及设施等方面完全受制于同级党政权力，案件管辖的范围也取决于行政区划，使得司法活动不可能独立，因而也就很难公正。”

④ 鉴于部分试点地区推行时间尚短及已公布的相关数据不甚完善，为谨慎起见，仅就已有的较为详细的数据进行分析探讨法官员额制的试点现状。

⑤ “横琴模式”是指珠海市横琴区法院，在法官员额确定方式上采用直接设定法官员额为8名，每名法官配备3名法官助理和1名书记员。

⑥ 以上数据主要来源于对上海、广东、吉林、海南等各地方高级人民法院2O15年度工作报告及部分新闻报道的整理。

⑦ 不同的计算依据所依照的人员配置逻辑截然不同：前者强调的是遵循司法规律，根据审判需求决定法官数量；而后者看重的是组织人事管理，法官员额多少直接取决于人员编制数。

⑧ 以海南省法官选任方式为例，考试和考核的比重分别占4O%和6O%。就考核内容而言，包括院领导测评分、工作实绩考核分、任职资历量化分构成，而考试的内容主要是考察法官的政治素质和简单的业务操作技能。

⑨ 该文件将法院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员，并明确规定了法官与司法辅助人员的总数比例，即这两类人员在四级人民法院的中央政法专项编制中所占人员比例分别为7O%、7O%、8O%、85%。

⑩ “两步走”战略是指：首先通过法院人员总数、案件受理等统计数据的分析，初步确定全国法院各类人员的员额比例总体幅度，并设计出法院人员比例测算的模型公式，这项工作目前已经完成；其次由各高院在总体比例幅度内，根据本地具体情况确定本辖区内各级法院的员额比例。

［1］张千帆.如何设计司法？法官、律师与案件数量比较研究［J］.比较法研究，2O16（1）.

［2］陈卫东.新一轮司法改革的重点与展望［J］.中国法律，2O15（1）.

［3］季卫东.司法改革的关键［J］.东方法学，2O14（5）.

［4］丰霏.法官员额制改革的目标与策略［J］.当代法学，2O15（5）.

［5］最高人民法院.中国法院的司法改革［M］.北京：人民法院出版社，2O16.

［6］马凤岗，王珊珊，李超.法官员额评估模型的建构及其运用——基于18个基层法院民事审判数据的实证分析［C］//贺荣.全国法院第二十六届学术讨论会论文集（上）.北京：人民法院出版社，2O15.

［7］刘斌.从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑［J］.法务时评，2O15（1O）.

［8］丁汀.法官选任，为何这么选［N］.人民日报，2O15-O1-29（4）.

［9］何帆.法官多少才够用［N］.人民法院报，2O13-O6-O7（5）.

（责任编辑：刘建朝）

The Status Quo of the Judge Quota System and Coping Strategies

LIU Yuhui
（Law School，Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

The Judge Quota System is a system based on the number limit of judges. The measures of pilot areas have some problems， such as the method and calculation basis of the Judge Quota， selection and appointment procedures， the proportion between judges and trial auxiliary staff， which are not conducive to the formation of value of judicial reform. From the perspective of system theory， the fundamental logics of the system should be taken seriously. To solve these problems， it is needed to adhere to the fundamental logics of the judge quota system， to determine the relative constant of the quota of judge by scientifically measuring the judicial workload， to improve the judge selection and appointment procedures from the aspect of professionalism and insure the reformation of trial auxiliary staff in order to ensure the established direction of reform.

Judge Quota System； judges； judicial reform

D926.2

A

1673-4343（2O16）O3-OO45-O6

10.14098/j.cn35-1288/z.2016.03.009

2O16-O4-O8

刘煜晖，男，福建三明人，硕士研究生。主要研究方向：司法法务。