全面深化改革背景下的利益冲突治理探析

蒋　博

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)



全面深化改革背景下的利益冲突治理探析

蒋博

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

由于当前我国法律制度的不完善，致使公职人员利用手中的公权力为自己或他人谋取私人利益的利益冲突现象一直处于多发、频发态势，这已严重影响了我国经济的发展和社会的稳定。党的十八届三中全会做出全面深化改革的重要战略部署，全面深化改革的实质是对各种利益关系做出重新调整，这必然会触碰到既得利益者的利益，并遭到他们的强烈阻挠。因此，为了确保全面深化改革的顺利推进，对利益冲突治理对策的研究就显得十分必要。

全面深化改革；利益冲突；治理

利益关系贯穿于整个人类社会发展的始终，是社会关系的重要组成部分。改革开放以来，我国经济得到了快速发展，利益主体、利益关系呈现出多元化、复杂化趋势。但由于当前我国防止利益冲突制度建设的不完善，出现了许多公职人员为谋取私人利益而损害公共利益的利益冲突现象，这已严重影响了经济的发展、社会的稳定，并阻碍了改革的进一步推进。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在总结过去我国改革开放和发展经验的基础上，系统而全面地提出了当前我国全面深化改革的目标和任务，其中就包括完善防止利益冲突的法律法规，并将完善和防止利益冲突作为“加强反腐败体制机制创新和制度保障”的重要内容之一[1]。因此为了保障国家全面深化改革目标和任务的实现，对利益冲突的研究和分析就显得十分必要。

一、 利益冲突的概念解析及其危害

1.利益冲突的概念解析

“利益冲突”是一个涉及多学科的交叉性概念，国外对利益冲突的研究起步较早，研究的层次已比较深入。以美国为代表的西方国家在第二次世界大战期间，开始正式使用利益冲突的概念，并出台了相应的伦理法规。因此，一般认为利益冲突这一概念流行于或起源于第二次世界大战期间。“1942年，美国的司法部长在给当时的战争部长写的一封信中对允许一位军官和他持有股份的公司保持联系表达了自己的看法。法希认为这样势必会引发作为军队成员的军官、作为公司股东的军官和美国政府这三方之间的利益冲突”[2]13。尤其是时任美国总统的尼克松发生“水门事件”之后，美国政府日益认识到利益冲突问题的重要性。并为此制定了许多旨在防止国家公职人员利益冲突的法律和法规，如《国防部人员行为准则》《行政部门雇员道德行为准则》等。可以说，“水门事件”发生后，利益冲突才真正被作为廉政问题引起专家和学者的广泛研究和关注。经济合作和发展组织将利益冲突定义为“公职人员代表的公共利益与其自身私人利益的冲突，其中公职人员私人身份代表的利益影响他们履行官方义务和责任”[3]24。利益冲突问题充分表明，作为国家的公职人员必须正确处理好私人利益与公共利益的关系，不能让私人利益影响、甚至损害公共利益。否则，利益冲突将会演变成为腐败问题。

2.利益冲突的危害

(1)导致权力寻租，滋生腐败。权力寻租是政府失灵的重要表现，寻是指商品的生产企业寻求利益；租是指商品的生产企业租用政府所拥有的行政权力，从而获得额外的非生产性利润。在现实的生活中，利益冲突促使公职人员运用各种手段使自己的个人利益最大化，政府公职人员权力运行功利化现象十分严重，这为公职人员腐败以及现实经济生活中的权钱交易提供了“温床”。从普遍的意义上分析来看，滋生腐败的首要因素不是个人的私欲，而是利益冲突。个人的私欲是次要原因，是利益冲突的催化剂。如果将公职人员手中所拥有的权力比喻为腐败形成的云朵，那么利益冲突是促使腐败形成的冷空气，一旦二者相遇就会促使腐败之雨形成[4]3-8。腐败源于利益冲突与权力二者的结合，因此如果不及时对利益冲突进行有效的规避就会导致腐败的发生。

(2)造成政府的合法性危机。公职人员手中所拥有的公权力是人民赋予的，基于人们对公职人员运用公权力维护公共利益的信任。人民的信任与拥护是确保政府合法性的基础。利益冲突的最主要特征就是公职人员将自己的私人利益凌驾于公共利益之上，甚至为了实现自己的私人利益不惜牺牲公共利益，以权谋私。这已严重违背了人民授予其权力的目的和初衷。利益冲突造成的后果往往是:行政效率低下，政策执行变样，专业化水平不足，使公众对国家公职人员公共政策决策的公正性和客观性产生怀疑，继而对公职人员所代表的公共利益的角色提出质疑，从而使政府的公信力及权威性受到质疑，最终酿成政府执政的合法性危机，甚至有可能步入亡党亡国的危险境地。

