论城乡社会协同治理价值导向

刘卫平

(邵阳学院， 湖南　邵阳　422000)



论城乡社会协同治理价值导向

(邵阳学院， 湖南邵阳422000)

摘要：城乡社会协同治理是促进我国城乡社会一体化的一种现代治理模式。其价值导向是城乡社会协同治理机制构成中的首要环节，起着价值性、方向性的作用。它承担着保证城乡社会协同治理机制的中国特质、良性运行方向，实现善治目标的功能，包括城乡地位上的平等观、公民身份上的平等观、发展机会上的平等观等主要维度。价值导向机制的构建，必须以主体意志为前提、公共利益价值为核心、价值认同为动力、价值的制度化为保障。

关键词：城乡社会治理； 协同治理； 价值导向

当前，我国城乡二元结构并未破除，城乡社会发展失衡也未实现根本改变，特别是在公共服务、社会保障、教育、医疗服务、基础设施等方面的差距持续扩大，严重制约着城乡社会发展一体化进程。面对这一困境，单一治理主体的传统社会管理机制已难以运筹，亟需建立城乡社会协同治理机制，以有效整合和吸纳社会各类主体共同参与城乡社会治理，促进城乡社会协调发展和共同繁荣。社会协同治理机制是社会各要素之间所形成的互为因果的联结方式和协同合作的运行方式。它由诸多机制互动构成，而价值导向机制是社会协同治理机制构成中的首要环节，对其他“机制”的形成与发展起着价值性、方向性的作用。

一、城乡社会协同治理价值导向的基本功能

所谓社会价值导向，是指为实现社会治理的根本目标而提倡的反映社会结构本质要求的社会总体的价值取向，体现为以社会价值目标为核心的社会价值体系，对社会各成员的价值取向产生引导和制约的作用，使社会在价值多元的情况下形成对社会主导价值体系的认同，从而为实现社会和谐建立思想道德基础。[1](P11)

价值导向对城乡社会协同治理机制运行承载的基本功能，主要表现在以下几个方面：

(一)确保城乡社会协同治理机制所具的中国特质

城乡社会协同治理是在新的时代背景下为确保国家社会生活的长期健康发展而形成的社会治理模式，带有鲜明的中国特质。如前面论及，在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，用“社会治理”代替“传统社会管理”，这在关于社会治理体制改革的论述上是一个新提法。同时，围绕这个新提法，文件全面论述了中国社会治理方式的改进原则，即系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。这些都带有明显的中国特质。同时，在社会管理的基本格局上，确定的是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与管理模式，这样就从权威来源、运作过程、民主参与、权力行使等方面，从制度设计上对党委、政府、社会、公众的职能和作用作了明确的制度安排。这种制度安排，是在中国土壤形成的具有中国特质的治理模式。更重要的一点是，社会协同治理机制的运行，是基于统筹城乡发展，是与我国基本国情相结合、具有明显的中国本土特色的一种管理机制，充分显示了顶层经验与城乡地方经验的上下联动、城乡之间丰富的地方经验与基层经验的相互融动，这种中国特质就更为明显。社会协同治理之所以具有种种中国特质，最重要的原因，在于社会治理的核心价值是为了维护、发展社会公共利益，实现国家和社会的和谐发展。或者说，是社会治理所固有的价值导向才确保社会协同治理机制所拥有的中国特质。从根本上，价值导向规定社会治理的基本属性，社会治理也只有在价值导向的规导下才能有正确的运行方向。社会治理作为社会发展的新思路，必须结合中国实际，针对我国城乡发展实情，把公共利益一以贯之地融合在社会治理的各个环节中，这种社会治理才有生命力，才具有中国的特质。

