“四个全面”战略布局下国家治理现代化及其路径*

吴德慧(许昌学院 马克思主义学院，河南 许昌 461000)



“四个全面”战略布局下国家治理现代化及其路径*

吴德慧
(许昌学院 马克思主义学院，河南 许昌 461000)

“四个全面”战略布局是习近平总书记系列重要讲话精神的集中概括，是中国共产党在新形势下治国理政的总方略，是中国特色社会主义理论体系的最新成果。“四个全面”战略布局与推进国家治理现代化是相互促进、共生共进的有机统一的过程。国家治理体系现代化路径主要体现在从人治走向法治、从中央集权到地方分权，治理主体从一元转向多元、治理理念从官本位转到民本位四个方面。

“四个全面”；国家治理体系；国家治理能力

一、“四个全面”战略布局与国家治理体系和治理能力现代化的逻辑关系

(一)全面建成小康社会是国家治理现代化的阶段性目标，国家治理现代化是全面建成小康社会的题中应有之义

实现现代化是近代以来中国人民梦寐以求的夙愿。1949年，党的七届二中全会就提出了要把我国由落后的农业国变为工业国，实现现代化的构想。1964年，周恩来在全国人大三届一次会议的政府工作报告中宣布：从第三个五年计划开始，我国的国民经济分两步来考虑，第一步，建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化。改革开放后，邓小平进一步思考如何加快实现我国的现代化问题。1979年3月，邓小平指出：“现在搞建设，也要适合中国情况，走出一条中国式的现代化道路。”[1]163他主张修改原先确定的四个现代化的具体目标，把标准放低一些。1979年12月，邓小平第一次使用“小康”的概念，把中国式的现代化称为“小康社会”。1987年10月在党的十三大上，邓小平提出基本实现现代化要分“三步走”，其中第二步目标就是在20世纪末，使中国达到小康水平。1997年党的十五大把“三步走”战略中的第三部进一步具体化。2000年，新旧世纪之交，邓小平提出的小康社会目标基本实现。与时俱进，2002年党的十六大提出更高的奋斗目标——用大约20年的时间，全面建设一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。为什么要提全面建设小康社会？因为2000年实现的小康人均国民生产总值比较低，一部分人和地区有条件、能力强先富起来了，一部分地区和群众没有条件，个人能力、素质差一些，还没有摆脱“贫穷”的帽子，也就是说发展水平全国并不一样，发展具有不平衡、不协调、不可持续的问题。全面小康是五位一体全面进步的小康，要求经济持续健康发展，人民民主不断扩大，文化软实力显著增强，人民生活水平全面提高，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。全面小康是惠及全体人民的小康，只有让全国人民过上小康生活，才算全面建成小康社会。要让全体人民共享改革开放的成果，没有人掉队，没有不脱贫的地区。光有城市的漂亮和繁华，没有农村的全面小康和欠发达地区的全面小康，也是不行的。可以说“全面建成小康社会”为我国国家治理现代化提供了一个兼具现实性与方向性的目标，进而成为实现国家治理现代化的先决条件。

(二)全面深化改革是国家治理现代化的根本动力，国家治理现代化是全面深化改革的总目标

改革是社会主义制度的自我完善和发展，改革是一场深刻的革命，是国家治理现代化的动力。改革开放是十一届三中全会以来我国鲜明的时代特征，是当代中国共产党人最鲜明的品格，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，是实现中华民族伟大复兴的关键一招，它是中国共产党领导下新的伟大革命。全面深化改革在“四个全面”战略布局中具有什么样的地位？笔者认为它是一个先导性的关键环节。党的十八届三中全会吹响了改革开放新的进军号，对全面深化改革进行总体部署，改革难度增大、速度加快，力度前所未有。面对经济全球化浪潮和新一轮科技革命，改革是大势所趋；要实现两个百年的奋斗目标，就必须居安思危，求新求变；改革只有进行时，没有完成时。1978年至今，我国的经济总量和人均国民生产总值快速攀升，都得益于改革开放，而我国经济要保持健康持续发展同样还要依赖于改革开放。

