基层法院如何破解案多人少的困局

石东洋



司法实务

基层法院如何破解案多人少的困局

石东洋*

在当前司法改革的背景下，为破解法院“案多人少”的困局，需要做到以下几点：坚持问题导向，合理调配审判资源配置，实行院庭长办案制度；深入推进审判权运行机制改革，减少内部办案环节；构建权责明晰的审判权力运行机制，改革案件审批制度，规定院庭长原则上不签发本人未参与审理案件的裁判文书，进一步减少办案环节，提高法官办案效率；加大案件繁简分流改革，依法简化诉讼程序。坚持简单案件快速审，用足用好简易程序；推进审判辅助人员管理改革，及时补充办案力量；通过改革提升工作质效，破解案多人少问题。

基层法院；案多人少；应对措施

基层法院案多人少成为常态。立案登记制开始实施后，法院受理的案件继续呈现上升趋势，法官的工作压力会越来越大，工作要求也越来越高。①毛煜焕：《让法治人生更精彩》，载《人民法院报》2015年10月26日第2版。人民法院“案多人少”的困局并非深化司法改革带来的连锁反应，而是经济发展、社会转型、法治进步等大环境下，公民权利意识的增强、新法律法规的颁行、司法便民措施的采用等各种因素交织的结果。②舒扬：《多管齐下破解案多人少难题》，载《人民法院报》2015年11月11日第8版。2015年10月20日至23日，最高人民法院院长周强到新疆生产建设兵团人民法院考察调研，指出要深入推进司法体制改革，努力破解“案多人少”等工作难题。③《周强到新疆生产建设兵团法院调研》，载《人民法院报》2015年10月25日第1版。本文以鲁西Y法院为例，分析基层法院如何通过采取多项举措，加强存案清理化解案多人少矛盾。

鲁西Y县地处鲁西平原，黄河之北。全县总面积1064平方公里，共辖3个办事处、2个乡、13个镇，户籍人口79.5万人（2014年12月）。2014年，Y县实现生产总值289.31亿元，比2012年增长9.1%。Y县法院法官总数为93人，其中，审判员86人，助理审判员7人。93名法官中，院领导（含专职审判委员会委员）13人，占12.9%；审判执行岗位人员69人，占74.19%；行政综合部门人员8名，占8.6%；综合性业务部门人员4人，占4.3%。2012年至2015年，Y县法院共审、执结各类案件25353件，其中刑事案件943件、民商事案件15538件、行政案件824件、执行案件8068件，为全县社会稳定、经济平稳较快发展提供了有力的司法保障。

一、基层法院清理存案的实施机制

面对汹涌而来的案件大潮，数量恒定的一线办案法官承受着外界难以想象的超负荷、高强度的工作压力。①李方政、董如易：《人案矛盾如何解决》，载《人民法院报》2015年10月25日第2版。为提高审判执行工作效率，促进均衡结案，最大限度地发挥职能作用，该院采取了清理存案的措施。具体做法如下：

（一）完善清案工作机制

调整立案职能配置，基层法庭自行立案、排期；院机关只负责登记立案，由业务庭自行排期。各业务庭注重均衡清理存案，正确处理好立案登记制下的新收案件与结案的关系；处理好审理审限内未结案件和长期未结案件的关系，妥善审结正常审限内未结案件，在案件数量降低的同时，对长期未结案进行定点清除；调配好审判力量，提高案件清理速度，减少存案数量，确保办案质量，提高办案效率。

各业务庭负责人承担各部门清理存案工作的第一责任，院党组每月听取一次清理存案情况汇报，各业务庭负责人将本庭室的清案情况进行汇报，研究解决方案。分管院领导对所分管的清案进度较慢、效率不高的业务部门，及时进行督促，对清案工作开展不力的业务部门负责人，进行约谈。

（二）动态调整清案方案

根据上级法院的部署安排，制定清理未结案件的实施方案，要求各业务庭根据本庭情况制定本单位的清理方案，每周将未结案件情况进行统计，自行召开案件情况分析会议，随时调整清案方案。首先，摸清存案底数，由各业务庭对已受理的所有未结案件，按照审判节点逐案进行核实梳理，逐案排查摸底，到人、到案建立台账，按照要求填写好《未结案件情况统计表》。其次，明确清案目标，根据全院收结案件情况，明确清案目标，确定年底民事审判庭、各派出法庭未结案不多于50件；刑庭、技术科未结案不多于10件；行政庭、少审庭、审监庭未结案件不多于5件，执行局各庭未结案不多于50件。