(二)确保城乡社会协同治理机制运行的良性方向

一个不容忽视的事实是，协同治理的对象是繁多且复杂的。在我国城乡发展过程中，尽管取得了许多成绩，但是也面临着诸多困境：城市化进程受阻，城市化落后于工业化；城市规模偏小；农村和内地的发展困境难解，如养老问题、生育问题、土地问题、环境问题等；城市内部的不和谐因素增加；地区间和城乡间收入差距持续扩大等。[2](P100-104)这些困境决定了协同治理实施过程中的难度。此外，在我国经济建设的发展过程中，一直存在着政府的过度干预与滥用权力，并且表现为某种程度上的与民争利。在协同治理的过程中如何杜绝政府这种遗留下来的行为，也不是一下子能够完成的。还有，协同治理在实施过程中可能会受到来自各方面的干扰，如试图重走以前的社会统治的老路或改旗易帜的邪路，来自各利益集团的阻挠，城乡统一的难题，以及各种未知的市场竞争情况等。这些干扰，会从不同方面对社会治理造成冲击、干扰和破坏。在这种情势下，我们需要确立协同治理的基本方向，这种方向不妨以学者燕继荣的一番话来加以说明：一是公民有组织的社会生活既表现为党和政府安排的生活，它更主要地表现为非官方组织安排的生活；二是社区建设不是简单地把城市居民或农村居民聚集在一起，社区不是一个地域概念或物理概念，而是一个组织概念或社会概念，必须让社区成员在相互交往中结成有机联系，形成互助、互信并具有共同归属感、认同感和集体行动能力的生活共同体；三是社会管理强调社会对于社会事务的管理，它的主要表现形式不是政府管制，而是社会自治，“协商治理”“协同治理”是它的真谛。[3]只有在这个基础上，城乡发展的一体化才有实现的可能。这个基本方向不仅需要一系列刚性、合理的措施来加以把握，也需要柔性的价值导向来加以规定。也可以这样说，协同治理基本方向所确认的，其实也正是其价值导向所规范的，其中的公民意识、价值归属感、管理上的共进思想，都是管理价值导向在协同治理机制上的具体表现。

(三)确保城乡社会协同治理机制达致的善治目的

善治是现代社会管理行为所要达致的最重要目的。关于善治的基本理论，学者俞可平对此有精辟论述。他认为，概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。它包含五个基本要素：合法性、透明性、责任心、法治、回应。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。他进一步指出，善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。[4](P8-11)所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。正是在这个意义上，俞可平认为公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。从这些论述来看，公共利益最大化、合作管理、责任法治、公民意识既是价值系统里的概念范畴，也是社会管理的善治目的。而且，善治本身是一个价值概念，它需要通过一系列善的行为过程才能最终达致这一目的。因此，对于社会协同治理来说，价值导向一方面成为社会治理的有机构成，另一方面也是推动社会治理走向善治的重要保障。

二、城乡社会协同治理价值导向的基本维度

从理论上讲，城乡社会协同治理是整体社会系统的观念性因素；从实践上看，它又是促进社会发展的行为性因素。因此，城乡社会协同治理作为社会发展一个内在构成，它必然含有整个社会所具有的价值导向。或者说，社会价值导向中的基本方面，必然会体现在城乡社会协同治理的各个环节。当然，城乡社会协同治理作为一种独特的促进社会发展的治理模式，在价值导向上既有社会价值导向的共性特征，也有独具的价值属性，如协同治理主体的道德构成、城乡一体的价值导向等，可以称其为“治理价值导向”。由于在城乡社会协同治理中，主体所指向的对象是城市与乡村两个区域的经济社会发展，因此这里所说的城乡社会协同治理的价值导向，主要是指城乡社会的平等发展。这是基于现有城乡社会发展之间存在的不平等而言的。从体制环境上看，长期以来，我国城乡发展一直存在着城乡二元体制，导致城乡社会发展差距的持续扩大；而从思想根源上看，则是我们太过于把城市建设放在优先位置，在户籍、医疗教育、就业分配、社会保障等方面，长期执行着城乡不一样的制度，由之造成了制度化的城乡分割，形成人口和各种优质资源要素向城市单向流动，致使乡村发展失去了它应有的机会、空间和资源，从而加剧了城乡经济社会的分化，在经济、教育、医疗、就业、社会福利等方面的巨大差异则更为明显。[5](P20)针对当前城乡社会之间的不平等现象，城乡社会协同治理价值导向，至少应包括以下几个维度。