全面深化改革，是解决中国现实问题和实现国家治理现代化的根本途径。改革是由问题倒逼而产生，矛盾无时不在，旧的矛盾和问题解决了，又会产生新的矛盾和问题。比如，发展不协调、不平衡、不可持续的问题，上学难、看病难的问题，生态环境问题、腐败问题等等依然比较突出。经过三十多年的快速发展，我国的发展遇到了非解决不可的一系列难题，实现经济持续健康发展、社会和谐和人民的共同富裕，实现国家治理体系和治理能力的现代化，还要依靠全面深化改革。改革开放以后，邓小平、江泽民、胡锦涛等几代中央领导核心以全新的角度思考国家治理体系问题，强调领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。习近平指出：“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和推进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”[2]没有坚定的制度自信和完善的制度，就不可能有全面深化改革的勇气；同样离开全面深化改革，国家治理体系建立不起来或完善不了，也就不可能有制度自信。

全面深化改革任务相当艰巨，时间紧，要统筹考虑，周密部署。党的十八届三中全会对此作出了总部署、总动员，提出了全面深化改革的总目标：第一是完善和发展中国特色社会主义制度，如前所述，制度具有稳定性和长期性，制定好制度，编织严密的笼子，这是前提条件；第二是推进国家治理体系和治理能力现代化。这个总目标是两句话，哪一句话都不能少。“完善和发展中国特色社会主义制度”决定了国家治理现代化的根本方向，中国搞的国家治理现代化，是中国特色社会主义的现代化，而不是资本主义的国家治理现代化；“推进国家治理体系和治理能力现代化”这是目的所在，制度是为国家治理现代化服务的，国家治理现代化是制度体系建设和运行的结果，这两句话要讲全了。

我们的改革是有重点的，即坚持以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革的牵引作用，通过经济体制改革带动其他体制以及各方面的改革。我们的改革是有方向、立场和原则的，要坚持社会主义市场经济改革的方向，理顺政府和市场之间的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，使全能政府、管制型政府向有限政府和治理型、服务型政府转变。

实现国家治理现代化是全面深化改革的目标，推进国家治理现代化，必须解决好制度模式选择问题。我们需要吸收借鉴别的国家在国家治理现代化方面的有益成果和先进经验，但是我国的历史文化传统、经济基础、基本国情不同于别的国家，所以在国家治理现代化问题上不能照抄照搬西方模式。要确立制度自信，培育和弘扬社会主义核心价值体系和价值观，抵制西方的“普世价值”，努力抢占价值体系的制高点。

(三)全面依法治国是国家治理现代化的法治保障，国家治理现代化是全面依法治国的主要目的

治国之道在于法治，没有法制和法治，国家治理体系和治理能力现代化就失去依托。柏拉图认为，在法治国家中法律应具有至高无上的权威。孟德斯鸠非常重视法律在国家治理中的作用，主张以法治国。杰佛逊认为，一个民主国家的重要标志之一便是实行法治，严格依法办事，只有实行法治才能保障公民的民主自由权利，保护他们的财产和追求幸福的权利。

依法治国，建设社会主义法治国家，在党的十五大上就成为党领导人民治理国家的基本方略和建设中国特色社会主义的重要目标。新中国成立后，毛泽东重视法律在国家治理中的作用，亲自领导并参加了新中国第一部宪法的起草工作。1956年党的八大通过的关于政治报告的决议提出，“国家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。但在国家治理时，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体没有摆脱人治。在1958年8月召开的协作主任会议上，毛泽东说：“我们的各种规章制度、大多数、百分之九十是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。刘少奇提出，到底是法治还是人治，看来实际靠人，法律只是作为办事的参考。”一场“文化大革命”把人治政治发展到了极端，同时也使人治政治的巨大危机充分地爆发出来。1978年，邓小平指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[1]146党的十一届三中全会以后，邓小平总结了文革以前法制建设的经验以及文革期间法治缺失的教训，更加强调重视法制建设。以江泽民为核心的中央领导集体进一步推进实践创新和理论创新，提出了“依法治国”思想，1997年党的十五大把依法治国提高到党领导人民治理国家的基本方略的高度，从此依法治国的思想深入人心。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央审时度势，高瞻远瞩，从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度提出了全面依法治国这一重大战略部署，开启了中国法治的新时代、新篇章。习近平总书记指出：“我们提出全面推进依法治国，坚定不移厉行法治，一个重要意图就是为子孙万代计，为长远发展谋。”[3]88“不谋万世者，不足谋一时”，如何确保实现全面建成小康社会？如何跳出“历史周期律”，如何实现国家治理现代化？等等。这些问题需要深入思考，必须坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，坚持法治国家、法治社会、法治政府一体建设，为国家治理现代化提供根本性、全局性、长期性的制度保障。