（三）实时监控案件流程

实行案件流程节点审执限周报制度，对全院案件的审执限情况进行动态监控，实时监管流程节点。各审判、执行业务部门负责人于每周五下午，将本部门存案的立案未送达，送达未开庭，开庭未出结果，已出结果未送达等审，执流程节点时段和临届满审，执限30日、20日、10日的案件情况，以电子表格形式分别报院长、分管院领导和审判管理办公室。院、庭长主动监督分管部门审、执案件流程节点，督导审、执限情况。对明显超出流程节点或临届满审、执限案件，院、庭长可要求合议庭审判长、独任法官将案件提交法官联席会议讨论，也可按规定主动提交专家法官会议讨论。

（四）实行定期通报制度

强化考核定期通报，实行每个部门和每位法官的审判管理业绩考核结果月通报制度。加大对经督导催办案件的考核力度，对在规定期限内不能完成案件办结任务的，启动审务督察程序，由纪检监察部门进行处理。对临近审限的案件，依托信息技术，及时进行预警、催办、督办，督促相关审判人员限期结案。对长期未结案件成立督导小组进行清理，对所有长期未结案件进行分类梳理、重点清理。督导小组逐案听取汇报分析未结原因，制定相应的清理措施。督导组意见与合议庭、主办法官意见一致的，要求主办法官在15日内限期结案。

二、深化案件繁简分流的工作方式

随着民事案件数量逐年上升，规范和完善案件繁简分流的路径，成为当前法院审判工作的重要任务。该院积极健全案件繁简分流机制，在保证审判质量的前提下，强化简易程序适用，缩短办案周期，努力降低当事人诉讼成本，减轻当事人的讼累。2015年民商事案件简易程序适用率58.05%，同比提高26.55%。具体做法如下：

（一）简易程序适用存在的问题

1.在主观方面，主要有以下几点：一是案多人少状况下，简易程序审理期限较短，适用简易程序无法在审限内审结案件，导致部分办案法官不愿适用简易程序审理案件。二是处在审判一线的年轻法官审判经验不丰富，处理案件时存在胆怯心理，不敢适用简易程序审理案件，尤其是案情虽不复杂，但当事人人数较多，双方矛盾激烈的案件更不敢适用简易程序审理。

2.在客观方面，主要有以下几点：一是送达难，部分案件不能在法定期限内送达，案件即由简易程序转为普通程序。公告送达案件较多，在民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷等案件中需公告送达的达40%，影响了简易程序适用。二是审判管理机制过于僵化，案件由立案庭统一排期开庭，办案人员接收卷宗后，简单机械地按照立案庭排期确定开庭时间后，即将案件搁置，庭前调查、准备、调解积极性不高。三是工作量大，赶上“诉讼爆炸”“案多人少”的时代，案件自分到承办法官手中，只要与案件有关的工作，无论巨细，绝大部分的工作量是凭承办法官一己之力来完成的。①刘振厚：《听讼断案的亲力亲为》，载《人民法院报》2015年10月15日第2版。

（二）强化简易程序的具体措施

1.强化简易程序考核。在全院范围内对简易程序适用情况进行调研，将简易程序的适用作为司法体制改革的基础性工作来抓，提高全院干警对简易程序适用的重视程度。加大对简易程序适用的考核，将简易程序适用率、平均审理期限纳入考核范围，实行庭室与个人简易程序适用月通报制。

2.改进审判管理机制。深化案件繁简分流，在立案阶段对于经审查认为案件事实清楚、法律关系明确的案件一律按照简易程序立案；对一些不易区分能否适用简易程序的案件，由立案庭在登记时与审判庭会商确定，尽可能提高简易程序适用率。立案放权，案件不再由立案庭统一排期，而是由办案法官根据案件情况确定案件开庭时间。严格程序转换，简易程序需转为普通程序的案件，由庭长审核后报分管院长审批。实行立案与庭前准备、庭前调解一体化工作。

