河北省农地流转现状、问题及对策分析

马彦丽，窦丽琛

（河北经贸大学经济研究所袁河北石家庄050061）

河北省农地流转现状、问题及对策分析

马彦丽，窦丽琛

（河北经贸大学经济研究所袁河北石家庄050061）

农村土地流转和规模经营成为大势所趋，河北省农地流转规模与推进力度高度相关，流转示范区地方政府多深度参与，流转价格较高，经营主体渴求政府扶持政策，但规模经营效率并不明显。土地流转中存在着大规模粮食种植风险较小但收益很低、非粮化种植引致更大经营风险、农户对流转风险估计不足、针对规模经营主体的社会化服务匮乏、雇工管理困难、“农地股份合作社”缺少合作内涵等问题。因此，必须正视当前土地流转蕴藏的经济、社会和政治风险，因势利导，培育适度规模经营主体，完善农业社会化服务。

河北省；农村土地流转；问题；对策

在土地细碎化和劳动力加速转移背景下，土地流转和规模经营成为大势所趋，被认为是促进农业产业化、提升农业劳动生产率、促进农民增收的有效途径。2013年，河北省发布了《河北省农村土地承包条例（草案）》，2015年又出台了《农村土地经营权流转的意见》，[1]支持和引导农村土地（承包耕地）经营权有序流转，发展农业适度规模经营，加快农业现代化进程。然而，我们通过对河北省多地农村土地流转情况的专题调研发现，在农地流转过程中存在一些问题，尤其是在流转示范地区潜在许多风险，亟需从体制机制上进行探索和创新，促进全省农地流转工作的顺利推进。

一、河北省农村土地流转的主要特点

（一）流转规模与推进力度高度相关

各地土地流转工作中，政府推进力度不同，效果差别很大。推进力度较小的地方，大规模的土地流转较少出现。而在政府推进力度较大的地方，土地流转规模大，流转率高，很多地方甚至是整村土地流转，如衡水冀州市。冀州市有37个千亩以上规模经营主体、541个家庭农场，土地流转率达到45.3%。引进了江苏煜禾公司、坤胜公司、日鑫公司、昆泽公司、聚美康公司、阳光小镇公司等一批工商企业和社会资本，有8个村3万亩耕地实现整村流转，经营主体由1 830个农户分散经营变为8个规模经营主体经营。[2]伴随土地流转，该市转移农业劳动力约5万人，约占2015年农村人口的24%。值得注意的是，如此规模的土地流转大多数是在最近二三年内由政府推动完成的，速度可谓飞快。

（二）示范区地方政府多深度参与

为了更好地完成当地农村土地流转工作，示范区村委会、乡镇政府甚至县级政府部门采取了多项措施大力推进，有的地方还制定推进计划表，每年都有额定的推进任务。由于村情、民情复杂，并不是所有的农户都愿意流转土地，为了动员大家流转土地，部分村委会和乡政府做了很多工作，在土地流转合同的签订过程中也深度参与，如要求农户首先与村委会签约，将土地委托给村委会流转，然后由村委会与承租人签订合同，乡政府、农牧局、律师共同见证，合同一式五份，各存一份。

（三）流转价格高，出租收益大

在华北平原典型的冬小麦+玉米种植区，耕地、播种、收割、秸秆还田等环节的机械化作业普及，农户投入到土地上的劳动力很少，种地没有很大困难。除人工外，扣除各种耕种的投入（种子、化肥、农药等）和机械化服务成本，在没有自然灾害的情况下，每亩地的纯盈利约1 500元。而政府对土地流转的鼓励政策在短期内吸引了大量资金进入土地流转市场，竞价激烈，导致出现土地流转价格高企现象，尤其是在示范区。据调研，农村土地大规模流转地区的土地年租金一般是在1 000元左右，有的为了连方成片甚至高达1 300元以上。这样的出租价格比起农户自种少不了多少，还不用劳作，不承担自然灾害风险，因此多数农户比较满意。

（四）经营主体渴求政府扶持政策

媒体对规模经营的宣传，促使短期内大量资金进入农业领域，既有种粮能手、专业大户、专业合作社参与，更重要的是工商资本进入农村，大规模承包土地。这些经营主体大多数对政府的扶持政策有很高的预期，表现出较强的政策依赖倾向。目前看，各类主体获得的政策扶持主要有农机购置补贴、“一喷三防”实物补助、土地深松作业补贴、省级专项涉农资金、优质小麦专项补贴、病虫害同防同治补贴、田间喷灌设施建设等。除希望政府补贴更加公开、透明、手续简便外，多数公司、农场希望获得更多、力度更大的补贴，如田间路建设、晾晒场建设、谷仓建设等资金需求大的项目，并渴求低息或贴息的贷款。