全面依法治国首先要明确，国家治理的领导力量是中国共产党，同时要依靠人民群众，服务人民群众，坚持法律至上；将道德的约束与法律的约束结合起来，法治与德治结合起来，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应；不能走别人的路，要体现时代特色、民族特色、实践特色，绝不能“全盘西化”。全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，这个总目标纲举目张，法治体系是法制建设的“纲”，是国家治理体系的骨干工程。

(四)全面从严治党为国家治理现代化强化领导核心，国家治理现代化是全面从严治党的重大课题

新的历史条件下，团结、带领全国各族人民实现国家繁荣富强和人民的共同富裕、中华民族伟大复兴的宏伟目标的政治力量，只有中国共产党。坚持党的领导是党和国家利益所在，是各族人民利益所在、幸福所系。坚持党的领导就必须不断改善党的领导。坚持党的领导，确保党的领导的核心地位，各级党组织和党员要有四个意识：政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。新形势下，我们党面临诸多考验和挑战：作为执政党，我们面临权力的考验；改革开放是一面双刃剑，既会带来机遇，也会带来风险和考验；搞市场经济，人们都向钱看了，同样面临金钱和道德的考验；世界多极化及全球经济的日益融合也会给我们带来挑战；同时，我们一些领导干部出现了精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败问题。为此，必须以更大决心和勇气抓好自身建设，确保我们党始终成为坚强的领导核心和全国人民的主心骨。党要管党、从严治党，是党的建设的根本方针。如果任由腐败现象蔓延，人民群众的利益得不到维护，我们党迟早要走到人民群众的对立面。“党面临‘赶考’远未结束”，“所有领导干部和全体党员要继续把人民对我们党的‘考试’、把我们党正在经受各种考验的‘考试’考好，努力交出优异的答卷”[3]105。中国共产党是国家治理现代化进程的领导者、实践者、推动者，实现国家治理现代化，就是实现党的领导方式和执政方式的现代化。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央创新发展马克思主义党建学说，提出并推进全面从严治党，开创了党建的新局面。全面从严治党前提和基础在“全面”，涉及政治、组织、作风等方面；从严治党关键在于“严”，要害在于“治”。“全面”指的是面向全党各级组织和每个党员，覆盖党建各个领域、方面和部门，重点是抓住领导干部这个“关键少数”。全面从严治党要加大问责力度，落实党要管党治党责任，让失责必问成为常态。“打铁还需自身硬”，唯有全面从严治党，保持共产党的先进性和纯洁性，才能实现国家治理现代化。

人的健康成长离不开钙，共产党先进性的保持也需要“钙”，理想信念是共产党人精神上的“钙”。一个没有共产主义理想信念或者理想信念不坚定的共产党人，必然“缺钙”，患上“软骨病”、腐化堕落也就不足为奇了；“革命理想高于天”，一个理想信念坚定的共产党人，站位高，眼界宽，心胸开阔，胜不骄，败不馁，经受得了金钱、权力、美色的诱惑，为共产主义奋斗终身。事实表明，理想信念动摇、滑坡了，也就意味着最危险的时候到了。崇高的信仰、坚定的信念不会自然产生，需要用科学理论武装头脑，老老实实、原原本本地学习马克思主义经典著作，领会其精神实质，真正学进去，像虔诚的教徒一样信仰它，共产党就会永远立于不败之地。