3.实行多类型送达方式。严格落实该院制定的《关于进一步加强司法便民工作提高办案效率的若干意见》，积极利用原告到庭立案时机，要求其填写送达地址确认书，及时固定当事人送达地址信息。改革公告送达方式，依法采用在法院政务网站刊登送达公告和在法院的公告栏与受送达人住所地张贴公告三种方式一并进行。同时积极应用电子邮件、手机短信等电子送达方式，规范邮寄送达。

4.探索简化审理程序及文书写作。简化案件审理程序，适用简易程序审理的案件，原则上通过一次开庭，一个期日就辩论终结，简化举证、质证、认证过程，强化庭审查明案件事实的功能。简化简易程序判决书、调解书的写作。同时，大力提倡当庭宣判、定期宣判的适用。

三、院庭长办案制度实施的常态机制

法院系统长期存在的案多人少矛盾，与司法人力资源配置不合理、人员分工不明确有很大关系。②李阳：《深耕“试验田”做好“先行者”》，载《人民法院报》2015年10月26日第1版。2015年该院实行院、庭长办案制度，院长、庭长（含副庭长）办案数量达4154件。具体做法如下：

（1）制定院长、庭长办案制度。该院制定了院长、庭长办案制度，要求院长、副院长、审委会委员编入合议庭并担任审判长，除参加审委会审理案件外，每年都应当亲自担任承办人办理案件以及参加合议庭审理案件。

（2）明确具体办案数量。院长担任审判长或合议庭主审法官审理案件，每年不少于6件；副院长、审委会委员不少于12件；庭长每年审理的案件不少于该庭审判人员平均办案数的40%。

（3）科学设定办案范围。要求院长、副院长、审委会委员、庭长独自承办以及参加合议庭审理疑难、复杂案件，社会广泛关注案件，群体性纠纷案件，新类型案件，在法律适用方面具有普遍意义的案件。

（4）开示范庭，办精品案。院长、副院长、审委会委员、庭长办理案件，注重开示范庭发挥示范作用，注重办精品案，认真研究重大、疑难、复杂以及新类型案件的法律适用问题，总结审判工作经验，规范指导审判工作。

四、严格落实司法责任制的实施机制

落实司法责任制是提高办案质效的重要保障。该院通过构建权责明晰的审判权力运行机制，改革案件审批制度，减少办案环节，提高法官办案效率。具体做法如下：

（一）严格落实司法责任制

1.试行“让审理者裁判，由裁判者负责”权责统一工作机制。2015年1月，该院制定相关制度，在五个人民法庭和行政审判庭率先推行“让审理者裁判，由裁判者负责”权责统一工作机制。该机制于2015年5月扩展至院机关全部民商事审判部门，独任审判的案件由法官自行签发裁判文书，合议庭审理的案件由审判长签发裁判文书；院、庭长主要负责程序监管，对未参加审理的案件不再审核、签发裁判文书。院领导编入相对固定合议庭，依法审理案件。除审判委员会讨论、法官会议集体研判外，院庭长不得就自己未参加审理的具体个案，向独任法官或合议庭成员发表倾向性处理意见。目前，该院正在完善刑事类案指导性案例库，为推进落实刑事审判的司法责任制积极准备。

2.实行疑难复杂案件法官会议集体研判工作机制。为给法官办案提供智力支撑，同时为院庭长审判管理和监督提供平台，该院建立了法官联席会议和专家法官会议集体研判疑难复杂案件制度。独任法官、合议庭可按规定将疑难复杂案件提请法官联席会议或专家法官会议集体研判，院庭长也可以按规定对重大、疑难、社会敏感及明显超过流程节点时限的案件，召开法官联席会议或专家法官会议实行集体研判。法官会议集体研判实行全程留痕，研判意见供独任法官或合议庭参考。

3.探索审判委员会职能转变和相关工作机制。强化审委会的审判管理和指导功能，把审委会主要工作转移到提炼审判经验、总结办案技能、统一裁判标准、制定规章制度上来。设立民商事审判和刑事行政审判两个专业法官会议，作为提请审委会讨论案件的先行过滤机制。专业法官会议能够形成一致或多数意见供独任法官或合议庭参考的案件，除法律明文规定以外，不再提交审委会讨论。