(一)城乡地位上的平等观

“城乡地位平等，就是要取消城乡间的种种不平等待遇，使城乡居民和城乡各类经济主体都能享受公平的国民待遇，拥有平等的权利、义务和发展机会。也就是说，城乡居民应平等地拥有财产、教育、就业、社会保障、社会福利和个人发展等方面的权利，平等地承担国家法律、法规规定的公民应尽的各方面义务；城乡各类经济主体应平等地拥有产业准入、信贷服务等发展机会，平等地承担国家法律、法规规定的税收、劳工保险等社会义务。”[6](P11)也就是从总体上把城市与乡村当作两个平等的精神实体和经济实体来看待：精神上都能享受公平的国民待遇，经济上都能享受国家和社会发展带来的好处。然而，长期以来，乡村与城市关系的定位往往是支撑与被支撑、奉献与索取的关系，甚至是牺牲乡村的利益来满足城市的发展。其实，从城市的演变来看，城市本来自于乡村，随着生产力的提高，才逐渐形成经济、商业、文化和政治中心，即城市。早期的城市，都和乡村有着千丝万缕的联系，在地缘上也都有和乡村可资联系的通道。而从资源的相互供给来看，在劳力、土地、技术、资金等方面都可以实现相互来往。因此，新时代背景下我们要彻底改变过去那种过时的发展观念，将城市与乡村作为两个平等的经济实体，通过多种方式来实现城市与乡村的互动。如制定以“社会平等”为原则的制度框架，在经济、政治、文化等领域实行平等交流。作为城市一方，不能以富压贫、以高看低；作为乡村一方，要挺直腰杆，展露平等的思想和行为，积极主动地参与到城乡发展的总体过程中去。

(二)公民身份上的平等观

公民身份是某一个体成为一国国民的标志。在我国，当前要实现公民身份上的平等，根本的是要消除因城乡身份不同而产生的户籍歧视和乡村歧视，以及由此而产生的各种差别待遇。长期以来，我国在户籍制度上将居民分为农村户口和非农村户口，由于在社会发展中给予城市居民更多的教育、就业、医疗、住房等方面权利，从而形成了对于农村户口群体的歧视现象。这种歧视因由户籍制度带来，故称之为户籍歧视。户籍歧视主要有两种表现：一是劳动力地域的限制进入；二是劳动力行业的限制进入。在具体行为上，则表现为教育歧视、就业歧视、工作歧视、待遇歧视、生活歧视，非城市户口人员成为流动于城乡之间的边缘人；在称呼上，则表现为农民工、盲流、务工者、流浪者，带有明显的贬低意味。显然，这些做法和国民所期望得到的还存在非常大的差距。

针对这些差距，作为党委和政府，在统筹城乡发展中首先要做的就是让农村公民也享受他理应有的权利和社会发展带来的好处。作为乡村公民，他和城市公民一样，应当享有相应的法律权利(人身自由权、财产权、良知自由权)、政治权利(个人政治权利、组织权利)、社会权利(机会权利、促进能力的权利、再分配和补偿的权利)。[7](P275)在城乡统筹发展中的社会治理中，这其实不仅是政治作为，同时也是一种经济作为。城乡统筹发展就是要站在这样的高度来看待农村公民的身份平等问题，当前所要着力解决的也是这样一个问题。否则，所谓城乡一体化只是一句空话。除此之外，要废除户籍捆绑制度，赋予乡村公民居住和迁徙的自由。其实，我国1954年的宪法就明文规定，公民有居住和迁徙的自由，但后来由于城市就业、粮食、教育、交通等方面的紧张，开始对流动人口实行限制。1958年《中华人民共和国户口登记条例》进一步明确规定：公民从农村迁往城市，须持有城市相关劳动部门的录用证明，并向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。这样，户口迁移审批制度和凭证落户制度正式确立，农民进入城市的大门被人为关闭，农民走向城市的脚步变得迟缓而沉重。至1975年，宪法则正式取消了公民迁徙自由的规定，至今尚未恢复。正是这种在法律、法规上形成的硬性规定，造成了乡村长期落后于城市的“两个世界”的社会现实。因此，在公民的权利体系中，还应强化公民有居住和迁徙自由的权利，在自由居住和迁徙的过程中，享受国家规定的各项权利。也正是在这个意义上，所谓的城乡社会协同治理，不是我们惯常以为的仅仅停留在物质经济的发展思路上，更重要的是从价值导向的确立上来保证它的顺利实施，从而在思想观念上确保所有国民的平等公民身份。