完成国家治理现代化，必须培养造就一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的干部队伍。党的作风是党的形象，关系着人心向背，任何时候党员干部都要牢记为人民服务的宗旨，站稳与人民同呼吸、共命运的立场，拧紧世界观、人生观和价值观这个“总开关”。党性需要在实践中锻炼，批评与自我批评的武器不能丢，不断清除党员思想中的灰尘和微生物，保持党的肌体清洁健康。领导干部要用“讲认真”的精神、“有担当”的行动，带头落实中央八项规定，高标准要求自己。健全改进作风长效机制，作风建设永远在路上，要锲而不舍，驰而不息，保持韧劲，善始善终。

国家治理体系现代化和制度问题密不可分，就国家治理现代化问题来说，制度问题更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。全面从严治党，必须有坚强的制度作保障，用制度治党，用制度管权，用制度治吏。法律是治国理政最大最重要的规律，任何人都没有凌驾于法律之上的特权；用制度治党，就是依据法律和规章制度治党，坚持制度面前人人平等，执行制度没有例外，让铁规发力，让禁令生威，使制度成为硬约束而不是“橡皮筋”。权力是一把双刃剑，必须把权力关进制度的笼子中，要抓住治权这个关键，紧密扎紧制度的笼子，构建严密的权力运行制约和监督体系，让权力在阳光下运行，坚持有权就有责，失职要问责。要用制度从严管理干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围。

在有8700多万中国共产党党员、地域辽阔、人口众多的发展中大国，如何巩固共产党的执政地位，一靠理想，二靠纪律。没有铁的纪律，就没有凝聚力和战斗力。习近平总书记指出，加强纪律建设是全面从严治党的治本之策，把纪律和规矩挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前。没有规矩不成方圆，没有规矩不能成其为政党。严明党的纪律，要严格遵守党章、贯彻党章、维护党章；要严明党的政治、组织、生活、群众、工作、廉洁等方面的纪律，绝不能让党章党规变为“纸老虎”“稻草人”。

二、国家治理体系和治理能力现代化的路径

(一)国家治理从人治走向法治

法治与人治是两种不同的国家治理方式、法律文化。人治社会里，统治阶级、决策者则具有说一不二的权力，国家没有健全的法律及制度，即使有，对于决策者来说，也是一个摆设，今天制定的制度，明天就可以置于九霄云外，或者随着领导者的调整而改变，制度和法律就是“橡皮筋”，弹性很大，让人无所适从。人治社会的统治阶级的核心人物和决策者可以凌驾于法律之上，法律面前公民地位是不平等的，所以国家政策和法律的出台很少发扬民主，决策的科学性和前瞻性大打折扣，决策容易失误，给国家和人民带来巨大灾难。而法治社会，制度和法律比较健全，没有人可以凌驾于法律之上，就是国家元首也不例外。公民在法律面前是平等的，法律和制度在制定前要发扬民主，广泛征求群众意见，这样制定的决策不容易出现重大失误；制度、政策、法律出台后也不会轻易改变，不会因领导人的更换而随意更换，具有稳定性、权威性和长期性。在国家治理方面，我国曾在较长时间重视人治而轻视法治，其结果是国家政策出现重大失误，给党、国家和人民造成不可估量的损失。所以党的十一届三中全会后，从推行法制、以制度建党建国到依法治国基本方略，再到提出国家治理现代化，实质就是制度的现代化，都是为了实现国家治理的现代化。

(二)国家治理从中央集权到地方分权

中国是一个多民族的大国，从历史上看，中国总体上是个中央集权的国家。新中国成立后，如何治理社会主义国家，书本上没有现成答案，我们自己没有经验，更多的是照搬苏联的计划经济体制和做法。与计划经济体制相适应，国家治理方面，国家是全能国家，政府是全能政府，事无巨细，中央都要管，地方和企业没有自主权，也就失去了工作的积极性、主动性和创造性。实践证明，中国实行多年的计划经济体制并不成功。计划赶不上变化，计划经济很难适应快速变化的国际国内形势和各地的具体情况。1978年改革开放后，市场的作用越来越受到重视，计划的成分不断降低。由于市场经济推行，经济成分多元化、经营方式多元化了，国家治理如果只有中央的积极性而没有地方和企业的积极性，国家治理现代化就会成为一句空话。所以，从党的十一届三中全会直到十八届五中全会，中央在不断精简机构，下放权力，让地方和企业有更多自主权，让市场经济的活力充分迸发。

