城市储备土地供应方式的创新

张跃



城市储备土地供应方式的创新

张跃

摘要：土地储备制度是加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力的重要保障，对于促进经济社会可持续发展有着极其重要的作用。目前，我国城市土地储备制度已经步入一个发展的关键的时期，为了健康可持续地推进土地储备事业的发展，实现城市土地储备制度的目标，最大限度的发挥制度的功能和作用，解决城市发展土地储备需要，有必要针对实践中存在的各种问题通过政策的不断引导加以解决。本文在总结我国土地储备制度的基础上，对土地储备制度实践中存在的问题进行了研究，并尝试提出相应的解决办法，以期能为我国各城市进行土地储备与城市规划发展提供一定的参考。

关键词：城市储备土地供应创新

土地储备制度是实施城市规划和土地利用总体规划，保证国有土地资产的保值、增值，促进社会经济发展等方面发挥的重要作用的制度保障。然而，由于土地储备制度在我国建立和实施的时间较短，实践中还存在一些问题与不足，需要在实施的过程中不断加以改进完善，因此，需要对我国城市土地储备制度中存在的问题与土地供应方式创新等方面进行一些分析与研究。

一、我国城市土地储备制度现状

自2007年底以来，我国开始全面实施经营性土地使用权招拍挂出让制度，使土地供应方式得到了进一步统一和规范，土地市场信息也日益完善和透明。招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方式虽有不同，但它们出让的标的物都是储备土地的使用权；在具体的运作上，在以拍卖、挂牌方式出让土地使用权的过程中，一般规定拍卖或挂牌的底价，应价最高者最后获得土地使用权；在以投标方式出让土地使用权的过程中，一般只是重点评定投标方所开出的土地使用权价格，开价最高者最后获得土地使用权，因此招拍挂成交的基本原则都是价高者得。

采用招拍挂方式供应土地相对于实施土地储备制度以前以协议出让为主的方式而言是一个很大的进步，它有利于规范土地市场行为、显化土地资价值，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，减少国有土地资产流失。然而，以土地使用权设定标的，以土地使用权价格高低作为出让依据的储备土地供应方式，会产生一个直接的后果——出让价格远远高于收购和前期开发的成本，土地使用权的价格不断上升土地招拍挂过程中“地王”的不断涌现以及“面粉比面包贵”的现象，使市场参与者开始质疑土地招拍挂模式和“价高者得”政策的合理性。因此，这种储备土地出让方式因其自身的制度缺陷，带来了一系列的负面效应。

储备土地的招拍挂供应方式之所以出现这样的负面效应，与招标、拍卖和挂牌这几种市场交易行为本身片面追求出让价格指标的规则设计有关。要改变城市储备土地供应的这些负面效应，显然必须对土地的供应方式进行改革和创新。

二、变土地使用权招拍挂与建设项目招标相结合

现行城市储备土地供应招拍挂方式的标的物是储备土地的使用权，此时该拟供土地的开发用途、建筑容积率，建筑密度等使用条件和开发建设时限都已经有政府城市政府管理局或相关部门给予来确定，并作为土地供应的附加条件。也就是说，此时的土地使用权实质上已经变成了建设项目的开发权，用地单位通过招拍挂方式购买的名义上市土地使用权，实际上是以该土地储备的使用权为基础的建设项目开发权。而土地使用权只是作为建设项目的基本前提而存在。

土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应；而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易，采取招标的方式更加适合。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让，意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标，只是作为建设项目招标评标指标中的一个限定因素，就会加大用地单位对技术因素的重视，从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致地价高涨所带来的上述负面效应。因此，创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，是完全可能的。这种转变将会改变政府的形象，进一步完善我国的城市土地储备制度。以储备土地为基础的建设项目的招标，标的是建设项目，拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件。招标的项目由两部分组成，其一为商务标，为针对土地使用权价格所设的标；其二为技术标，为针对项目规划设计方案和建设管理措施所设的标。从内涵上讲，建设项目招标方式中的商务标就相当于现行的土地使用权招拍挂出让的内容，但以储备土地为基础的建设项目招标方式增加了技术标，其内容更为丰富。

