制度·理念·方法——权力清单制度民主价值透视

汪 金 玉

(安徽师范大学 法学院 ，安徽 芜湖 241003)

近年来，一些地方积极响应党中央、国务院的改革部署，探索试点权力清单制度，希冀凭借这一创新式的制度安排形式，以制度之绩效消解现代化目标定位中政府所承载的民主压力，又以制度为抓手加快落实简政放权、促进政府职能转变，从而汇聚全面深化改革的推进合力。权力清单制度遵循了“有的放矢”的渐进改革思路，以信息公开化、流程标准化、监督实时化为突破之“矢”，射明政府所属之权、定政府应有之责、提政府业务效能之“的”，既为攻坚克难打造廉明公正的法治型政府、权责统一的责任型政府以及高效便民的服务型政府赢得了契机并创设条件，也为凝神聚力全面提升政府自身能力建设，稳步完善组织机构制度化体系开辟宽广道路。本文以权力清单制度为分析对象，通过对其基本内容及与民主实质相互关系的探讨，初步透视权力清单制度蕴含的民主意蕴及其所彰显的民主价值。

一、从制度层面看权力清单制度的民主价值

探寻权力清单制度的民主价值，对于民主及其价值范畴基本意蕴的探讨自然不可回避。民主是人类政治文明发展到一定阶段的产物，也是现代政治文明的本质特征。从人类共有的政治价值范畴来看，良善的社会政治制度是实现人类普遍价值和根本利益的基础保证，而民主作为迄今为止最受大众青睐的制度形态，其深层意义和特殊价值就在于既是增进公众利益的一种手段，也是作为本体价值回归的一种目的。公民社会真实的民主不仅体现于推崇个体价值与社会价值两相统一的规范向导，也表现为对人的主体地位和基本权利所给予的应有尊重及维护。这种人本关怀反映在趋于现代化的政治体系中，除了诉诸科学化与民主化的政治决策，规范化与高效化的政策施行，以及多元化和程序化的参与过程，还有赖于建立起一套具有高度组织化协调保障机制和富有刚性支撑力量的制度规程。这既是现代化进程中民主化浪潮的大势所趋，也是规避民主实践深陷抽象、空洞甚至狭隘偏执之泥沼的必然选择。诚然，“民主不仅需要公民参与意识，更需要组织和制度安排，这是民主理论的基本共识。”[1]

如果说“制度是人为设计的形成人类相互作用的约束”，[2]417那么随着民主地位的确立和巩固，民主政治的生机活力则得益于民众热情的政治参与，因此权力清单制度的人格化担当就在于既是对参与主体的激励与保障，也是对参与客体的监管和约束。从这个角度讲，权力清单制度应当本质地划归民主制度的范畴，是民主制度在当代行政领域的深度延伸。换言之，权力清单制度的民主意蕴就是于权力的约束而达成对权利的保障，纽带共识即是聚焦公共利益的最大化目标。

政治权力作为政治生活的核心内容，立足定性分析对权力束缚制约的路径方法固然多样，但最根本并且最为有效的仍是诉诸制度之力量。究其原因，其一，对事物的定性分析显然离不开必要的定量分析，但“权力所涉及的量既有模糊量也有清晰量，而模糊量亦可设法转化为清晰量。”[3]36借助权力清单制度的模式创新，在发挥制度本身稳定性、全局性和根本性优势特征的同时，通过落实制度框架内行政权力的量化厘清，利用制度所具备的弱化主观性、削减随意性、强化规范性功能而达成组织目标的长效运行机制。其二，传统偏好以经济的绩效变量来消解现实格局所承载的民主压力，这就极易造成于民主构建过程中对制度要素的忽视。现代化进程中社会制度能力的缺失和制度化水平的不足，恰恰是构成民主效益下滑和民主功能萎缩的深层原因。权力清单制度与民主的逻辑关联就是以制度安排的媒介形式来规范约束行政权力以达成对公民权利的增进保障。其三，由于行政管理的日益复杂，行政权力的自为扩张，加之权力操持者的物欲刺激，使得原本相对单调的行政权力在复杂环境的运行中引发管控机构的组织规模不断膨胀，管理权限越发扩充。催促任性妄为的权力常怀畏戒，召唤无可不能的权力回归制度牢笼，既是由公共权力的本质宿命所决定，也是民主社会布施民主法则的现实要求。