(三)发展机会上的平等观

这里所说的发展机会上的平等，包括以下4个层次：在总原则上，城乡统筹发展要坚持协商民主的原则；在总体发展规划上，城市与乡村各有一席之地；在发展过程中，城乡都是发展的主角；在最终目标上，实现城乡发展能力的平等。

就协商民主的基本含义而言，强调的是在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识，从而实现对国家生活的治理。协商民主其实是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。这里主要是从政治生活这一角度而言。其实协商民主还可以广泛应用于社会治理之中，两者有相得益彰的共生关系。协商民主与社会治理都是人类执着追求公序良俗社会生活状态过程中生长出来的社会公共事务的治理形式，参与、对话、讨论等协商“因子”，有利于推动社会治理的发展与创新。[8]城乡社会协同治理需要奉行民主、平等、自由、理性等价值导向。对于我国城乡社会发展，也必须首先基于协商民主、共同参与的平等发展观，这是发展机会平等的总原则。

在顶层设计与总体发展规划上，城市与乡村要各尽其职、各展其长。在很长一段时间，我们只有城市发展规划，根本听不到乡村发展的声音；现在即便提出新农村发展规划，然而在乡村究竟如何发展、和城市发展的关系如何等方面，仍然是一个需要多方面探讨的话题。城乡在发展规划上的平等观，就是要在发展规划的设计与安排上，在资源分析、统筹方向、发展重点、经济布局、思维对策、发展目的等方面做到城市与乡村两不相轻，制定共同的发展战略。在发展过程中，要体现出城乡都是发展主角的特点，突出调动乡村、群众的积极性，同时防止城市、政府包办一切事务。在统筹城乡社会发展中，政府的角色主要是引导和服务，发展的主角应是各类市场主体、非政府组织和广大的农民群众。然而，在实际事务中，这一思路却被误用了，政府包办的现象时有发生。城乡社会协同治理，必须把这种情形扭转过来，充分发挥乡村和群众的主角作用。这种主角作用突出表现在：乡村活力、群众热情被充分调动起来；在各环节的实际事务中，群众的能力得到最大程度的发挥；乡村在社会管理中的作用得到有效体现。当然，这里重点提及乡村在城乡发展中的主角作用，但并不否认城市的角色定位。实际上，我们以前过于强调城市的主导性，忽略了乡村的发展作用。

此外，发展机会的平等观，就其最终目的而言，是要实现城乡发展能力的平等。在城乡发展过程中，我们以前片面突出城市的发展能力，以城市的发展成就来确定各级党委、政府的业绩。这种方式在短期内具有一定的视觉效应，但从长远来看，极不利于城乡发展一体化的推进。国家发展水平的高低，不能光靠城市的发展来衡量。概观国外发达国家社会经济的发展，无不建立在城乡平衡发展的基础之上。因此，当务之急，是要充分调动城乡尤其是乡村发展的积极性，在发展潜能不断得到实现的前提下提升乡村在城乡统筹发展中的实现力，同时让这种现实力对城乡生活的发展形成持久的影响力，毕竟，这种发展不是一朝一夕所能完成的。

三、城乡社会协同治理价值导向的机制构建

价值导向机制的构建，不仅包括机制内部各要素的协调互动，也包括影响机制运行的外部因素，更重要的还指创建机制的主体要素。在这里，这种主体要素主要是指主体的价值观念和行为。

