税收政策对可再生能源发展的激励性作用分析

景蕊　中央财经大学



税收政策对可再生能源发展的激励性作用分析

景蕊中央财经大学

摘要：可再生能源代表未来能源发展的方向，是减排温室气体和应对气候变化的重要措施，对实现可持续发展的战略目标起着重要作用。通过税收优惠政策对可再生能源产业进行扶持，鼓励可再生能源的开发利用，促进可再生能源发展。本文基于可再生能源的重要性及其可再生能源产业自身特性，对税收政策对可再生能源发展的激励性作用进行详细分析研究。

关键词：税收政策可再生能源作用

一、引言

可再生能源作为新型能源，可以替代传统化石能源，大力发展可再生能源有利于降低资源消耗、保护生态环境，促进社会的可持续发展。从缓解能源供应矛盾、创建环境友好型社会以及提高国民经济保障程度来看，可再生能源具有正的外部效应。但是我国可再生能源的资源分布不均，并且发展处于起步阶段，在开发利用过程中，存在开发周期较长、科技水平要求高以及投资资金和风险较大大等问题，使其相比传统化石能源竞争力不高。因此，在当前社会经济环境下，可再生能源的发展不仅需要充分发挥市场经济的资源配置作用，同时需要发挥政府这只“看不见的手”对经济的宏观调控作用，利用各项政策工具来纠正其外部性带来的“市场失灵”。当前鼓励可再生能源发展的政策主要包括财政补贴、税收优惠、价格激励等方面。其中，税收优惠政策的运用已成为可再生能源发展的重要推动力量，具有其他政策手段不可替代的作用，特别在我国可再生能源发展的起步阶段，提高可再生能源的竞争力、扩大可再生能源的市场占有率，需要政府在税收政策方面给予大力扶持。

二、促进可再生能源发展的重要性

能源是人类生存和发展的重要基础，始终都推动着人类文明的发展与繁荣。随着现代经济的不断发展，文明进程的逐步加快，人们对于能源的需求越来越大。当前传统能源储量日益锐减，环境污染等问题日益严峻，经济社会的可持续发展经受着严峻的考验。降低能源消耗，积极发展替代能源国家能源战略的重要组成部分。自二十世纪七十年代以来，国际社会逐渐开始意识到可持续发展的重要性，大多数国家正在积极调整和完善能源政策，鼓励可再生能源这一重要替代能源的发展。在这样的背景下，可再生能源由于资源丰富、使用安全无污染、并且具有可再生的特点，与可持续发展的目标相契合，因此，可再生能源受到世界各国的高度重视，成为未来新能源时代的发展方向。

我国是世界上生产能源和消费能源的大国，但是由于人口基数大，人均能源消费水平依然很低。据BP发布的《世界能源统计年鉴2015》，2014年，全球经济增长与2013年相当，但一次能源消费增长却明显下降，相比2013年能源消费增长2%，2014年的能源消费增长率创上世纪90年代以来的新低，仅为0.9%。尽管如此，中国仍然是世界最大的能源消费国，占全球消费量的23%，和全球净增长的61%。2014年中国的能源结构持续改进，但煤炭依然是中国能源消费的主导燃料，占比为66%。

作为世界上最大的发展中国家的中国，随着改革开放以来，国民经济实现的高速的发展，人民生活水平显著提高，但是伴随而来的是资源的消耗以及生态环境的破坏，尤其是能源供需不平衡、结构不合理、利用率低等问题是制约着我国经济的可持续发展的重要因素。《中国能源发展报2015》以中国各行业的节能减排为主题，提出城市化可作为降低中国各行业（特别是工业、建筑业）能源需求和实现节能的重要契机，依托技术进步，实现能源效率的直接提升，进一步推进所有制改革，打破体制对节能减排的束缚，改革能源定价机制，发挥价格信号对节能的激励机制。

