新乡贤参与乡村协同治理探究

杨 军

(广西壮族自治区党委党校 教务处，南宁 530021)

新乡贤营造了新时代的乡贤文化，刘奇葆指出：乡贤文化作为带有浓厚本土色彩、草根性极强、引人向善的乡村文化，是乡村不可或缺的重要力量。[1]新乡贤作为乡村精英，在社会阅历等方面具有优势，在乡村建设发展中具有引领作用。新乡贤从乡村中走出又回归乡村的过程，其实也是传统农业文化与现代文明之间的一次交融，而新乡贤正是通过回乡建设，扮演着将现代文明带回乡村的“使者”角色。研究新乡贤参与乡村协同治理不但具有重要的理论意义，同时对于推动乡村建设与发展也具有重要的现实意义。

一、乡村治理体制的转换激活了新乡贤

过去，无论是乡村治理结构还是乡村本身都相对封闭，因此乡村的阶层和权力都缺乏流动性，该问题至今仍存在，这也给乡村中新乡贤发挥作用提供了空间。当前，我国乡村治理仍存在不少封建时期的历史遗留问题，比如行政权力难以进入农村基层、“权威”必须诞生于本土等。在封建社会中，该理念有其时代合理性。由于传统乡村在出现社会纠纷时极少会有诉讼需求，所以乡村的权威角色也只能够由传统乡贤扮演。

传统乡贤群体主要是由归乡官员等士大夫组成，而士大夫作为掌握封建社会发言权的群体，能够将乡村与封建统治者联系在一起。[2]213在近代，组成乡贤群体的主要有财主、地主、有声望的乡绅等等，但其中也混杂着一些横霸乡里的恶绅甚至是流氓。在中华人民共和国建立初期，乡贤主要就是基层党组织的领导。改革开放后，乡村的经济体制发生了根本性转变，一元意识形态的坚冰被彻底打破，基层群众自治制度得到落实。与此同时，公共资源分配的逐步开放也开始逐步解放原本固化的乡村权力分配，主体多元化也使得新乡贤能够真正参与到乡村治理当中。作为受教育程度较高、社会阅历丰富的群体，他们得以参与乡村治理，就能在乡村治理过程中发挥有别于普通村民的重要作用。

当基层群众自治制度充分落实到乡村，广大民众的乡村治理参与积极性被充分激发，加上市场经济体制在逐步深化，民众的主体意识和参与意识都被唤醒，参与积极性日渐增长。从公共管理视角上看，乡村也应注重公共参与，因为乡村的参政议政氛围并不比城市冷清，所有农村都有一个村民集中议事的地方，比如小卖部、打谷场、祠堂等，这些地方就是乡村各类信息的聚集之地，这种聚集必然会催生优秀乡民，成为我国乡村社会民主化、现代化发展的重要力量，这些优秀乡民便是新乡贤群体。可以说，改革开放后的乡村治理制度为新乡贤的公共参与提供了更多机会。乡村传统与现代法治、乡村的实际需求与执政者的期望，最终都要求新乡贤在治理过程中发挥作用。实际上，新乡贤的确发挥了重要作用，不但为基层党组织收集了民众的真实意愿与诉求，也向民众传播正能量，宣传党和政府的政策，帮助农村基层党组织维护社会的和谐稳定。