(一)价值导向机制构建的前提：主体意志

主体的意志和决心决定了机制的形成与发展，它是价值导向机制构建的思想前提。我们很多时候有这样一种印象：在制定某项政策前，制定的初衷和政策期盼不可谓不好，对某制定的环节不可谓不细，对它的实施要求也不可谓不多，然而，在实际操作过程中，就是不能达到设计者的初衷，整个政策的实施变得模糊、走样，甚至成为不良行为的障眼物。其实这不在于政策法令本身出了问题，而是执行主体缺乏足够的执行力或者根本无执行力。之所以导致这种情形的出现，究其根底，实际是人的思想出了问题，没有实施决策的坚定决心和坚强意志，由此导致人的行为软弱无力，流于形式。

城乡社会协同治理是符合我国国情和社会发展的现代治理模式，是对我国旧有社会发展模式和传统社会管理的突破。就其社会实质而言，它是一次影响深远的全面深化改革之举，必然会触及许多固有的利益格局。特别是这种模式的实施，涉及城乡发展的方方面面，肯定会涉及多个社会治理主体不同思想、观念、价值认同以及各方利益的博弈，触及诸多严峻的困难和挑战。在这种情形下，意志和决心就显得尤其重要。而意志与决心，是社会协同治理主体价值的基本表现形式之一。“在社会利益多元化、改革路径缺乏共识的背景下，统筹兼顾各方面利益难度更大、任务更加艰巨。改革需要强有力的决心和意志才能顺利推行。”[9]因此，推进城乡社会协同治理，必须要“以对历史、对人民、对国家和民族负责的态度，站在公共利益的立场上，以更大的智慧和勇气实质性打破行业利益、部门利益、地方利益的固化樊篱，增进改革的共识与合力”[10]，把城乡社会协同治理上升为国家意志、顶层意志，在广大社会公众的积极参与下，最终化为国民意志和决心，做到国家意志不可动摇，顶层意志强势推动，社会意志积极跟进，内外协同，顺势而为，顺利推进城乡社会协同治理。也正是在这个意义上，主体意志和决心成为城乡协同治理价值导向机制建构的思想前提。

(二)价值导向机制构建的核心：公共利益

公共利益，是城乡社会最大公约数，是人民根本利益的重要组成部分。实现公共利益最大化，是实现、维护和发展城乡人民根本利益的必然要求。在城乡统筹发展中，公共利益是城乡社会治理的本质源和动力源，更是社会协同治理价值导向机制构建的核心价值和根本遵循。

关于公共利益的内涵，学界有多种看法。[11](P296-336)从价值角度看，亚里士多德认为正义是公共利益的物化形式。德国学者阿尔弗雷德-弗德罗斯则认为，公共利益是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和。[12](P305)英国学者约翰·贝尔认为，公共利益凸显一个社会的基本价值，这些价值是维持和提升共同体所必需的，而不是让一部分人为另一部分人的幸福买单。[13](P306)也有从资源和条件这个角度来谈的，如我国有学者认为，公共利益是指在特定社会条件下，能够满足作为共同体的人类的生存、享受、发展等公共需要的各种资源和条件的总称，具有社会共享性的、为不特定多数人所享有的共同利益。[14](P51)我们当然不否认公共利益的资源性与条件性，不过，在这里主要是从价值这个角度而谈。可以看出，价值意义上的公共利益，带有正义、通过合作形成的事物价值和人的尊严、内在于共同体、共享等基本特征。公共利益不同于国家利益和集团(体)利益，也不同于社会利益和共同利益。[15]在法律规定上，公共利益的范围归纳起来大致有以下几种：社会救助，如救灾、救助扶助特殊人群；能源、交通、水利等基础设施建设；城市基础设施建设；社会公用设施建设，涉及教育、科学、文化、卫生、体育事业，如学校、文化宫、图书馆、博物馆、医院、公厕、体育场等；环境保护、文物保护；矿产等自然资源的保护和开发。[16]