二、利益冲突产生的成因分析

纵观人类社会的发展历史，我们可以从中发现，利益是社会发展的内生动力，是人类从事一切社会活动的主因。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[5]187。当前我国政府推进的全面深化改革，其实质是对利益关系进行重新调整，破除原有利益固化藩篱，创造新的利益格局的过程。在这个过程中必然会遭到许多既得利益者的阻挠。从这个意义上来讲，分析利益冲突产生的成因对保证我国全面深化改革的顺利实现具有重要的意义。

1.公职人员双重角色的困境

当前公职人员的利益冲突主要表现为公职人员公共利益角色与私人利益角色之间的冲突。公职人员作为政府的工作人员，其手中所拥有的公权力是政府所赋予的，而政府所拥有的公权力则是人民让渡出来的，因此公职人员行使公权力的首要原则应以维护人民的利益，即维护公共利益为根本目的。同时作为社会大众的公职人员，也有其自己的私人利益。因此，公职人员在行使公权力的过程中，有可能为了实现公共利益而使自己的私人利益被损害。同样，为了私人利益的实现，公职人员也可能会以损害公共利益为手段，这样公职人员就不可避免地具有双重角色的冲突。虽然当前我国已经对公共领域与私人领域的界限进行了划分和界定，但划分与界定的程度还不够清晰，这就使得公职人员对自己在公共领域与私人领域中的角色定位存在模糊性认识。当前，错综复杂、相互交织的利益关系，会对国家公职人员决策时的价值选择带来很大困难。一些思想觉悟认识不高的公职人员更是利用公共利益与私人利益界限之间的模糊性进行权力寻租，利用职务便利为自己或他人谋取私人利益。

2.防止利益冲突的制度不健全

当前我国政府为防止公职人员的利益冲突相继制定了许多章程和规定，还出台了针对公职人员的财产申报制度，这些规章制度的本意绝大多数是为了防止利益冲突。2000年1月，在中纪委四次全会的报告文件“利益冲突”的概念被首次提出，在党的十七届四中全会上通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，明确提出了“建立、健全防止利益冲突制度建设”的要求。2010年1月，胡锦涛在中纪委全会的讲话上再次强调要防止“利益冲突”。党的十八届三中全中全会以来以习近平为代表的新一届领导主体提出了全面从严治党的要求，并修订了被称为最严党纪的 《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处罚条例》。尽管当前我国制定了这些旨在防止利益冲突的规章和制度，但从立法的角度进行分析，这些章程和制度还很不完善。具体体现在:一是这些规章和制度散见在各种报告、条例、准则之中，缺乏系统性；二是各种规章和制度约束的对象存在很大不同，尺度和原则很难做到统一;三是根据特定阶段制定的各种规章和准则，具有局限性和时效性;四是一些规章和制度设计不够科学，难以起到防止公职人员利益冲突的作用;上述规章和制度的不完善，在很大程度上影响了防止利益冲突工作的有效开展。

3.权力运行监督制约机制不完善

权力运行监督制约机制的不完善是引发利益冲突的制度原因。发生利益冲突的过程是公职人员运用公共权力谋取私人利益进行不正当利益交换的过程。导致这种情况出现的根源在于对公权力运行的监督和制约机制的不完善。当前，由于我国政府管理体制的不完善，致使公共权力的运行缺乏公开性、透明性、规范性。行政执法部门的自由裁量权力过大，一些公共政策信息公开不全面、不及时，导致公权力在行使过程中存在很大的权力寻租空间。公共政策实施、公共资产交易、公共资源配置、公共产品的生产和供给存在权力运行机制过程中的异化现象，成为利益冲突的易发、多发领域。由此带来的结果往往是，公职人员为了实现其本单位、本部门甚至自身的利益最大化而不惜损害公共利益的现象时有发生。

三、 防止利益冲突的对策分析

当前我国经济已经进入新常态，为了更好地适应新常态、把握新常态、引领新常态，必须破除各种体制机制的束缚，转变发展方式，而这一切的根本出路就是进行全面深化改革。改革的实质就是对各种错综复杂的利益关系做出重新调整，必定会遇到既得利益者的阻挠。因此，为了确保全面深化改革的顺利实施，对防止利益冲突对策的研究就显得十分必要。

1.厘清公共利益和私人利益的界限，加强廉政教育

当前我国利益冲突多发、频发的很大一部分原因是公共利益与私人利益的界限划分不清，因此，为了有效防止公职人员的利益冲突，首要任务就是要厘清公共利益和私人利益的边界，让公共利益与私人利益之间的界限明晰化，并在此基础上对公职人员运用公权力的范围进行明确界定，对公职人员谋求哪些利益是正当的，哪些利益是不正当的，进行明确的界定。使每一位公职人员都有明确、合理的可供执行的规则，避免公职人员因利益越界而引发利益冲突。对公私利益范围的界定，不仅需要明确的章程和法律条文做支持，而且需要具体的实施操作程序。只有这样，才能有效避免公职人员模糊公共利益与私人利益的界限，为了自己的私人利益而进行权力寻租。