二、新乡贤参与乡村协同治理的优势

(一)突破体制不完善的约束

乡村协同治理是乡村权威机构开展公共管理、以公共利益作为基本价值取向的活动。作为扮演权威角色的机构，既可源于官方授权，也可源于人民群众的信任和尊重。纵观我国乡村治理史，自封建统治被推翻后，乡村治理权威角色一直由政府、执政党及自治组织共同扮演。政府与执政党扮演着官方角色，而这些权威角色作为行政权力的代表，在多元协同乡村治理模式中有着无可取代的作用。[3]13—16我国在1982年的修宪中明确了村委会的合法地位与组织性质，后来通过了《村民委员会组织法》，强调村委会应成为农村基层党组织领导下的村民自治组织。上述法律法规的内容都或重或轻地点明了村民自治活动必须要在党和政府，即在基层党组织的领导和监督下进行，这也意味着在多元主体乡村治理中，政府仍然占据主导地位：村委会必须接受来自乡镇党组织及人民政府的管理，且完成相关行政及公共服务任务。诚然，乡村治理在该模式下取得了一定成效，尤其是在农村社会和谐问题、实现群众最根本利益、农村公共产品供给等方面发挥了重要作用。然而，该模式同样在实践过程中暴露了许多问题：首先，因村委会在落实工作中优势明显，政府则会下派太多超出村委工作职责的任务，村委的大量时间和精力用在了政府分配任务的落实上，无法有效回应村民合理诉求，更毋论有针对性地服务村民了。其次，基层政府部门指导、监督村委会的方式过于简单，以村委会落实工作任务情况评判村委会工作情况。在这一背景下，大部分村委会就不得不在政府部门交代的任务中疲于奔命，忽视了本应提供的村民必须的公共服务，却完成了大量“面子工作”。这也意味着村委会的工作模式显然是和多元主体协同乡村治理的初衷和理念不符。而新乡贤恰不受体制的约束，能够自由地为公众服务，成为乡村治理中的“流动服务员”，是体制管理不到位的有益补充。

(二)完善资源及配置机制

乡村治理需要耗费资源，而以政府作为主导的多元主体协同乡村治理模式，其突出表现就是政府在拥有绝对资源优势(行政资源、社会资源、财政资源等)的情况下，会按政府部门的行政工作要求来配置各类资源，但在这一资源配置模式下，村民的普遍性需求就容易被忽视，而非普遍性需求则会被无视。乡村治理因其资源匮乏，难以承受太多不可抗力风险，通过政府资源来实现治理目标，却又难突出自身作为多元协同治理体系中的主体性，仅仅是作为官方权威的附庸。新乡贤往往拥有较丰富的财力、人脉等资源，在乡村协同治理中可以服务和帮助民众。

(三)弥补乡村公民社会及其组织发育不足弊病

不可否认，在党和政府的帮助下，乡村社会组织得到了一定发展，以公共利益为取向的经济类、慈善类等组织陆续建立，在乡村治理实践中发挥了一定作用。然而，从整体上看，非官方的纯民间社会组织无论是在自身发展过程中还是在发挥作用的过程中，都暴露出一些弊病，缺乏统一规划。这不仅让许多农村社会组织沦为形式主义或官方机构的附庸，有些甚至还对乡村治理造成了负面影响。事实上，农村社会组织难以纯粹依靠自身力量运作，必须得到政策及政府机构支持才能发挥作用。如此一来，在顶层设计上，乡村协同治理体系仍然归属于一元，不能通过民间组织自身形成合力，更不用说自主创新、推动多元协同乡村治理模式发展。新乡贤是当前乡村多元协同治理体系中最重要的主体之一，其作用不仅仅限于在政府与市场出现缺位时维持农村社会稳定，更能体现在乡村治理体系的发展过程中，如招揽社会中的贤才之人，汇聚乡村治理所需的力量等，这些都体现了新乡贤在多元协同乡村治理体系当中独一无二的重要地位。

(四)弥补乡村治理人才短缺的难题

人才是保障乡村实现协同治理目标的重要一环。就现实情况而言，随着社会经济与工业进程的不断推进，为提高人们的生活水平，大多数乡民都选择到城市去打工，大量村民的流出导致乡村仅剩小孩和老人，成为实际上的空巢村。同时，大多数有为青年到城市发展，乡村治理与发展找不到合适的人才委以重任，人才匮乏、人口空心化等问题日趋严重。[4]新乡贤通常具备乡村治理中所需要的学识和实践经验，可弥补乡村人才短缺的难题。