三、土地使用权招拍挂与建设项目招标相结合的可能方式

以储备土地为基础的建设项目招标方式基本普遍适用于目前的任何一种城市储备土地使用权的供应，根据情况的不同，可以设定不同的评标模型的参数值。对于普通商品住宅用途土地使用权的出让，可以根据土储中心进行拆迁、收储土地，以及财政收入的目标设定所出让土地招拍挂的底价及最高价格。如果出让地价过分偏高，将导致房价抬升，最终影响到购房者的利益，这违背了改善城市居民住房条件这一城市土地储备制度建立和实施的初衷。因此，在住宅用地供应时，住宅项目招标中商务标中的最高价的设定应当合理，不应过高。另外，因为住宅用地与居民生活的关系密切，在技术标中，外观、环保和节能等因素应当予以重视，这些评价指标在技术标中所占比例也应当相应设定的较大一些。招拍挂过程中，如果土地使用权价格达到之前所设定的最高价格线，即完成土地使用权的商务标。之后转变为考察建设项目本身的技术因素技术标，可以考虑在普通商品房开发中配建保障性住房，所配套建设保障性住房数量最多者得，配建保障性住房特别是改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，在普通商品房项目建设中配套保障性住房建设，对于改善城镇居民的民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。这样可以利用有限的土地资源，更多的解决城市中低收入家庭住房问题。对于土地补偿形式与内容不尽合理，对土地征地补偿的形式过于单一问题，在目前的土地储备制度下，对农民一般采取一次性补偿一定数量的费用的方式进行安置，虽然短期内看起来对失地农民的生存不会产生影响，但是从长远来看，由于没有在农民的生存与发展的角度上思考，会造成某些劳动技能相对较差的农民会出现因为失地致贫的情况出现，从而产生新的社会问题。因此对于城中村、棚户区改造及城乡结合部土地储备，可以将当地农民进行就地就业安置纳入招标范围，比如可以通过并入物业管理，提供社区内公共服务等方式。另外可以考虑将房地产周边非商业配套设施进行评比，比如公园、健身、绿地等公共休闲娱乐设施，以及配套的卫生医疗机构、幼儿园等教育机构配套作为技术标评分内容。另外将土地使用权的招拍挂转变为以储备土地为基础的建设项目的招标，尤其是对于其中关系到城市市民生活质量与社会福利水平的普通商品住宅项目的招标，还需要建立配套的利润监督机制。

对于工业用途储备土地的供应，也应采用招标的方式。此时，不仅商务标中最高价要结合工业项目的产出水平和国家与地方的产业发展政策合理设定，而且还要结合工业项目自身生产流程对总图布置的要求、以及工业项目经营管理的特征设定技术标。同时，商务标与技术标的权比要合理。对于商业等经营性用途土地使用权的供应，城市政府可以放手让市场来调节出让价格。因此，土地储备机构在商业性建设项目招标时，可以将商务标中的最高价设定得相对大一些，甚至可以设定为无穷大即不设最高价。在技术标中，则应当重点考虑环境保护、交通组织、城市景观等指标。而且在一定的情况下，也可以将技术标的权重设定为零，即只考虑商务标的内容。当技术标在总评定中所占的比例为零时，就转化为目前所实行的以储备土地使用权为标的、只评定投标者开价的土地使用权招标出让方式，不同处只在于现行的招标出让方式中不设定最高开价，相当于“商务标”的最高价的设定是无穷大的。

四、结论

本文在总结我国土地储备制度的基础上，对土地储备制度实践中存在的问题进行了研究，并尝试提出相应的解决办法，以期能为我国各城市进行土地储备与城市规划发展提供一定的参考。但由于土地具有地域性强，而且城市发展各方面情况存在差异，因此在实践中应结合实际，因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。但由于土地具有地域性强，而且城市发展各方面情况存在差异，因此在实践中应结合实际，因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。

参考文献：

[1]张浩中,左丞.浅谈城市土地市场的管理创新:土地储备制度[J].科技视界,2014(3)

[2]杨遴杰等.我国土地储备机构发展状况分析[J].经济地理,2005(4)

[3]卢新海.城市土地管理与经营[J].科学出版社,2006(6)