当前在我国公职人员当中理想信念缺失、价值观念错位的现象较多，这也是诱发利益冲突的重要原因。因此，为了有效防止利益冲突，对公职人员进行廉政教育就显得十分必要。通过对公职人员进行廉政教育，可以使公职人员树立正确的人生观和价值观；通过廉政教育可以使公职人员受到诚信、清廉思想的熏陶；通过廉政教育，可以培养公职人员的行政伦理思想，使公职人员养成不敢腐、不能腐、不想腐的官场新风气。

2.建立、健全科学有效防止利益冲突的制度体系

英国哲学家大卫·休谟说过“人有其生理的需要或欲望。这种需要或欲望驱使我们去追求能够带来快乐的对象”[6]117。在利益面前，人性和自私是不能分离的，是我们的组织和结构中所固有的”[7]592-593。因此，在建立防止利益冲突的制度体系时，必须对公职人员的自私性进行充分考虑，不能把维护和实现公共利益寄托在公职人员的良知上，借助互联网、微博等现代信息化手段增强公职人员公权力运行的透明度[8]37-40。要防患于未然，最大限度对公权力进行制约，以防公职人员以权谋私，为了自己的私人利益而损害公共利益。从当前查处的腐败案件来看，绝大多数都是利益冲突引起的。其中尤其值得警觉的是:公职人员的腐败行为在被查处之前，利益冲突其实早已发生在法律监管的空白处。虽然当前我国为了防止公职人员发生利益冲突制定了许多法规政策、准则、条例，但这些法规政策、准则、条例往往散布在各种报告和文件当中，缺乏系统性和时效性，这就给公职人员运用公权力谋求自己的私人利益创造了便利和条件。因此，我国政府可以借鉴欧美等发达国家防止利益冲突的做法，制定系统和全面的防止利益的法律和制度体系，确保公权力有效运行在法律和制度的框架内。

3.完善权力运行监督制约机制

防止利益冲突，核心在于强化公权力的制约和监督。在现实中，公权力掌握在部分国家公职人员手中，这就很容易使公职人员掌握的公共利益与其自身的私人利益产生冲突。公权力一旦被伦理公德缺失的公职人员所掌握，并且不受任何的制约和监督，那么公权力就会丧失其公益性，致使利益冲突现象的发生。因此，为了有效防止公权力和利益冲突，必须强化对公权力的制约和监督机制。加快形成以积极预防为主、以强化监督为手段，建立、健全防止利益冲突的防控制度和监督机制。鼓励和倡导社会团体、行业协会等社会组织对公权力的监督，形成多元社会主体共同监督和制约公共权力运行的局面，进而有效地防范国家公职人员的利益冲突。

[1]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01(2).

[2]马国泉.行政伦理:美国的理沦与实践[M].上海：复旦大学出版社，2006:13.

[3]OECD,Managing conflict of interest in the public service:OECD guidelines and overview,Paris:DECD,2003:24.

[4]谢鹏程.腐败的源头在哪里[J].研究参考，2007(4):3-8.

[5]马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京:人民出版社，1995:187.

[6]大卫·休漠.道德原理探究[M].王淑芹，译.北京:中国社会科学出版社,1999:117.

[7]大卫·休漠.人性论[M].关文运，译.郑之骥，校.北京:商务印书馆,1980:592-593.

[8]魏来.依法治国视阂下审判中心主义的实现路径[J].沈阳工程学院，2016，12(1):37-40.

(责任编辑伊人凤校对祁刚)

Management of Conflicts of Interest under the Comprehensive Deepening Reform Background

JIANG Bo

(School of Public Administration，Fujian Normal University,Fuzhou 350007,China)

Due to the imperfections of the current legal system,public officials′ using their public power to seek benefits for their own private interests or someone else has been in conflict phenomenon of multiple,frequent situation,which has seriously affected the stable development of our economy.Eighteen Third Plenary Session of the Party made an important strategy about comprehensive deepening reform,the essence is to readjust to make a variety of interests,which is bound to touch the vested interests and face strong obstruction.Therefore,in order to ensure the smooth progress of the comprehensive deepening reform,research on countermeasures of conflicts of interest is very necessary.

comprehensively deepen reforms;conflicts of interest;governance

2016-01-12

蒋博(1991-)，男，河南商丘人，硕士研究生。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2016.03.010

D035

A

1672-9617(2016)03-0342-05