三、新乡贤参与乡村协同治理的路径

(一)发挥新乡贤在协同治理中帮、扶、带的作用

新乡贤中有不少经济精英，因为进城务工是乡村大部分青壮年的选择，而能够在城市务工过程中闯出一片天地的农村青壮年，逐渐成为乡村的经济精英。一般来说，农村青壮年务工有两类：第一类已经外出经年，得到了城市社会的认同，也累积了一定资本，但因常年外出，已无法适应家乡的氛围与习俗，身上的乡村气息越来越淡薄，其中有些人通过自身努力获得了城市户籍，事实上已经属于城镇居民了。第二类外出打工的农村青壮年虽然也通过自身努力累积了较为丰厚的资本和广泛的人际关系，但却对乡土较为眷恋，更喜欢家乡的生活与社交方式，认为“富贵不还乡，如锦衣夜行”，所以选择归乡创业。这一类外出打工者因为眷恋家乡的生活方式与民俗，所以很容易与普通民众打成一片，加上他们既拥有一定的资本与技术，又与第一类外出打工者联系紧密，所以往往会成为通过创业带动乡村经济发展的“领头羊”。近年来，新乡贤回归家乡创业已经成为农村经济发展的一支新生力量。

鉴于新乡贤属于乡村中经济优势突出的群体，而乡村整体经济水平较低、社会保障不健全，所以当灾祸与困难发生时，新乡贤就成为乡村最受瞩目与期待的群体。现实中，不少新乡贤都有过同村民众因无法支付结婚彩礼或置办嫁妆从而求助于自己的经历，而给予同乡帮助，在乡村则已成为责任。加上大多数农户普遍存在流动资金短缺问题，所以在需要大额资金而当地金融机构却无法及时提供帮助时，新乡贤就成了扶危救难的“英雄”，为乡村提供了最后也是最稳固的社会保障。与此同时，因为新乡贤普遍在技术和社会资源上具备较大优势，所以往往也会不自觉地成为社会主义现代农业发展的推动者与农村经济发展带头人。

(二)发挥新乡贤在协同治理中“喉舌”的功能

新乡贤中有不少政治精英，在乡村要参与到公共决策当中并对其造成影响，不是来自本土的新乡贤绝难实现。而在政治参与上表现抢眼的新乡贤，通常会被村民评价为“厚道”“有义气”“敢作敢当”“有守有为”等，对于人民群众而言，这类新乡贤才是值得依靠、值得信赖的民间权威。他们深谙当地的民俗风情和文化特点，也懂得当地民众的心态，有较强的组织协调能力。这类新乡贤的特点是：曾在当地长期居住生活，有一定的号召力，一般是由大学生村官、退伍回乡的青年军人等组成。这类青年人对家乡的感情深厚，在学校和部队时又进行了一定的文化学习，加之有一些社会经验，能够为民众解决一些问题，扮演着乡村弱势群体的“守夜人”角色。诚然，这一类新乡贤有时还会成为激化官民矛盾的重要诱因，但其更多是为民众表达利益诉求。群众活动需要这类新乡贤进行组织和协调，干群乃至官民矛盾在他们的帮助下容易化解。可以说，这类新乡贤事实上是普通乡民的代表人物。

(三)发挥新乡贤的“解压器”作用

乡村长老通常在当地威信较高，要注重其作用的发挥。乡村礼教习俗盛行，而长老型新乡贤往往对各类民俗、礼教的程序和仪式都很了解，加上我国一直有敬老传统，所以他们在家族、宗亲中的地位都较高。身为长辈，宗亲家族中的大部分人都属于自己的子侄辈，所以也更容易在判断时保持中立，使决定具有可信性、权威性，进而得到村民们认可。改革开放后，传统色彩浓重的乡村长老逐渐失去了权威性和热情。然而，这并不意味着长老型的新乡贤没有了生存逻辑，其实尚有宽广余地供其发挥作用。例如，当出现村民集体信访事件时，往往意味着问题已经走到了极难回旋的地步，而这类问题往往伴随着沸腾的民怨，政府处理浪费不少资源，且一旦处理不好则可能引发严重恶果。所以，在多元协同乡村治理体系中，长老型的新乡贤便成为了公共部门介入之前的协调器，可在政府部门处置之前避免矛盾激化，缓解信访部门的压力。