（五）规模经营效率并不明显

政府推进农业规模化经营的逻辑起点是通过发展多种形式的适度规模经营，获得规模经济效益，达到保障国家粮食安全和提高农民收入的双重目标。那么，规模经营是否能降低生产成本从而实现规模经济效应呢？国内外已有大量的实证研究证实以土地面积作为衡量指标的农场规模的扩大，在提高劳动生产率方面的效果是显著的，但通常并不导致土地生产率的提高，尤其在发展中国家，农场规模的扩大往往导致土地生产率下降。美国农业部专家分析了大量不同规模农场生产费用的资料后，认为单人或双人经营的机械化家庭农场效率最高，规模扩大不能带来规模经济效应。[3]大量国内的实证研究也指出，我国粮食生产中几乎不存在显著的规模收益递增，也就是说，增加农场的耕种面积不能增加粮食单产。[4]

调研的大多数规模经营主体认为农场的土地亩产比不上之前农户分别耕种时的产量，与上述研究一致。在河北省特别是平原地区，多数农场不需要进行土地整理，少数整理出来的田间路和浇地的沟渠其实原本占地不多，现在只是将较多、较窄的田间路让位于较少、较宽的田间路，除非特殊情况，农场通过土地整理得到的耕地几近于无。规模经营所采取的机械化生产会带来一些效率的提高，但是生产过程中有必须人工完成的环节，而雇工管理困难又会导致生产效率降低，综合来看规模经济效应并不明显。因此，农场规模并非越大越好，上千亩的农场比一二百亩的农场并没有显著的规模经济效应，增加农场的耕种面积不能增加粮食单产。

（六）“三金”农民之说并不可靠

一些媒体宣传土地流转后农民收入由单纯的农业经营收入变为“三金”收入，即所谓“租金、股金、薪金”[5]，这通常是站不住脚的。无论租金还是股金，都是转让土地经营权的收益，有租金无股金，有股金无租金，不可能二者兼得。“薪金”则看情况，如果下乡的工商资本继续投入种粮，一般采取机械替代劳动的形式（在更高的程度上全过程机械化是工商资本大规模种粮能够成功的前提），会最大可能减少对劳动的雇佣，因此，能够提供的农业就业机会很少，在长期会越来越少。对于非粮化经营的企业，种植劳动密集型经济作物需要大量雇工，然而，如果没有政府的补贴，这类农业公司很难经营下去，从长期看，这些就业机会不稳定。如果指望农民能够转移到非农领域挣得一份工资收入，那么这个是在土地经营权流转政策之外的事情了，农民向非农业的转移、向城市的转移与该地区的城镇化进程和第二三产业对劳动力的吸纳能力相关，主要吸纳的人群是年轻的新一代劳动力，而不会是留守妇女和中老年人，这将是一个长期的过程。调研发现，能获得非农就业机会的人少之又少。

二、河北省农村土地流转中出现的问题

（一）大规模粮食种植风险较小但收益很低

农业本质上是微利行业，如前所述，排除自然灾害和价格波动因素，农户1亩地的纯收入也不会超过1 500元，而示范区高额的流转价格给规模经营主体留下的利润空间已经很小，如果赶上自然灾害或粮食产品价格大幅下滑，他们的利润几近于无。规模经营最典型的特征是以资本替代劳动，随着种植规模的扩大，固定资产投资数额庞大。调查发现，每个规模经营主体购买收割机、播种机、深松机等必需设备至少需要20万元以上，此外，建设仓库、晾晒场和购买烘干机等存储设施还有几十万元的投资。再有为了更加彻底替代人工以及节水节电，很多农场都有灌溉设施建设计划。微薄的利润率，再加上大规模投资而又没有渠道获得银行贷款，不少规模主体经营困难，进退两难。

（二）非粮化种植引致更大经营风险

由于种植粮食作物利润很小，迫使一些规模经营主体大力投资引进高收益的经济作物，如彩色观赏苗木、中草药作物、蔬菜等。然而由于种植经验和技术缺乏，加之这类作物前期投资大，受市场波动影响更大，因此面临很大的经营风险。调研中发现，种植经济作物的规模经营主体普遍经营困难，尚未见赢利，有的损失惨重，尤其是工商资本下乡经营规模农场的困难非常突出。一旦资金链断裂，这类主体将难以履行流转合同。

