浅谈我国地方政府债务的现状及治理对策

王体　中国航天科工集团第三研究院



浅谈我国地方政府债务的现状及治理对策

王体中国航天科工集团第三研究院

摘要：我国地方政府的债务因其巨量存在和风险问题，已引起了中央政府和社会的高度重视。能否全面了解并正确认识地方债的现状和问题，进而采取措施化解其风险，是推动地方债发挥其正向效用的关键。本文从地方政府债务的现状出发，分析了我国地方政府债务的现状和存在的问题，并针对这些问题，提出了相应的治理对策。

关键词：地方政府债务现状对策

我国的预算法规定地方政府不得借债编制赤字预算，但地方政府早已存在大量债务已是不争的事实。地方政府的债务是经过多年形成的，它曾在促进我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。但不断扩大的地方政府债务规模及其积累的财政风险越来越成为中国宏观经济运行的重大挑战，威胁经济的持续稳定发展。

一、地方政府债务现状

（一）存量情况。根据审计署2013年12 月30日发布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元。其中，中央政府负有偿还责任的债务9.81万亿元，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，地方政府负有担保责任的债务2.67万亿元，地方政府可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。

与当年名义GDP及地方财政一般预算收入相比，地方政府的债务占比较大。其中，地方政府负有直接偿还责任的债务存量占2013年名义GDP的比重为19.1%，占2013年当年地方财政一般预算收入的比重为157.7%。

（二）增长情况。地方政府债务存量的数额巨大，且增长较快。就负有偿还责任的债务而言，债务存量从2010年的6.71万亿元增加到2013年6月的10.89万亿元，三年内增长了62.3%，平均每年增幅高达20.77%，远远超过同期GDP的平均增长率，略低于同期财政一般收入的平均增长（同期GDP的平均增长率为8.3%，同期财政一般收入的平均增长率为23.31%）。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

（三）债务资金投向情况。从债务资金的投资方向看，债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目，虽然大多有经营收入作为偿债来源，但收益率相对较低。根据《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》的相关数据，在已支出的政府负有偿还责任的债务10.12万亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出8.78万亿元，占86.77%。这些项目具有收益率低，回收周期长的特点。

（四）举债主体多元化。在《预算法》不允许地方政府举借债务的时期，地方政府为了获取资金，规避法律监管，在举借债务时，采用了不同的借债主体。

从审计署公布的2013年审计结果可以看出，举债主体包括融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、国有独资或控股企业、自收自支事业单位、公共事业单位和其他单位。其中融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，其各自的债务余额分别占截至2013年6月底地方政府性债务余额的37.44%、28.4%和16.32%。

（五）地方政府的偿债压力。部分地方政府的债务负担较重，偿债压力较大。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%，债务偿还压力较大。

二、地方政府债务管理存在的问题、原因及产生的影响

（一）地方债的无序膨胀加大了地方政府的道德风险。近些年，地方政府债务规模越来越大，其无序膨胀的状况加大了地方政府偿债的道德风险。当前，我国的预算是软约束的状态，地方政府在发生预算外债务风险的时候，中央必须对其进行救助，没有地方政府破产清算这一说。

（二）地方债规模的扩大增大了宏观调控难度。由于债务的偿还很大一部分与土地出让金额捆绑，随着房地产市场的低迷，部分地区政府土地出让收入明显减少，致使地方偿债风险陡增。

另外，债务偿还对土地的依赖程度高，直接使得地方政府债务风险与房价的高低高度相关，从而加大了房地产市场的调控难度。

（三）地方债与银行捆绑增大金融体系风险。地方债务资金的主要来源在银行，特别是城市商业银行。由于四大国有商业银行的规范性相对较强，地方政府想从这些银行获得贷款相对比较困难，因此，地方政府为了突破限制，大多选择从受地方政府影响较大的城市商业银行获得资金。

但是，由于地方债务的投资周期长、回报率低，在长周期内很容易受经济周期的影响，较难保证偿还效率。地方政府的举债将银行系统性风险绑架，地方政府和银行结成了共担金融风险的命运共同体。若出现政府无法按期偿还银行贷款时，银行必须继续输送贷款，否则既有的贷款质量就会恶化。

（四）债务资金使用不合理造成偿债资金无法得到保障。国家审计署公布的审计结果指出，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金，债务资金使用不合理。审计发现，2013年，部分地方违规将债务资金投入资本市场22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。

部分地方政府举债获得的资金不是用于投向具有稳定投资回报的建设项目，而是投向了经常性支出项目，如维持地方行政管理开支等，该部分资金根本没有偿债收入来源；或是投向了市场竞争性项目建设，该部分资金在缺乏专业投资管理机构及人员的情况下，很容易出现投资失误，从而无法获得足够的、持续性的投资收益。

（五）多头管理容易高估政府偿债能力。地方债由于其举债主体的多元化，存在多头管理、债务总体规模不清的混乱状况，其管理机构可能是财政部门管理或其他政府部门，缺乏明确专门的管理机构。