(四)发挥新乡贤在协同治理中促进民众与外界衔接的作用

我国教育日益均衡化，乡村有越来越多的曾接受过高等教育、文化水平较高的人才回流。该群体既赶“时髦”又具乡土气息，该人群通过“走出去”，使自己的见识和人脉更加广泛。虽然这些“土生土长”的精英分属不同家族乃至不同村落，但却因现代人文有了共同话题，所以他们也将肩负起联系各个家族、各个村落、传统习俗与现代文化乃至官民之间的重要职责。

具体来讲，主要表现在以下几个方面：一是新乡贤是村落与村落之间实现联系的纽带。通过在外学习的打磨和适应，新乡贤群体将面对更多其他不同的人群，学会与民族、性格、文化传统各异的人们相处，包容感强。同时在学习过程中建立起了有别于乡村熟人社会的社交关系，为实现各个民族、各个村落之间的联系与交流打下了良好基础。二是新乡贤是官民之间联系的纽带。乡村的传统文化是民众的行为价值取向，但在乡村传统文化中，有部分是与现代文明相矛盾甚至相冲突的。物质上较为贫乏的乡村，在我国现代化进程中一直处于被动地位，加之文化上存在差异，致政府相关政策在乡村难以推动。而新乡贤既理解现代文化又了解乡村传统文化，可以说是官民之间联系的纽带。三是新乡贤是传统与现代衔接的纽带。由于乡村相对封闭，所以乡村传统文化较浓厚，受外界影响不大。文化因素致使民众对现代文明产生排斥心理，乃至于不认同现代化发展。加之近年来现代化进程过快，乡村的公共治理存在许多历史遗留问题，给多元协同乡村治理带来不利影响。新乡贤对传统文化与现代文明都能感同身受，所以其纽带作用较明显。[5]5—11

(五)发挥新乡贤引领民众团结互助的作用

多元协同乡村治理需要在乡村的民众、社会组织及公共部门互相合作、互相理解中实现。事实上，这些群体或机构都属于独立的利益主体，而作为利益主体，在乡村语境下的划分标准也不尽相同。鉴于我国乡村生产力与经济实力都远较城市空间更弱，所以在面对天灾人祸时很难支撑下去，但同时我国部分偏远地区却又自然灾害频发，必须在各利益主体相互支撑的情况下渡过困难时期。事实上，我国乡村民风淳朴，一直相互帮助，无论是红白喜事还是农耕任务，一旦一方有困难，多方都会主动提供帮助。在乡村传统的熟人社交模式下，农户彼此之间的信任程度很高，人与人之间有着世代传承的深厚情感，这种相互帮助的现象既能为民众提供较稳固的生活保障，也与传统乡村生产力低下、社交圈较小的现实情况相符，但这一淳朴的互助模式更多是以情感来维系运行，在改革开放后的青壮年入城大潮以及实用主义理念影响下，该模式在乡村也开始逐渐式微。而一旦公共部门公开表示对该互助模式的支持，并提供一定援助，就会使淳朴互助的乡民与社会组织受到鼓励，坚持在困难时期相互帮助。与此同时，乡村也有着“县以下不上衙门”的传统，一般村内出现问题或纠纷，都需要村中长老商议后进行决断。事实上，直至今日仍然有相当部分农民凝聚在宗族身边，祖宗家族的传统思想让他们十分团结。同时，在家族会议中也容易出现“小博弈”现象，通过商议得出的结果往往更为乡民接受。因此，公共部门也应该重视宗族长老一类的新乡贤在处理地方事务中的积极作用，利用他们的力量维护乡村的和谐稳定。

总之，落实多元协同乡村治理在当前我国社会主义新农村建设语境下有着强烈的现实性和必要性。然而因为利益主体的不同，所以价值取向也有所差异，加上所有的利益主体都有着一定的利己倾向，所以多元协同乡村治理体系几乎没有主动形成的可能。正因如此，在建立多元协同乡村治理体系的过程中，必须要同时结合基层党组织的组织保障，配合公共部门的公共服务与社会组织的主动协调全面实现。同时，要有良好的外部环境，这并不仅指优秀的服务型政府，更是指一个完善的公民社会。应该不断吸引社会各界共同参与到乡村公共治理当中，改善参与的渠道，不断提高乡村治理的民主性。要充分利用好传统习俗与礼法中的积极面，为乡村公共治理提供便利，使既有的乡村管理模式可以无缝接入多元协同的乡村治理模式。