城乡社会协同治理从价值形式上看，它必须是对公共利益的肯定并且对公共利益有一种维护、推进的作用。它不是悬空于公共利益之外，而是对公共利益的总结并对未来公共利益的形成起指示作用。从这点说，公共利益就是城乡社会协同治理的价值本质，也就是说，公平正义、事物价值和人的尊严、利益共享等价值理念就是社会协同治理的内在价值特征，离开这点来谈协同治理，无异于缘木求鱼、南辕北辙。具体到社会协同主客二体，意味着公共利益是构成协同主体道德属性的基本构成，决定了协同主体之所以为协同主体的本质存在；对于城乡发展这个客体来说，公共利益也是城乡发展的本质所在，也就是只有着眼于公共利益的发展，才是城乡发展的实质。确认公共利益是城乡发展的本质价值，自然也存在着城乡社会协同治理如何推进的问题。关于这一点，我们往往只限于经济数据、表面繁华，其实这种现象透显的正是公共利益价值导向的缺失。因此，我们对此已有了政策、行动上的反思与检讨。但推动事物发展有很多因素，其中有一个内在于事物的价值因素，那就是公共利益。只有在以公共利益为大视野的发展模式下，社会治理的各项工作才会顺畅进行，否则就是事与愿违。例如，国家建立社保制度的目的在于稳定社会，安宁百姓，尽可能让更多的公民享受到国家发展带来的好处，因此具有实现公共利益的导向性。但由于资源的有限性，在具体制度的安排中，由于存在着城乡分割和部门主义，先城后乡，先己后人，造成了城乡社保分配不均、部门色彩浓厚的社保模式，也就不可避免地出现了由于城乡差异、就业身份有别等造成的不同群体社会保障利益的分化。这样，当初设定的公共利益导向性不仅没有得到实现，反而在某种程度上助长了公共利益私有的局面，导致社会治理中出现了新的不公，并最终损害了社会主体这一集群的利益。由此看来，公共利益不仅是一静态的存在，从而固化为社会治理的价值理念，它同时也是一动态的存在，是推动社会治理不断推陈出新的内在力量。

从价值导向角度来看，在城乡统筹发展中，以实现公共利益为核心价值导向，构建社会协同治理价值导向机制，需依赖三个条件，即价值目标定位、价值动力机制、价值评价机制。首先，价值目标定位是公共利益的前提条件。应确立体现公共利益核心价值的城乡社会协同治理机制目标定位。从城乡发展价值视角看，应确立以协调与和谐为核心目标的城乡一体化的现代城乡格局和发展导向，即“城乡之间通过资源和生产要素的自由流动和优化配置，相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为市场，互相服务，城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程，是城市与乡村在政治、经济、社会、生态环境、空间布局上等各方面实现整体性的协调与和谐发展”[17](P12-13)。其次，建立体现公共利益核心价值的城乡社会协同治理价值动力机制。公共利益的实现，说到底是公共价值的实现，而价值的实现则需要价值动力机制的有效运转才能完成。而价值动力机制，要求价值本身是普遍的、联动的、核心的、活跃的，尤其是体现民生的，而公共利益是这种普遍的体现民生的核心价值，需要在社会协同治理价值导向机制的主、客价值中予以高扬，使其更加突出、深化、互动，并加以落实。再次，建立体现公共利益核心价值的城乡社会协同治理价值评价机制。价值评价，是以一定的评价标准对价值的效能作出总体评估，是总结价值成果、落实价值经验、开启价值期望的主要形式。价值评价的标准只有一个，那就是是否符合实现社会公共利益最大化。总的来看，公共利益的实现，不仅体现在社会治理的起初环节，也展示在社会治理的价值评价环节，它们共同构成了公共利益的展开方式。