（三）农户对流转风险估计不足，政府可能面临很大问题

农户对土地流转合同的法律效力认识不足，加之政府部门的深度参与，使得农户忽略了流转的风险，认为出现问题政府一定会管。而无论是种粮还是经济作物，规模经营都面临很大风险，因此流转合同随时会出现履约难的情况。假如承租人由于经营不善要撤资，土地如何处理？重新分包还是转包他人？以现在的价格很难找到接手的公司，重新给农民分地也会有很大的麻烦，要花费大量的人财物力。更麻烦的是，一些公司改变了土地的用途，种植经济林、苗木、药材等，不能重新改为耕地。此时县、乡政府，特别是村委会可能会麻烦缠身。

（四）针对规模经营主体的社会化服务匮乏

规模农场对晾晒场、烘干机和仓库的需求凸显。在人民公社时代，每个生产队都有晾晒场和仓库，实行家庭承包经营制度以后，农户的庭院、屋顶、配房等承担了晾晒和存储功能，但是，土地集中大规模经营以后，农户庭院不能满足要求，农场单独投资晾晒场、烘干设备和仓库又需要大量资金及占用耕地，一些农场由于缺乏设备不得不在地头销售刚收割未经加工的农作物，最典型的比如刚收割的玉米整穗出售，从而可能遭受价格损失。此外，对农场的机械化服务、农资供应以及技术服务的社会化也亟需解决。

（五）雇工管理困难

这一点对于靠雇工经营的规模主体非常明显。由于大多数工都是临时雇佣，需要管理和监督，但责任心仍是难以保证。例如，农田浇地需要大量雇工，采用按时计酬的办法，出现了农民1天8小时只能浇二三亩地的情况，改用按照浇地的面积计酬的办法，1个农民就可以1天浇10亩地，水漫过地皮就算，浇不透，影响产量。①据有经验的农民估计，正常的情况下，1个农民1天应该浇地5-6亩左右。如何解决团队劳动的计量和监督问题，从而避免出现偷懒现象，是规模经营尤其是公司制经营必须要解决的问题。

（六）“农地股份合作社”缺少合作内涵

本次调研考察的规模经营主体，有的注册为“合作社”，但是与“有限公司”或“家庭农场”的经营模式没有本质区别，有机会为“合作社”打工的是少数农户，完全是按照市价付工费，并无合作生产的含义。按照合作社的概念，合作社应当是独立的生产经营主体在某些业务环节上的合作。目前登记的“农地股份合作社”中，农户完全脱离合作社的经营管理，只是土地的出租者而已，并无生产合作的内涵。即使是少数地方采用土地托管给公司经营、土地上的产出扣除生产经营成本和管理费后全部返还给农户的方法，也只是租地者（即传统上讲的佃农）和土地出租者（即地主）之间的收益分享方式不同而已，一种地租是定额制，一种是分成制。因此，这类土地股份合作社实际上没有合作内容，没有惠顾环节，不管是不是叫做“合作社”，绝大多数均不是合作社。

（七）出现一些未曾预料的社会稳定问题

在工商资本大规模流转土地的地区，流转出土地的中老年农民赋闲在家，由于农户与租地者很少有亲缘和地缘联系，许多地方出现农民在收获季节偷盗农作物的现象。有些地方，偷盗并不是在夜间小规模、偷偷地进行，而是大白天哄抢，给公司造成很大损失。据说某农场种植的500亩土豆在2天内被哄抢一光，还有一个农场1 000亩玉米被偷光。在收获季节，为防止偷抢，这些专业公司需要每天派十几个人巡查，许多农场用丝网将全部土地围起来，这无形中又增加了很多成本。

三、促进河北省农村土地合理化流转的对策建议

中国人多地少，资源有限，因此中国的土地政策不仅是一项产业政策，更重要的还是一项社会政策。土地流转政策的核心是人不是土地，土地流转必须与劳动力的转移相匹配，不可一蹴而就。总体来看，工商资本雇工经营的农场问题明显，不是发展的主要方向，对土地规模经济效应的研究还有待深入。因此，必须正视当前土地流转蕴藏的经济、社会和政治风险，政府应因势利导，培育适度规模经营主体，完善农业社会化服务。