债务规模不清，加之管理机构不明确，使得地方债的投资决策风险、增量控制风险逐渐上升。整体债务规模是否过度、偿债能力是否足够、是否能度过偿债高峰期等多项问题不明确。

三、地方性政府债务的治理对策

（一）摸清家底，分类解决。摸清地方政府债务的规模及分项情况是解决地方政府

债务问题的基础，不摸清家底就很难认清债务的现状，就很难发现其中存在的问题和隐患。

摸清家底不仅要摸清地方债务存量的总额情况，更重要的是对存量债务进行分类分析，区分显性债务、隐性债务、直接责任债务和或有责任债务，统一统计口径，差别对待不同类别的债务风险情况，为分类解决存量问题做好基础数据和信息支撑。

目前，债务存量信息更新尚不够及时，仅在审计署审计结束后才会了解到债务存量余额，这可能与实际决策时的情况又有较大的出入，容易影响决策。可以通过信息化手段，建立全国性的债务信息管理系统，要求各地方政府及时更新债务的变化情况，及时补充债务的基本信息，如合同文本、审批文件等，便于掌握地方性债务总体及分类规模情况。

（二）明确管理部门，建立健全债务风险预警机制。针对当前地方债多头管理带来的窘境，需要明确专业而独立的管理部门，统一管理。如果确实无法确定唯一的管理部门，需要建立信息沟通和事项协调机制，避免因信息沟通不畅和多头管理带来的误判和决策误导。

综合考虑运用债务率、偿债率、新增债务率、逾期债务率等风险预警指标，较为全面地反映出地方政府的整体偿债能力、当期偿债压力、债务增长速度、政府履约能力等，以评估债务风险。对于债务风险较高的地区，需要制订债务风险化解规划，通过压缩公用经费、控制项目规模、引入社会资本、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金消化存量债务，控制债务风险。

（三）建立规范的政府举债融资机制。地方债问题如奔涌的河水一样已愈发明显，由于地方政府履行着重要的经济建设职能，在国家预算之外通过地方债务筹措一部分建设资金是必要的，要承认地方债存在的合理性。因此，对地方债不宜再采取“堵”的方式，也不能放任不管，任其恣意横流，而要采取疏的方式，因势利导。

引导和规范地方政府通过发行债券的方式筹措资金。新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》已明确阐述：“债券是地方政府举债的主要模式”。

地方政府发行债券，就需要对资本市场的投资者负责，举债主体、信用评级、债务投向、偿债来源、信息披露等均需要按标准规范操作。在信息充分公开的情况下，若债务资金用途不当、偿债来源不可靠，轻则导致融资成本上升，重则债券干脆就发行不出去。通过利用市场的力量，可以遏制地方政府盲目举债、盲目投资的冲动。地方政府债券相比当前地方政府采取多元化的隐蔽举债方式不同，它更加规范和透明，可以尽可能避免旧式举债方式的弊端，也便于国家对地方债务的规模进行掌控。

通过完善地方债立法，对发行地方债的规模、结构、投资项目、偿还机制等进行严格限制，保障其风险可控。在给地方政府一定发债自主权的同时，通过将地方债纳入预算管理，加强预算约束。健全和完善地方政府监管法规，对地方债的发行、使用等相关问题加以明确规定，通过行政公开、财政审计等方式进行监督，对违规问题加以惩罚，提高法治管理水平。

（四）健全地方性债务管理责任制，完善地方官员考核机制。多年来，在领导干部的考核机制中，GDP增长是极其重要的一项指标，唯GDP论使得地方政府官员有动力大举借债。加之地方政府官员存在任期制，如果地方官员想在任期内做出引人注目的政绩，就必须突破已有的预算限制，而举债是突破现有预算的最好方法。本届领导班子借款，由下一届或再下一届领导班子偿还的情况较为常见，所以借款时很少顾及风险问题，而且在政绩考核机制和攀比机制的推动下，产生很大的推动力，债务规模急剧扩大。

为改变这种状况，需要将化解地方债作为专项考核项纳入官员的考核体系中。

在官员任期内，通过采取增加财政支持、增加干部考评绩效等方式，调动地方政府控制债务增量、消化债务存量的积极性。通过建立约束和惩罚机制，对超限额新增债务或消减存量债务不力的情况，进行严格的问责。

在官员离任时,对其任期内债务情况进行专项审计，根据审计情况对其进行责任追究，以威慑和制约官员在任期内盲目举债的作为。

参考文献：

[1]陈共.财政学(第七版)[M].北京:中国人民大学出版社，2012.239一243.

[2]李生,王东.地方债改革：现状、问题与对策[J].财政金融研究，2016年01期.

[3]张建波,李齐云.地方政府债务：现状、效应与改革[J].河北学刊,2015年06期.

[4]审计署.全国政府性债务审计结果[R].2013年12月