(三)价值导向机制构建的动力：价值认同

公共利益是城乡社会治理的动力源，这是从社会治理的固有道德属性而言。对于一种价值导向机制，除了公共利益这一基本的价值构成之外，它还包括城乡地位上的平等观、公民身份平等观、发展机会平等观等客体价值的综合。当然，在这里要着重讨论的，不是从静态的角度来理解其内在意涵，而是从“机制”这个动态角度来看待这些价值是如何在内外因素的作用下形成互动的。如前论及“机制”是在内外诸因素的作用下所形成的互动体系。就城乡社会协同治理价值导向的“机制”而论，则包括外启动、内运行、外监评三个协调互动的环节，这也是价值导向机制构建的内在动力。

外启动。这里的“外启动”，是指各类因素对价值导向机制形成的外在带动。这些因素主要包括这么几个方面：一是时代发展需要有新的时代内容。对于社会治理而言，需要有一套先进的、反映社会进步的管理模式作为现代管理社会的新内容；二是城乡发展现状需要有更优的社会治理理念来加以改变。城乡二元、贫富差距拉大、公民身份二分、人员流动固化，都需要更为先进的社会治理理念；三是人们的生活渴望已不再局限于物质生活条件，社会大众对于社会公平、生活尊严、生命价值都有了更高要求，新的价值导向也需要重新调整、定位与提升。这些事物的、精神的因素，使得城乡社会协同治理的价值导向机制被纳入到执政者的思考视野，并引起社会公众的强烈共鸣。当然，这里所说的“外启动”，不是悬隔于整个价值导向机制之外，事实上正是有了“外启动”，作为“机制”才有其最初的动力源头。

内运行。这是指价值导向系统内各价值分支的相互认同、相互交融、相互带动。协同治理价值导向系统包含主体意义上的价值和客体意义上的价值。对于城乡社会协同治理来说，首先要确定的就是城乡统筹发展、社会协同治理的主体是谁，也就是这样一种社会治理活动是由谁来带动的。因为主体角色的德性与能力程度，直接关系到协同治理的成败。在社会主义条件下，确定以党委、政府、市场组织、社会组织、社会公众等作为协同治理的主体，显然是考虑到了主体的社会属性。同时，协同治理主体的范围涵盖了社会阶层的各个方面，具有极广的民意性，因此，协同治理的主体范围实际就是公民社会。作为一种社会治理模式，协同治理站在主体立场、反映主体价值，自然是情理之中的事了。由主体言主体价值，是一种价值思路；由主体到客体，则不仅是一种价值思路，也是一种机制上的动态行为了。主体必有一个施发对象，那就是客体。在城乡统筹发展中社会协同治理中，客体对象自然是城乡协调发展问题。城乡发展的物质与精神层面，都在主体价值的观照范围之内，它自身也形成客体意义上的价值。主、客价值最后都归结为公共利益价值，并在公共利益价值的合成中使主、客价值得以彰明。需指出的是，主体价值会指向客体价值，同时客体价值也要呈现主体价值，并归结到公共价值，从而在相互生发中，显示各自的存在价值。这种相互联动，就是“机制”的灵动意义。也就是说，各分支价值并不是静态的存在，它具有动态运转的内在特性，其实也只有在这种动态的内循环运转中，价值导向机制也才得以运转。

外监评。这是对前两个环节联动效果的监督与评价。由于外启动与内运行的复杂性，外监评也需单独建立一套系统。这套系统包括实时监测系统、社会调查系统、信息反馈系统、评价取舍系统等，通过各系统间的功能运作，可以及时准确地把握价值导向机制的运行情况和实施效果。“外监评”环节看似取之于外，实则是对内运行环节的总体把握，并把它和外启动相呼应，以便了解二者的联动关系。同时，外监评也在“监评”过程中，融自身于外启动与内运行之中，实现整个价值导向机制的有机带动。

(四)价值导向机制构建的保障：价值的制度化

城乡社会协同治理机制的构建和运行，一个关键的环节是价值要素实现价值的制度化。所谓价值的制度化，就是将社会的普遍价值融入制度当中，使得价值成为制度内容的重要构成，制度因价值而彰显其社会意义。价值要内转为制度，需要价值与制度的相互吸纳与推进。当普遍的社会价值成为整个社会公认的价值准则时，价值就能以制度的形式获得其永续性；制度之所以能获得永续的意义，是因为它就应当是合乎道德的，含有价值的意义，具有道德价值的合理性。而且，这两者之间的关系，在价值还未成为一种普遍自觉追求的时候，价值的制度化就更能显示其另外的意义，如价值对制度的确定、规范、指引作用。