（一）徐图缓进，土地流转应当与劳动力转移相适应

土地流转不仅转移了生产资料，还影响了收入分配以及人的生产和生活模式。在中国，土地流转政策不仅是一项产业政策，还是一项社会政策，涉及农业安全和农村稳定，其核心是人不是地。从长远看，土地的流转和集中的趋势必须与劳动力的转移相匹配，不可一蹴而就。40-60岁的农民还是中国农业生产的主力，现在他们还有劳动能力且转岗困难，推进土地流转非常难，预计再有5-10年，土地流转不推自流。各级政府既要未雨绸缪，又不可贪功冒进。各级政府应当在规范流转行为、创建流转平台方面努力工作，因势利导，不可过度介入其中。

（二）重视适度规模的家庭农场在新型农业经营主体中的主流作用

由于家庭农场在有效的激励机制方面有无可比拟的优势（可以有效解决雇工的监督问题），由职业农民经营的规模适度的家庭农场应该成为未来农业发展的微观基础，大型工商资本涉足农业生产领域只能是一种补充。由于农业生产领域并不存在明显的规模经济效应，所以要破除对大规模农业的盲目偏好，也不能将农业现代化简单等同于大型机械化。注意不同行业适度规模的差异，不搞一刀切。

（三）重视对职业农民的培训

人力资本是走向现代农业最活跃的要素，有能力、有知识、对技术敏感的、有管理经验的新型的农民是现代化农业的前提。[6]应当通过普通教育以及职业培训加强对新型职业农民的培养。一方面鼓励接受过高等教育的大学生发挥专业特长在农业领域创业、就业；另一方面制定科学的在职培训计划，组织力量对年富力强的新型农民进行有针对性的培训。同时，要加强对新型职业农民的宣传，推动各界对农民这一职业印象的转变，农民不再意味着贫穷、落后，而是有文化、有胆识、年富力强的农业企业家，让职业农民感受到在社会上是受尊重的。

（四）完善针对规模农场的农业社会化服务提供体系

农业是弱势产业，但又不能单单依靠政府补贴和优惠政策来生存，因此需要发达的农业社会化服务体系与之相应适应，向规模农场提供金融、保险、技术、联合采购、农产品储运销售以及深加工等全方位的服务。其中，建立在职业农民经营的家庭农场基础上的合作社是提供农业社会化服务的重要力量之一，他们对合作的需求是有效需求，要将这种合作社与当前存在的大量的虚假合作社区别开来，加以扶持和引导。独立的、脱离官方背景的、以为成员服务为生的协会组织在提供社会化服务方面的贡献不可低估，应当探索这些协会组织的发展。

[1]河北省《农村土地经营权流转的意见》全文[N].河北日报，2015-08-26.

[2]杨万宁.冀州土地流转规模经营主体唱主角[N].衡水日报，2015-04-28.

[3]吴钟海.农业生产组织的变迁机理——美国农业现代化历程的经验研究[D].大连：东北财经大学，2007.

[4]许庆，尹荣梁，章辉.规模经济、规模报酬与农业适度规模经营——基于我国粮食生产的实证研究[J].经济研究，2011，（3）：59-71，94.

[5]李中迪.盘活“碎片化”土地培育“新三金”农民[N].贵州日报，2016-01-04.

[6]京津冀协同创新促进现代农业发展[N].中国经济时报，2015-11-13.

（责任编辑张转）

Farmland Transfer in Hebei Province：Its Status，Problems and Countermeasures

MA Yan-li，DOU Li-chen
（Institute of Economics，Hebei University of Economics&Business，Shijiazhuang，Hebei 050061，China）

Land transfer and scale management have become the trend of the times.In Hebei province, the scale of farmland transfer is highly correlated with the support；the local government participate to a great extent in the transfer demonstration area；transfer price is higher；operators ask for government policy support.But scale efficiency is not obvious.There are many problems in the farmland transfer.Although massive grain plant has less risks，the income is very low；non-plant causes greater business risks；farmers underestimate shortage in transfer risks.And there is lack of socialized service to the scale operators，there are difficulties to management employees，and insufficient cooperation connotation in“agricultural land joint-stock cooperative”.Therefore，government must face up the economic，social，and political risks in farmland transfer，improve the occasion，foster the subject of moderate scale management，and improve agricultural socialized service.

Hebei Province；farmland transfer；problem；countermeasure

F301

A

1673-1972（2016）02-0021-04

2016-01-13

河北经贸大学2015年暑期社会实践项目“河北省土地流转合作社发展调研”；2015年度河北省“三三三人才工程”培养项目（A201500165）；河北省社会科学基金项目（HB15YJ067）；国家社科基金项目（13BJY104）

马彦丽（1970-），女，河北辛集人，教授，博士，主要从事产业经济、农民合作组织研究。