建立多元协同乡村治理，并不意味着要停下既有的乡村治理工作，而是要在完成现有乡村治理工作的同时，通过协调各个治理主体之间的工作重心、公共参与程度及公共政策取向来实现多元协同。而要实现这一切，就必须要有相应的制度作为基础，缺乏制度的协同永远难以稳定，因为组织利己性的存在难以让各个利益主体纯粹依据道德及公共利益开展工作，但制度却可以。在多元协同乡村治理体系中，各主体之间地位平等，通过对话、磋商来达成共识，使得公共治理成了一个“输入——输出——输入”的无限循环，而不是“输入——输出”的纯粹行政命令式治理模式。另一方面，多元主体性决定了该乡村治理模式必须要重视各个主体之间的利益关系，以新乡贤作为载体，推动传统习俗与现代公共治理的融合。如果不能够协调好各个利益主体的利益关系，那么多元协同乡村治理就失去了协同的基本逻辑。

(六)发挥新乡贤在推进农村基层党的建设中的作用

首先，坚定党员干部的理想信念。党员干部要不断充实自己、提高自己，通过学习增强党性意识，既要对中国特色社会主义理论体系有深刻认识，也要对我国优秀的传统文化、习俗有所涉猎。尤其是作为一名基层党员，既是基层组织的代表，又是“新乡贤”的一员，要树立起党员应有的实干、廉洁形象。同时，应意识到为了我国社会主义新农村建设及农业现代化发展，必须成为新乡贤群体中的领头羊，坚持为民、求实、创新，以民意作为评价自身工作的唯一标准。

其次，密切党群干群关系。作为一名党员，应该坚定不移地走党的群众路线，聆听来自基层民众的声音，将民众诉求如实向上传达，要胸怀真情地做工作，对影响农村社会和谐稳定、伤害农民利益的不良因素毫不手软，解决好民众最关心、最迫切的现实问题。作为一名新乡贤，尤其是作为一名党员，要努力成为兼具战略眼光、战术素养和战斗能力的雄才。要在工作过程中和民众打成一片，了解民众的所需所想，并竭力满足民众的物质和精神需求，用实际行动赢得民众认可。

再次，建设具备战斗力的农村基层党员队伍。在多元协同乡村治理体系当中，权威资源是流动的，谁能够为广大民众干实事、干好事，谁就是民众眼中的权威代表。因此，在建设农村基层党员队伍当中，应在“四个民主、两个公开”的原则下，优选能带领农民致富发家奔小康、公正厚道、深得民心的党员作为村干部。同时，将那些农村中的致富能手、技术能手培养成青年党员，形成新乡贤推动农村各方面协调发展、党组织领导新乡贤、融入新乡贤群体的大好局面。另外，在建设基层党员队伍及党组织的过程中，还应该提高对基层党组织的容错率，鼓励他们大胆创新、锐意进取，高度褒奖那些在党建创新上获得显著成果的基层党组织。[6]266—271

[1] 刘奇葆:创新发展乡贤文化[EB/OL].中国文明网,2014-9-16. http://news.xinhuanet.com/2014-09/16/c_1112504567.htm.

[2] 徐勇.非均衡的中国政治——城市与乡村比较[M].北京：中国广播出版社,1995.

[3] 俞可平,徐秀丽.中国农村治理的历史与现状——以定县、邹平和江宁为例的比较分析[J].经济社会体制比较,2004，(2).

[4] 刘永忠.乡村治理是一场意义深远的变革[N].农民日报,2014-05-31(3).

[5] 李敬.我国多民族地区县域协同治理之道[J].云南民族大学学报,2011，(2).

[6] 周挺.乡村治理与农村基层党组织建设[M].北京:知识产权出版社,2013.