公民社会呼求政府民主化的管理，对于加强政府权力的制度性钳制已成不争共识。“民主是这样一种制度，其中谁也不能选择自己进行统治，谁也不能授权自己进行统治，因此，谁也不能自我僭越无条件的和不受限制的权力。”[4]233通过创设权力清单制度，凭借健全的完善制度体系，厚植规范与信任的社会资本，有效提升政府组织的聚合效力及创新能力，最大限度地降低权力运行可能招致的政治风险，极大拓展民主发展的空间张力，充分激发民主体制的灵动活力。

二、从理念层面看权力清单制度的民主价值

(一)依法行政理念。权力清单制度的创设推行，主要目的在于透过明晰行政机关的职能定位、权力界限以及职责分工，利用法治的利器达成权力规制和职能转变的效果目标。同时又以强化落实法制监督，催促政府简政放权，扎实攻克行政体制改革的各项任务。加快法治政府建设步伐，全面遵从法律至上权威，必须坚持知行统一的辩证逻辑。牢固树立法治理念，运用法治方式，确保权力运行始终遵循法治划定的正确轨道。通过把握职权法定、越权无效的权力规则，严格按照法律规定的授权原则和程序要求规范管理、严明执法、依法办事。积极履行“法定职责必须为”，主动落实“法无授权不可为”法律规制。始终秉持以法律为准绳、以群众为对象、以服务为宗旨、以效益为目标的行政服务理念，竭力把握权力运行法制化、法制原则民主化、民主发展制度化互补交融的联系规律，逐步深化对民意寓于法律、法律彰显民意的认识，不断强化制度体系建设以及相应的法律制度建设。鉴于“以一定‘体系’形式存在的监督，是对执政党和政府及其运行的全方位、全过程的监督”，[5]188必须制定并完善各项具体法律法规，从而加快构建起健全而又优化的法制监督体系与统一规范的有效制度体系。

(二)责任行政理念。政治权力的理性化运作模式是现代政治文明的基本构成要素。民主社会所谓人民型政府，其内部表征与价值机理按照制度文明的衡量标准应当体现为政府所信奉的一整套制度精神与其所遵循的一系列政治规则。其中，最为基本的理念要素就体现为权力的享有与义务的承载相统一的责任原则。因为“政治责任是维系政治有效性的重要机制，责任政治是现代民主社会的制度安排”[6]。追本溯源，首先，政府的权力源自人民的授予，这就逻辑地决定了受人民请托的政府及其权力行使必须反映并服务于人民的意志期许和利益要求；其次，任何民选政府的存在显然均以社会中最大公共组织的身份面貌而维系存续的，因此“对公众负责、为公众谋利”是其自身发展的现实要求和不可推卸的角色使命；再次，即便市场经济条件下一定时期政府可能部分地带有“经济人”的自利趋向，但这仍不足以掩盖政府特别是其权力在事实上的社会性、合法性、限度性甚至有效性。综合来看，政府的权责关系是一种相互依存、相互联系却又彼此制约的有机统一。这种权责一致的对等原则本质地就体现为政府能否真正代表并反映“公意”，运用权力及权威维护并协调广大民众的权益诉求。诚然，“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规，还是法令，最终，所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责的行为。”[7]71权力清单制度所彰显的权责一致理念，一方面，有助于从实际操作层面消解公共行政中权力“公属”与“私掌”间的微妙“冲突”，为行政机关健全完善民主决策和民主管理、多元力量实时开展民主监督与实效监督创造极为有利的思想舆情条件；另一方面，可以从纪律问责角度对行政主体实施预警警戒，对失职渎职等行为的对等惩戒提供可靠的法理支撑及必要的伦理基础。