为了促进可再生能源的开发利用，缓解当前能源危机，近年我国政府通过运用各项政策手段鼓励可再生能源的技术研发、投资生产以及可再生能源产品的使用。2005年《中华人民共和国可再生能源法》的颁布，确立可再生能源的法律地位，多年来，我国政府陆续出台支持可再生能源发展的各项规章、文件等，推动可再生能源产业快速发展，并取得的良好的效果。在“十一五”期间可再生能源逐步发展，在太阳能利用以及风力发电领域成绩斐然。在“十二五”期间，国家能源局组织制定了《可再生能源发展“十二五”规划》和水电、风电、太阳能、生物质能四个专题规划，明确提出了可再生能源发展的目标、任务和布局，对“十二五”时期可再生能源发展进行了全面部署。根据2014年11月4日公布的《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》，风电、太阳能、生物质能发电等可再生能源产业正快速增长。

三、可再生能源产业特性分析

可再生能源概念起源于1981年举行的新能源和可再生能源会议，首次对可再生能源的概念进行了详细的表述，即将其定义为：新的可更新的能源资源采用新技术和新材料加以开发利用，它不同于常规的化石能源，可持续发展，几乎是用之不竭，消耗后可得到恢复和补充，不产生或很少产生污染物，对环境无多大损害，有利于生态良性循环。随着国际社会对于可再生能源的日益关注，世界上许多国家在其在能源立法中都对可再生能源进行了相应的阐述，并且对可再生能源的范围作了进一步界定， 我国颁布的《中华人民共和国可再生能源法》借鉴了其他国家定义的优点，并结合了我国能源的基本国情，将可再生能源定义为“风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源”。

（一）可再生能源的外部性

外部性的概念是由马歇尔和庇古在20世纪初提出的，是指一个经济主体在自己的活动中对旁观者的福利产生了一种有利影响或不利影响，能通过有利影响带来利益的是正外部性，而通过不利影响带来损失是负外部性。传统的化石能源具有负外部性，这些能源在开发利用的过程中造成环境破坏、生态失衡，这些“成本”并未纳入经济主体自身的成本中，而是转嫁与社会，造成社会的损失。而可再生能源则具有明显的正外部效应，可再生能源的环境友好性，是使其区别于化石能源的主要特征。环境收益不能明确地划归个人所有，却是造福整个社会。

正是因为使得开发利用化石能源不承担破坏环境的成本，而开发利用可再生能源无法量化“外部收益”，这便造成在现有技术水平条件下,可再生能源与化石能源开发利用的成本差额较大。从而使得可再生能源产品的价格与传统化石能源产品的价格相比不具有竞争性，例如，使用可再生能源电力的消费者，在使用效用上，与使用传统电力的消费者并没有什么不同，但在可再生能源发电的社会效益远大于个人效益，个体消费者没有获得使用可再生能源电力产品所带来的好处。因此，个体消费者不会愿意为使用可再生能源产品而多支付钱。这样，可再生能源产品的使用就无法达到社会最优的水平。

（二）可再生能源的可持续性

可持续发展是人类对工业文明进程所做出深刻反思和正确抉择。传统化石能源如煤炭等矿产资源是在千万年以至上亿年的漫长地质年代中形成的富集物。相对于短暂的人类社会来说，矿产资源是不可再生的。有因其储量有限，随着人类的不断开采消耗，终将有一天会耗竭。并且这些传统化石能源在使用的过程中会污染大气、破坏环境，因此是不可持续的。而例如风能、太阳能等可再生能源不仅资源丰富、使用清洁，它能够更新速度远远大于人类消耗速度，具有可持续性。

（三）可再生能源的高成本性

高成本是束缚可再生能源行业发展的重要因素之一。据相关统计，以发电技术为例，如以传统煤炭发电成本为1，则水利发电成本约为煤电的1.2倍，生物质能发电为煤电的1.5倍，风力发电成本为煤电的1.7倍，光伏发电为煤电的10倍以上。尽管在整个产业周期中，可再生能源因其极少的燃料消耗和运营陈本使其更具备竞争性，但高昂的初期投入成本，使得可再生能源与传统能源相比，产出-投入比仍较低。并且可再生能源初期投入的资本风险要远大于传统能源。因此，可再生能源产业的成本高造成了可再生能源产品的价格高，使得可再生能源缺乏市场竞争力，限制了其推广应用。