4.探索院、庭长审判管理监督工作新机制。放权不是放任，院庭长不再审核、签发裁判文书，在带头示范办案的同时，仍须强化监督和管理。我院实行流程节点和审执限周报制度，各业务庭庭长就本庭所办案件的流程节点和审执限情况，每周五下午分别报分管院领导和院长，强化院庭长对案件简易程序转普通程序、中止诉讼、延长审限等程序性事项的监督管理职责。实行专家法官会议和专业法官会议由审委会办公室统一记录并向院长报告制度，促使分管院领导主动经法官会议履行审判监管职责。实行裁判文书报备制度，独任法官和合议庭承办法官在案件审结后，将裁判文书按要求向庭长、分管院领导和院长报备，方便院庭长事后监督、发现问题、指导裁判。

5.探索强化和落实法官办案责任工作机制。实行判后和信访释明制度，规定判后和信访释明工作由案件独任法官或合议庭审判长负责。实行违法审判与差错案件责任追究制度，通过案件质量评查等途径发现违法审判与差错案件，将违法审判和差错责任记入干警执法档案，责任追究情况作为今后法官员额管理的依据，并与法官年度考核及书记员的绩效工资挂钩，实现权责统一。

（二）稳步推进司法改革

1.加强思想引导，统一思想认识。向全院干警及时传达中央司改精神、上级司改文件及会议精神，准确把握司法改革的重大部署。党组成员与分管部门干警逐人谈心谈话，具体了解队伍思想动态，引导干警正确看待司法改革的重大历史意义、正确看待法官员额问题。反复强调员额法官所应具备的政治品质、司法能力、职业操守、责任担当，把责任挺在待遇前面，为改革做好思想准备。

2.深入调查研究，摸清改革底数。对人员编制、岗位分布、年龄、学历等基本情况进行了深入调研摸底，为法院人员分类管理奠定基础。对各审判执行业务庭以及每一名法官4年来的案件收结数量、类型、难易程度进行了深入调研摸底，为员额法官的定岗定位和组建审判团队从事专业化审判奠定基础。开展全院全员岗位意向摸底调研，了解人员分类定岗意向，做好数据测算和分析工作，做到手中有账，心中有底。

3.推行要素式审判，为建立法官助理工作机制积极准备。对离婚、机动车交通事故、劳动争议、民间借贷和金融借款等常见案件类型，梳理法律关系构成要件，分别整理各类型案件的《审理要素对照表》，帮助法官和法官助理明晰案件审理思路和基本要素，解决庭前准备工作无章可循的问题，为今后规范法官助理庭前准备工作提供指引，打好基础。

4.试行独任法官审判团队工作机制，探索专业化审判新模式。该院深入开展法官与审判辅助人员职责分工的调研，经反复修改，制定了《Y县人民法院法官审判团队职责分工及运行暂行规定》，精心挑选人员，组建了3个“1名法官+ 1名法官助理+2名书记员”的独任法官审判团队，打破原有庭室界限，实行专业化审判、扁平化管理，作为该院改革试点的“尖刀排”，考验独任法官承受案件的责任和压力、法官助理及书记员的适应能力，为下一步改革提供参考样本。

5.试行聘用制书记员能级管理机制，努力培养司法改革所必需的高素质书记员队伍。将聘用制书记员按技能水平分为初级、中级、高级进行管理，各级对应不同的岗位津贴；设定绩效考核目标，考核结果与书记员每月岗位津贴挂钩，激励书记员爱岗敬业、提升技能，努力打造高素质的书记员队伍，以适应改革后员额法官和审判团队高强度工作的新要求。

通过采取以上对策，2014年12月至2015年11月，该院新收各类案件9346件，办结8983件，与上年度同比分别上升33.34%和28%，案件结收比96.12%；一审民商事案件简易程序结案率58.05%，同比上升26.55%；上诉率4.81%，同比下降2.8个百分点，二审改判和发回重审率1.13%，同比下降0.53个百分点。在收案数量大幅度增长的同时，办案效率大幅度提高，办案质量亦有所提高，取得了良好效果。

*作者系山东省阳谷县人民法院法官。