(三)阳光行政理念。行政权力作为政府过程中运动着的一般现象，其实践状况有赖于权力作用的结果。形成特定结果的构成要素在一定程度上取决于权力主体的作用效度，或者说于何种程度上满足权力客体的意志要求。政治权力作为权力主体作用于权力客体并使之服从的能力，在主客体间总是存在着交互作用的特定关系。这种关系一般要依托公共利益这个纽带予以维系或维持。社会公众显然期许这种托付的力量能够始终遵循让渡契约时以谋求公共利益的最大化为允诺来运行，然而，由于权力天然附着强制属性，而以此为后盾来实际运作的绝对权力时有发生有违初衷、偏离正轨甚至沦落异化的行为倾向，这就造成权力对象间潜伏着利益博弈的自我性与价值导向的社会性这种差序矛盾。因此，为了增进公众利益，维护社会的良序善治及健康发展，探寻这种期望落差的解决之道和可行路径，必须依赖同样具备“强制”色彩的制度之力量以管束和监督这种强力式的权力之力量。

对于行政主体而言，落实权力清单制度，根本地推进阳光行政，就要按照制度框架内公共性建构的基本共识(包含价值、技术结构两个层面)，井然有序地公开透明权力的动态运行，让权力接受阳光的照耀而免受“变质”的侵蚀；也要顺应市场化的发展形势，理顺政府在市场经济中的角色定位，发挥多元主体的协同参与作用和民主监督功能，合力打破传统单一、集中而又科层型的固化权力模式，消除权力真空和权力寻租，防范、杜绝任何隐性腐败或灰色腐败，最大限度地彰显民主制度的价值与威严。

三、从具体实施方式层面看权力清单制度的民主价值

政府职能的有效发挥有赖于政府组织体系的健全完善，也离不开相互作用、彼此制约的政府权力结构与利益结构的优化协调。“创建权力清单制度，目的是将诸部门的权力，尤其是行政审批权公示，接受社会各界监督，让市场相关主体明晰具体审批权限程序及职责。”[8]权力清单制度一方面以权力结构的优化促成机构职能的优化，进而巩固作为政府权威结构基础的机构权威形式；另一方面又以程序的正义确保结果的正义。权力维度的民主显然表现为一种自下而上的运行过程，广泛且真实的民主其生命力按照实现形式及作用向度的不同，不仅表现在公民能够通过各种渠道参与政府政策过程的输入输出以及具体执行，更体现为政府依托法律和制度媒介于何种程度对这种合法有序并且常态化的政治参与的有效保障。

(一)权力清单的流程图设计。如果认为民主社会中最大公共利益源自政府组织的制度化与规范化，那么显然“在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面”[9]20。权力清单制度包含的重要内容就是要求政府各职能部门能够根据所属的权力项目将权力运行的详细流程公之于众并遵照执行。综观当前各地政府公布的流程内容，不同部门在不同事项的具体实施环节上具有明显差异乃至不同，但基本的程序环节可大体划分为“申请—受理—审核—办结”四大次序过程；此外，权力流程图对于每个环节的落实结果都给出了明细的实施办法及理由。而要建立科学合理的权力运行流程图，首先能够简化政府行政办事程序，降低行政运作成本，提高行政服务效率，强化行政人员的自律意识，防止权力的越位错位乃至重叠，有效规避行政部门及个人可能滋生的利益博弈或物化堕落；其次有助于广大民众充分享受“顾客式”的服务，为公众方便办事、有效监督、积极投身合法权益的主动维护，提供行之有效的明朗路径；再次有助于平衡构建和谐互惠的党群关系、干群关系以及政群关系，切实提升政府部门的权威形象，增强政府组织的合法性与公信力，共同助推和谐社会建设与社会主义民主政治的深度发展。“一般性的思考及当下的经验都表明，只有当政府将它采取的强制性行动严格限于那些能以民主的方式实施的任务时，民主才能有效运行。”[10]143