（四）可再生能源的高技术性

由于大多数可再生能源的能量密度较低，资源较为分散并且生产无法连续加之人们对其认识不足，导致可再生能源开发利用难度大，科技水平要求高，因此，可再生能源产业具有明显的高技术性特性。目前我国可再生能源技术开发能力和产业体系薄弱，缺乏技术研发能力以及设备制造的核心技术和专利，技术水平和生产能力与国外先进技术差距较大。例如，当前先进的风电机组、生物质能发电的锅炉、太阳能光电所需要的原料等，这些高技术含量的设备和材料全部需要依赖进口，甚至进口还要受到限制。

三、税收政策对可再生能源发展的激励性作用

税收不仅是国家取得财政收入的一种形式，更是国家进行宏观调控经济的重要杠杆，政府通过制定税收政策实现国家的战略意图。税收是促进可再生能源发展的一项灵活而有效的措施，通过运用税收政策，加快可再生能源的开发利用，减少传统化石能源的消耗，实现可持续发展的总体战略目标。

1.税收政策矫正可再生能源的外部性

上个世纪20年代“福利经济学之父”庇古提出征收环境税（后被称为”庇古税”）的建议。自此，人们开始认识到税收可以用来矫正由于外部性而引起的”市场失灵”。可再生能源因其清洁、可再生的特点，对环境具有明显的正外部性，私人利益小于社会利益。这就需要政府向可再生能源产业给予一定的税收倾斜，通过制定税收优惠政策，例如税收减免、降低税率、加速折旧等方式，增加私人税后收益，使私人边际收益与社会边际收益相等，从而达到资源配置的帕累托最优，鼓励可再生能源的开发利用，推动可再生能源产业快速发展。

2.税收政策促进可再生能源产业科技创新

可再生能源产业技术含量高，加大其研发力度、提高自主创新十分重要，并且国际社会高度关注可再生能源的发展，因此自主创新能力的高低也反映了一个国家的综合实力。政府可以通过制定税收优惠政策鼓励企业进行自主研发，例如减免可再生能源项目研发阶段的税收，降低研发成本与研发风险，从而加大企业自主创新的积极性。税收政策在鼓励高新技术企业的发展发挥的重要的作用，通过鼓励其不断的技术创新，将创新成果积极投入到企业的生产经营的过程中。

3.税收政策鼓励可再生能源产业的投资与生产

可再生能源产业初期投入大，生产周期长，资金风险大，政府资金的投入不可能满足可再生能源规模化发展的要求，需要广泛吸收民间资本以及社会闲散资金，折旧需要政府通过税收手段进行宏观调控，鼓励可再生能源的生产与发展。通过税收减免、投资抵免、免税期、加速折旧等税收优惠措施鼓励企业对可再生能源项目投资以及产品生产。例如，对投资可再生能源项目的企业，允许以投资额抵免企业所得税，从而降低企业投资风险；又如提高折旧率等加速折旧的税收政策可以降低资本使用成本，由于资金有时间价值，因此加速折旧可以使企业获得延迟纳税的好处。这些税收优惠政策可以降低可再生能源企业资产的实际有效价格，使可再生能源企业的资本边际使用成本降低，从而有利于鼓励企业投资或再投资。

4.税收政策鼓励可再生能源产品的消费

可再生能源的消费是整个可再生能源产业链条的终端，促进可再生能源产品的消费对于整个可再生能源产业的发展具有重要作用。税收对可再生能源产品消费量的影响主要是通过间接税的征收，我国主要的间接税是增值税。由于我国对商品普遍征税增值税，通过调整可再生能源产品的增值税，可以直接影响其价格，根据供求与价格的关系，能源的消费量不变的情况下，消费者支付的可再生能源产品价格下降，会增加消费者对可再生能源产品的需求量，从而促进可再生能源产品的生产和供给。增加可再生能源的消费将减少传统化石能源的消耗，对于改善我国的能源消费结构意义重大，随着经济快速发展和能源消耗的加快，我国对可再生能源开发利用的税收扶持政策逐年增多。

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