(三)国家治理主体由一元转向多元

与计划经济体制相适应，中央政府无所不管，是个全能政府。中央集权，地方无法分权，国家中的每个公民的命运都掌握在政府手中，每个人都是单位人，无论老幼，离开了政府和单位，人们无法生存。经济成分单一，只有集体所有制、全民所有制这种公有制形式，个体经济、私营经济和三资经济不允许存在，国家治理的主体单一，只有政府，没有市场和公民。但是，随着计划经济体制逐渐被打破，市场经济体制逐渐建立，原来的无限政府、全能政府，它的职能也逐渐发生变化，企业办社会的模式逐渐废除，政府的职能不是无所不包，而是有所为，有所不为，政府只管它该管且能管好的领域，不该它管、管了也管不好的职能交给市场或者公民社会组织，国家治理的主体由一元走向多元。党的十八大明确提出“党领导人民有效治理国家”的命题，并将国家“制度体系”建设提到前所未有的战略高度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在市场经济条件下，市场可以办的，应该由市场去办；社会组织可以办好的，交给社会组织去办。只有市场和社会组织做不了或做不好的，政府才应插手。

(四)国家治理理念从官本位转到民本位

在国家治理现代化过程中，治理理念也会悄然发生转变，即由官本位转向民本位。中国是一个有着几千年封建统治历史的国家，在旧社会，官本位思想严重，人人都想当官，因为当官能捞很多好处，“三年清知府，十万雪花银”就是形象的写照。富人当官，可用手中的权力去维护自己的财产，而且官员的子女更容易走上仕途之路，形成官二代、官三代；穷人家的孩子想当官何其难也，万般皆下品，唯有读书高。在旧社会，贫寒子弟唯一的出路就是苦读圣贤书。一旦中了举人或状元，就鸡犬升天，命运由此改变。当然很多人当了官之后，就想着捞钱捞好处，置百姓的冷暖于不顾，置百姓的死活于度外，逐渐脱离百姓，最终走向百姓的对立面。新中国成立后，官本位思想并没有绝迹，在市场经济背景下，反而有愈演愈烈的趋势，跑官买官、权钱交易、权色交易的多了，所以不从严治党，把“老虎”和“苍蝇”一并消灭，中国共产党就有失去群众的危险。党的十八大以来，中央推行群众路线教育、三严三实教育、两学一做教育，加大反腐力度，让腐败分子没有藏身之地，目的就是在提倡民本位理念，让各级领导干部心里装着群众，密切联系群众而不脱离群众、欺压群众、祸害群众，这样才能赢得人民的拥护和爱戴，共产党的执政地位才能长久，“中国梦”才有希望实现。

[1] 邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[2] 习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：104-105.

[3] 习近平.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，2016.

Modernization of State Governance and Its Realization Under the Strategic Blueprint of "Four Comprehensives"

WU Dehui
(SchoolofMarxism,XuchangUniversity,Xuchang461000,China)

The strategic layout of "Four Comprehensives" is centralization of the spirit of series of XI Jinping′s important speeches; it is the overall strategy of our Party for governance in the new situation, and the latest achievement of the theoretical system of socialism with Chinese characteristics. "Four Comprehensives" strategic layout and the promotion of the modernization of national governance is the organic unity of mutual promotion and symbiosis. The path of the modernization of the state governance system is mainly reflected in four aspects turning from the rule by man to the rule by law,and turning from centralization of authority to decentralization,turning of the governing subject from one-dimension to multi-dimension,and turning of governing principle from official standard to people standard.

"Four Comprehensives"；state governance system；state governance capacity

*许昌学院2016年度科研基金重点项目“‘四个全面’战略布局下的国家治理体系和治理能力现代化问题研究”(2016098)之阶段性成果。

2016-08-25

吴德慧(1970-)，男，河南商城人，许昌学院副教授，法学博士。研究方向：马克思主义中国化。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.12.007

D6

A

1008-6285(2016)12-0030-05