行政权力的一般规制除了诉诸通常意义上体系内外的双重信托之外，还包括立足宏观与微观两个维度所创制的对权力行使和运行状况予以规制的一般规则及特殊行为。权力清单流程图即是行政机关秉承法律法规于微观范畴对权力运行轨迹和管理服务方式所展开的自我整合与自我管束。通过程序控权，创新管理机制，将具备特定方法、步骤和时限的流程图贯穿于政府行政服务的各个领域和各个环节，使之摆脱屡陷失之具体、缺乏可操作性的理想化窠臼，以期奋力推进高效又廉洁、公正又透明的服务型政府建设。

(二)权力清单的责任追究设计。责任清单是呼应权力清单而同步运生的，集中体现了权力义务平衡对称的协同法则。责任清单及权力清单共同构成了权力清单制度最为核心的两大规则体系。概而言之，权力清单明确的是政府机关的权力依据和所有之权，而责任清单则是规定政府机关的应负之责及问责缘由。“政府要行使公权力，就要承担对等的责任。这既是现代政府治理、社会治理、国家治理的一个基本原则，同时也是反腐败所要依存的一种制度基础。”[11]从这个意义上讲，责任清单从侧面道出了行政主体行政不作为、行政乱作为以及其他违规违纪行为所必须承担的后果，包括与之相对应的问责惩治措施。譬如，在责任事项方面，对照办事流程，可大抵分为受理责任、审理责任、执行责任以及其他法律法规规章规定应履行的责任等，而若不履行或者不正确履行相关行政职责的行政主体理应担当相应的责任。受任务繁重、权责不清、程序繁琐甚至利益掣肘复杂因素交互作用的影响，当前的政府机构呈现出明显的分化态势，这样不仅极大制约着政府自组织的功能发挥与意志统一，也会衍生难于监督、监管缺位甚至监督不力的体系疏漏。为此，必须细化责任追究制度，铲除越权干扰，弥合权责脱节，强化事前事中监督，注重后果“倒逼式”监督，统筹制度整体绩效，实现政府意志的广泛聚合与高度统一，以期达到规范行政行为、整合优化监督体系的目的。

(三)权力清单的廉政风险点设计。对权力运行可能触及的廉政风险情况的预定设计，既是权力清单制度的一大特点，也是权力清单制度的一大优点。廉政风险的意义在于依照行政主体享有的权力事项，有效评估权力不作为或者权力乱作为生成滋长的根由，合理拟定相应责任主体以及若干具有针对性的防控措施，初步形成以权责大小、任务轻重以及社会关注度而设定的廉政风险等级，从而在操作层面对行政权力这种“实践的力量”预设“禁区”。此外，通过科学利用信息技术，建立信息化权力风险预警机制，不仅有利于实施对权力运行的信息化防控，适时监察行政执法行为，构筑科学而又高效的风险防控体系；而且对于优化政务服务环境，有效降低行政成本及风险，督促廉洁自律作风建设，落实心中有数、用权有度，营造“警钟长鸣”的约束风尚，亦具有深远而重要的影响。

[1] 燕继荣.“中国式民主”的理论构建[J].经济社会体制比较，2010,(3).

[2] 道格拉斯·C·诺思，等.制度变革的经验研究[C].北京：经济科学出版社，2003.

[3] 李景鹏.权力政治学[M].北京：北京大学出版社，2008.

[4] (美)萨托利.民主新论[M].冯克利，阎克文译.北京：东方出版社，1998.

[5] 朱光磊.当代中国政府过程(第三版)[M].天津：天津人民出版社，2008.

[6] 陈国权.论我国政治监督体系的整合优化[J].社会主义研究，1999,(3).

[7] 库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径(第四版)[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[8] 刘云亮.权力清单视野下规制政府有形之手的导向研究[J].政法论丛，2015,(1).

[9] (美)塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华译.上海：上海人民出版社，2008.

[10] (美)哈耶克.自由秩序原理：上册[M].邓正来译.北京：三联书店，2003.

[11] 李和中,石智刚.阳光下的权力规则体系──廉政清单制度的建构逻辑与现实路径[J].人民论坛·学术前沿，2014,(16).