当前，我国经济社会发展步入“新常态”。“新常态”就是不同于以往的、相对稳定的状态，是一种趋势性、不可逆、内涵式、可持续的发展状态。[18]在城乡统筹发展进程中的社会协同治理的意义范围内，“新常态”就是指在城乡统筹发展中应构建指向民主、法治、公正、平等、协调、和谐、可持续等的城乡发展社会治理模式，保持政策的连续性、发展的协调性、治理的协同性、服务的均衡性，进而形成一种稳固的价值导向，并以制度化的价值导向指引城乡社会协同治理机制的运行，推进城乡社会发展一体化。在社会协同治理中实现价值制度化，是为了确保城乡统筹社会协同治理价值导向的新常态。新，是为了改变先前那种城乡单一的发展模式；常态，是以协同治理为社会发展的恒常状态，它不因思想互异而改变，不因社会变动而改变，不因地方利益而改变，也就是让城乡社会发展在社会协同治理的价值制度化的有效运转中实现公正、平等、全面、协调、可持续的和谐发展。

在城乡统筹发展的进程中，城乡社会协同治理的价值导向包含着公平正义、城乡平等、城乡协调发展、城乡可持续等，核心价值导向在于“城乡发展一体化”，包含着民主、法治、公正、平等、协调、和谐、可持续等价值要素，均应以制度化的形式体现城乡统筹发展中社会协同治理的新常态。而就城乡社会协同治理价值制度的内容看，价值制度化包括思想价值和行为价值的制度化。一方面，城乡发展社会协同治理作为一种社会治理与发展模式，其内在属性中包含众多的、被社会普遍认可的价值因素，如公正、平等、均衡、协同等。尽管城乡统筹发展中的社会协同治理已经被纳入党政议事日常，其实在某些情况下，我们注重的仍是它的经济因素，对其间的价值因素多有忽略。这就需要以价值导向为指导思想，并形成明确的制度文件，实现思想价值的制度化。另一方面，在我国城乡发展社会治理的整个阶段，尤其是设计和制定阶段，应当把这些价值因素融于其中，并始终以这些价值因素为坐标，引导城乡社会协同治理在科学和正确的轨道上运行。这是行为价值的制度化。就协同治理价值制度的表现形式看，可以通过行动方针、政策文件、法律文本、政府职责等体现出来。这种形式的目的，是为了让社会各阶层在耳濡目染、身体力行的实际事为中，最终内化为以普遍道德价值为归依的整体社会价值，进而有效推进城乡社会协同治理，破除城乡二元结构，最终促进城乡一体化。

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On the Value Orientation Mechanism of Urban and Rural Social Cooperative Governance

LIU Wei-ping

(Shaoyang University, Shaoyang 422000, China)

Abstract：Urban and rural social cooperative governance is a modern governance model to promote urban and rural social integration. The value orientation is the primary link of social cooperative governance, and plays a rewarding and directive role. It carries the functions of ensuring the Chinese characteristics and benign moving direction, realizing good governance objectives of urban and rural social cooperative governance mechanism. It includes the main dimensions such as urban and rural status equality, citizenship equality and development opportunity equality. The construction of value orientation mechanism should take subjective will as its premise, public value as its core, value identification as its driving force, and value systematism as its safeguard.

Key words：urban and rural social governance; cooperative governance; the value orientation

中图分类号：D669.9

文献标识码：A

文章编号：1672—1012(2016)02—0027—09

作者简介：刘卫平(1972—)，男，湖南桂阳人，邵阳学院副校长，管理学博士，教授。

基金项目：湖南省社科基金项目“统筹城乡发展中的社会协同治理机制研究”(13YBB199)

收稿日期：2016-01-18